〔作者簡介〕

熊李力，對外經濟貿易大學國際關系學院副教授，博士，北京 100029。

〔摘要〕專業(yè)性國際組織具有專業(yè)技術性強、人道主義色彩濃厚、政治色彩相對淡化等特點。然而，很多專業(yè)性國際組織，特別是政府間專業(yè)性國際組織，是彰顯一國主權的重要場所。這種“主權”和“人道”的沖突，是近年來專業(yè)性國際組織中臺灣問題不斷演變形成的新特點。專業(yè)性國際組織中的臺灣問題對兩岸關系和中國外交具有諸多消極影響。隨著近年來臺灣島內的政治發(fā)展，這一問題的解決更顯出必要性和緊迫性。未來專業(yè)性國際組織中臺灣問題的可能出路有以下兩種：其一，改變臺灣地區(qū)參與專業(yè)性國際組織活動的方式或名義，盡力滿足臺灣地區(qū)社會經濟發(fā)展在相應專門領域與政治無關的實際需要；其二，在“一個中國”原則不被破壞的前提下，臺灣地區(qū)可單獨加入某些專業(yè)性國際組織。

〔關鍵詞〕國際組織；臺灣問題；中國外交

〔中圖分類號〕D618 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）04-0075-05

國際組織按宗旨權限和主要職能劃分，可分為綜合性國際組織和專業(yè)性國際組織。①前者的宗旨、活動領域和職權范圍分布較廣，具有政治、經濟、文化、軍事等諸多方面的職能。后者以推進某一專門領域的國際合作為主要職能，一般只具有專業(yè)技術職能。即使是政府間專業(yè)性國際組織，成員國也通常委托技術專家而非職業(yè)外交官參與組織的活動。因此，專業(yè)性國際組織往往集中了本領域的專家，易于提出具有前瞻性的看法和解決問題的具體辦法，為各國提供技術援助。專業(yè)性國際組織不僅專業(yè)技術性強，而且人道主義色彩相對濃厚，政治色彩相對淡化。然而，盡管很多專業(yè)性國際組織不直接涉及敏感的政治議題，卻享有很高的國際地位和聲望，特別是政府間專業(yè)性國際組織，往往是彰顯一國主權的重要場所。“主權”和“人道”之間的沖突加劇，是近年來專業(yè)性國際組織中臺灣問題不斷演變形成的新特點。

一、專業(yè)性國際組織中臺灣問題的演變

近年來，能源問題、環(huán)境問題、糧食問題、難民問題、毒品問題等全球問題越來越顯突出，它們大多涉及各專門領域，這就需要各領域內的專業(yè)性國際組織發(fā)揮越來越大的作用。而專業(yè)性國際組織對各專門領域問題的有效處理，需要世界各國和各地區(qū)人民的廣泛參與。在這種背景下，加之臺灣島內的政治變化，臺灣當局開始將專業(yè)性國際組織視作拓展外交空間的重要通道。因此，圍繞專業(yè)性國際組織中的臺灣問題，“主權”和“人道”的沖突漸顯突出。

專業(yè)性國際組織根據主體構成情況劃分，可分為政府間與非政府兩類。前者由各國政府根據政府間國際協議成立組成。后者絕大多數不是由主權國家根據政府間國際協議建立，其成員主要是來自全球各地的非政府組織和公民個人，他們一般不代表自身所在的國家參與組織的活動。① 臺灣作為中國的一部分，自然無權加入只有主權國家才具有成員資格的政府間專業(yè)性國際組織。以近年來臺灣問題熱度最高的世界衛(wèi)生組織為例。該組織規(guī)定，非政府組織只具有聯系員資格，而不能自行負責處理國際關系的領土或領土群，由對該領土或領土群國際關系負責的會員國或政府當局代為申請，可以成為該組織的準成員。② 準成員不是殖民地就是托管地，其權利受到限制。截至2004年，除192個正式成員外，世界衛(wèi)生組織有2個準成員，分別是波多黎各和托克勞群島。臺灣既不是非政府組織，也不是殖民地或托管地，因而不符合聯系員和準成員的條件。

然而，1997年3月，臺灣時任“衛(wèi)生署長”張博雅和“外交部長”章孝嚴先后致函世界衛(wèi)生組織時任總干事中島宏，申請成為該組織觀察員。臺灣當局希望先通過世界衛(wèi)生組織總干事直接邀請成為觀察員，然后由總干事提請世界衛(wèi)生組織表決通過成為正式成員。從此，臺灣的一些“邦交國”連年向世界衛(wèi)生組織遞交提案，建議讓臺灣以觀察員身份加入。世界衛(wèi)生組織中的臺灣問題之所以熱度最高，是因為該組織人道主義色彩濃厚，政治色彩相對淡化。臺灣申請加入世界衛(wèi)生組織，可以獲取國際社會的廣泛同情，成功的可能性最大。

民進黨在臺灣取得執(zhí)政地位后，加大了以觀察員身份加入世界衛(wèi)生組織的申請力度。臺灣當局專門成立了“行政院推動加入世衛(wèi)組織小組”，加大了國際游說力度。2003年SARS危機對中國政府在世界衛(wèi)生組織涉臺問題上的立場造成了前所未有的沖擊。作為SARS重疫區(qū)之一，危機期間，臺灣累計報告病例218例，死亡37例。③ 臺灣當局宣稱，因不是世界衛(wèi)生組織成員，臺灣無法獲取相關信息，2300萬人的健康無法得到有效保障，世界公共衛(wèi)生防疫體系也因此出現缺口。在SARS危機的影響下，臺灣當局的申請在國際上贏得了前所未有的同情和支持。美國和日本表示考慮支持臺灣的申請，歐洲各國也表示希望臺灣能以某種方式獲得世界衛(wèi)生組織的援助。2004年，受島內選舉政治的影響，陳水扁公開宣稱要在兩年內加入世界衛(wèi)生組織，并企圖就此在島內舉行“公投”。雖然“公投”由于各方面的反對未能舉行，但在臺灣民眾和國際輿論中造成了相當大的轟動效應。〔1〕

隨著臺灣當局不斷加大申請力度，美國和日本在世界衛(wèi)生組織涉臺問題上的立場逐漸松動。1997年世界衛(wèi)生大會總務委員會首次討論涉臺提案時，美國代表發(fā)言稱奉行一個中國政策，不主張討論臺灣的成員地位問題。此后直至2001年，美國代表未在世界衛(wèi)生大會上發(fā)言支持臺灣。然而，小布什政府上臺后，美國在臺灣問題上轉趨活躍。美國參眾兩院2001年12月和2002年3月先后通過法案，要求政府幫助臺灣在第55屆世界衛(wèi)生大會上獲得觀察員資格，法案于2002年4月經總統(tǒng)簽署生效。2003年，第56屆世界衛(wèi)生大總務委員會討論涉臺提案時，美國代表首次發(fā)言支持臺灣成為世界衛(wèi)生組織觀察員。2004年，美國代表在第57屆世界衛(wèi)生大會總務委員會和大會上兩度發(fā)言，支持臺灣的立場。日本代表在此屆大會上雖未公開發(fā)言，但在大會總務委員會上首次投票支持將涉臺提案列入大會補充議程。

①也有少數特例。如國際紅十字組織，雖然其歷史可以追溯到1863年，但其國際法依據是1949年的日內瓦四公約，這些公約都屬于政府間國際協議。

②世界衛(wèi)生組織網站：http：//www.who.int/countries/zh/。

③世界衛(wèi)生組織網站：http：//www.who.int/csr/sars/country/table2004-04-21/en.html。

與此同時，在臺灣當局的不斷游說下，歐盟的態(tài)度也發(fā)生了微妙變化。2002年歐洲議會通過的《對亞洲戰(zhàn)略報告》中明確提出“支持臺灣加入世界衛(wèi)生組織并與亞歐會議發(fā)生關聯”?！?〕 同年3月14日，歐洲議會通過緊急決議，要求歐盟及其成員國支持臺灣以觀察員身份加入世界衛(wèi)生組織。2003年，歐洲議會再次通過議案，認為臺灣應以適當且具意義的方式受邀出席當年的世界衛(wèi)生大會。不過，2003年以前，歐盟各國代表在世界衛(wèi)生大會總務委員會上要么保持沉默、要么發(fā)言反對涉臺提案。然而，SARS危機后，歐盟國家立場有所調整。2004年3月，意大利衛(wèi)生部長在會見臺灣“立法院”代表團時公開表示，從人道和健康的立場出發(fā)，臺灣不應被排除在世界衛(wèi)生組織之外。這是歐盟國家政府高官首次公開表示支持臺灣加入世界衛(wèi)生組織。

非政府專業(yè)性國際組織雖不似政府間專業(yè)性國際組織那樣直接涉及成員國的主權問題，但這并不意味著非政府專業(yè)性國際組織就是臺灣問題存在的真空。以國際紅十字組織為例，盡管該組織屬于非政府專業(yè)性國際組織，但日內瓦四公約締約國政府代表可應邀出席國際紅十字與紅新月大會（簡稱國際大會）。此外，根據《國際紅十字與紅新月運動章程》規(guī)定，“統(tǒng)一”是該組織的七項基本原則之一，任何國家都只能有一個紅十字會或紅新月會，它必須向所有的人開放，必須在全國范圍內開展人道工作。根據這一原則，臺灣紅十字組織只能作為中國紅十字會的分會參與國際紅十字組織的活動。盡管中國紅十字會在1952年恢復了在國際紅十字組織的成員地位，“這是新中國在國際組織中恢復的第一個合法席位”，〔3〕 而且中華人民共和國于1956年成為日內瓦四公約締約國，但20世紀50至60年代，臺灣當局和臺灣紅十字組織代表曾多次獲邀出席國際大會，國際紅十字組織中的臺灣問題并未徹底解決。

隨著非政府專業(yè)性國際組織影響的擴大，在很多與主權問題無直接關聯的非政府專業(yè)性國際組織中，臺灣問題也開始凸顯。民進黨在執(zhí)政前夕于1999年5月通過的《臺灣前途決議文》稱：“對外，我國不再堅持使用‘中華民國，并以不同名義廣泛參與各類官方及非官方國際組織?！薄?〕 民進黨執(zhí)政后不久，陳水扁的外交智囊、時任該黨“國際事務部”主任、后為“立法委員”的蕭美琴說：“臺灣今后的外交政策應走‘新中間路線，即外交多元化和民主化。古今中外，傳統(tǒng)的外交模式是高度集權的，對外只局限于主權國政府之間的交往，對內則是集中在最高領袖與封閉式的外交系統(tǒng)，跟民間社會‘河水不犯井水……這種模式在全球化和民主時代已經落伍，而且這會繼續(xù)妨礙臺灣突破北京的外交圍堵政策。臺灣應轉移焦點，積極拓展與跨國界的非政府組織的關系?！薄?〕 陳水扁本人也表示：“我們不僅重視官方政府間管道的合作，也要開創(chuàng)非政府間組織的參與。在21世紀復雜多元的國際環(huán)境下，我們必須以高度的想象力，繼續(xù)提升‘多元外交的新思維?！薄?〕

臺灣當局積極促進島內的非政府組織參與相關領域非政府專業(yè)性國際組織的活動，以增強臺灣在國際社會的能見度，并且希望通過非政府專業(yè)性國際組織接近臺灣的“非邦交國”及相關領域的政府間專業(yè)性國際組織。20世紀90年代以來，臺灣國際衛(wèi)生聯盟及臺灣膠乳世界衛(wèi)生聯盟積極尋求參與世界衛(wèi)生組織的活動。雖然臺灣并未因此成為世界衛(wèi)生組織成員國，但通過島內這些有跨國運作能力的非政府專業(yè)性國際組織的活動，臺灣當局在一定程度上達到了擴大國際影響、塑造自身政治實體形象等方面的目的。〔7〕

2008年5月，臺灣再次出現政黨輪替，中國國民黨重新開始執(zhí)政。此后，臺灣當局在申請加入世界衛(wèi)生組織等專業(yè)性國際組織時大幅淡化主權訴求，著力強調人道需要。出于改善兩岸關系和發(fā)展人道事業(yè)的雙重考慮，中國政府對臺灣當局的低姿態(tài)做出了善意回應，表示愿意靈活應對臺灣加入世界衛(wèi)生組織的要求，在具體政策上也有所松動。2009年5月，臺灣當局首次獲準以觀察員身份出席世界衛(wèi)生組織一年一度的世界衛(wèi)生大會。然而，如前所述，基于世界衛(wèi)生組織等專業(yè)性國際組織自身的組織形式和運行機制，臺灣在這類國際組織中的成員資格問題很難繞開主權因素的影響。因此，如何處理“主權”與“人道”的關系，這一問題反而更趨復雜化。就此而言，國民黨重新執(zhí)政后，比之民進黨執(zhí)政時期，專業(yè)性國際組織中臺灣問題的炒作熱度雖有所下降，解決難度卻有增無減。

二、專業(yè)性國際組織中臺灣問題的影響

專業(yè)性國際組織中的臺灣問題直接制約中國與專業(yè)性國際組織的合作。20世紀50至60年代，中國大陸幾乎與所有的政府間專業(yè)性國際組織斷絕了往來，其中最重要的原因就是臺灣在這些國際組織中的成員地位問題。即使是中國大陸與非政府專業(yè)性國際組織的合作，也未曾免受臺灣問題干擾。1957年，第19屆國際紅十字與紅新月大會在印度新德里召開，這是中國紅十字會恢復國際紅十字組織成員地位之后的首屆國際大會。大會的中心議題本來是討論“保護平民免受戰(zhàn)爭危險規(guī)則草案”等，然而中國代表權問題貫穿會議始終，實際上成為大會的焦點議題。大會期間，美國代表遞交的以“中華民國”名義邀請臺灣當局和臺灣紅十字組織代表的提案獲得通過，中國政府和中國紅十字會代表因此中途退場。1965年，第20屆國際大會在奧地利維也納召開。此次大會正式通過了國際紅十字組織著名的七項基本原則，具有重大歷史意義。然而，由于臺灣當局及其紅十字組織代表仍在應邀出席大會之列，中國政府和中國紅十字會代表缺席此屆大會。1969年，第21屆國際大會在土耳其伊斯坦布爾召開。臺灣當局和臺灣紅十字組織代表仍獲邀出席大會。中國政府和中國紅十字會為此表示強烈抗議，拒絕派代表出席大會，并發(fā)表聲明：不受此屆大會通過的一切決議約束，也不承擔任何義務。

專業(yè)性國際組織中的臺灣問題迫使中國政府耗費大量外交資源。1986年，國際刑警組織第八屆亞洲地區(qū)會議在南太平洋島國湯加王國舉行。東道國將“中華民國駐湯加代表”列入邀請各國駐湯加外交使節(jié)參加開幕式的名單。在中國代表團向國際刑警組織秘書長提出抗議后，東道國直到開幕式前一天才撤銷了對臺灣代表的邀請。類似情況在國際刑警組織各種形式的活動中都時有發(fā)生。在1993年國際刑警組織第62屆全體大會上，與臺灣保持“外交關系”的哥斯達黎加、巴拉圭等13國再次提出恢復“中華民國”作為國際刑警組織正式成員國的議案。按國際刑警組織章程規(guī)定，該議案將自動列入下屆大會的議程。經中國代表團多方面的努力，1994年第63屆全體大會最終未將臺灣問題列入大會議程，這次大會是中國恢復該組織成員國地位以后第一次未受臺灣問題干擾的大會。然而，國際刑警組織歷屆執(zhí)委會、大會及秘書長的工作報告仍不得不屢次不厭其煩地強調臺灣在該組織中的地位問題，其原因就在于一些國家在各種場合充當臺灣當局的代言人，企圖使臺灣當局重返這個在全球刑事治安領域最具影響力的專業(yè)性國際組織?！?〕 為妥善處理眾多專業(yè)性國際組織中的臺灣問題，中國政府不得不動用大量外交資源。

專業(yè)性國際組織中的臺灣問題往往對中國在臺灣島內和國際社會的國家形象造成消極影響，直接阻礙兩岸關系的發(fā)展。除安全領域外，專業(yè)性國際組織大多強調自身的非政治性，盡量避免陷入關于主權問題的爭議。一些國家及其代表出于自身利益的考慮，指責中國政府在專業(yè)性國際組織涉臺問題上的立場是將非政治問題政治化。以國際刑警組織為例，該組織為強調自身的非政治性，在其章程第三條中規(guī)定：“嚴格禁止本組織參與任何政治、軍事、宗教和種族性質的干預活動?！迸_灣當局正是以此為借口要求參與國際刑警組織的活動，而國際刑警組織內部的個別執(zhí)委會成員也常借這條規(guī)定指責中國政府在涉臺問題上的立場帶有政治色彩、不符國際刑警組織的非政治宗旨。〔9〕 在世界衛(wèi)生組織等人道色彩更為濃厚的專業(yè)性國際組織中，臺灣問題對中國國家形象的消極影響更為嚴重。為避開敏感的政治議題，臺灣當局刻意強調加入世界衛(wèi)生組織是為維護臺灣2300萬民眾的健康福祉，列舉SARS、禽流感等疫情對臺灣的威脅，渲染臺灣因不是世界衛(wèi)生組織成員而在疫情防治中屢遭困境。臺灣當局著力強調衛(wèi)生無國界、強調觀察員地位不涉及主權問題、強調臺灣衛(wèi)生工作的成就、強調臺灣對第三世界國家醫(yī)療援助工作的貢獻。〔10〕2003年SARS危機期間，臺灣民眾對無法加入世界衛(wèi)生組織表現出極大的反感情緒。同年第56屆世界衛(wèi)生大會之后，甚至有評論認為，中國政府雖然獲勝，但由此失去了臺灣民心?！?1〕

值得一提的是，中國國民黨在臺灣島內重新執(zhí)政后，在以世界衛(wèi)生組織為代表的專業(yè)性國際組織中，臺灣問題既可能成為改善兩岸關系的新契機，也可能對兩岸關系構成新挑戰(zhàn)。在當前海峽兩岸相互釋放善意的形勢下，倘若專業(yè)性國際組織中的臺灣問題不能得到妥善處理，不僅會比民進黨執(zhí)政時期更有損于中國在臺灣島內的國家形象，就長遠而言，還可能導致臺灣島內的政治生態(tài)朝不利于兩岸關系的方向發(fā)展。鑒于臺灣地區(qū)的政治選舉制度，后果將十分嚴重。反之，倘若專業(yè)性國際組織中的臺灣問題能夠得到妥善處理，對于中國在臺灣島內的國家形象塑造乃至兩岸關系的改善，都將產生重要的積極影響。

三、專業(yè)性國際組織中臺灣問題的可能出路

在全球化日益深入的時代，如果為確保國家在法理上的統(tǒng)一不被破壞而一味阻止臺灣地區(qū)參與專業(yè)性國際組織的活動顯然是不現實的。這不僅不利于臺灣經濟和社會的健康發(fā)展，而且會加劇臺灣問題造成的負面影響，將使中國與專業(yè)性國際組織的合作受到更多干擾，有損中國在臺灣島內和國際社會的國家形象，也將耗費中國更多的外交資源。國民黨在臺灣重新執(zhí)政后，這一問題更顯突出。因此，在確?！耙粋€中國”原則不遭破壞的前提下，應該采取靈活方式對待臺灣參與專業(yè)性國際組織的問題，就臺灣地區(qū)與專業(yè)性國際組織的交流合作提出建設性的方案。

事實上，中國政府在阻止臺灣當局擠入只有主權國家才能參加的政府間專業(yè)性國際組織時，也希望把臺獨勢力和臺灣民間主流區(qū)隔開，只打壓“臺獨”空間，保留臺灣正常的民間對外交往空間。一方面，這有益于臺灣社會經濟的健康運行和發(fā)展；另一方面，這也關系到中國在臺灣民眾乃至國際社會中的國家形象建設。道理雖然簡單，但由于臺灣問題的復雜性，具體操作難度依舊很大。根據以往的經驗，專業(yè)性國際組織中臺灣問題的可能出路大致分為以下兩類。

其一，改變臺灣地區(qū)參與專業(yè)性國際組織活動的方式或名義，盡力滿足臺灣地區(qū)社會經濟發(fā)展在相應專門領域與政治無關的實際需要。在臺灣地區(qū)參與世界衛(wèi)生組織活動的問題上，中國政府曾建議在中國代表團中留出臺灣代表的名額。〔12〕 2005年5月上旬至中旬，連戰(zhàn)、宋楚瑜相繼訪問大陸時，胡錦濤主動表示在未來兩岸談判中可優(yōu)先討論臺灣以適當身份參加世界衛(wèi)生組織相關活動的議題。隨后，中國衛(wèi)生部同世界衛(wèi)生組織就臺灣參與該組織的相關活動簽署了《諒解備忘錄》，對臺灣衛(wèi)生專家參加世界衛(wèi)生組織技術交流活動做出了初步安排，支持世界衛(wèi)生組織專家赴臺考察調研和提供技術援助，支持世界衛(wèi)生組織對臺灣地區(qū)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件給予必要的支援。2005年5月20日，世界衛(wèi)生大會正式修訂《國際衛(wèi)生規(guī)則》及相關決議，其中確定納入臺灣爭取的“普世適用”原則。世界衛(wèi)生組織表示，“普世適用”原則確立后，《國際衛(wèi)生規(guī)則》將適用于并非世界衛(wèi)生組織成員國的臺灣。

其二，臺灣地區(qū)可單獨加入某些專業(yè)性國際組織，但必須嚴守“一個中國”原則不被破壞。臺灣地區(qū)加入世界貿易組織的方式也為專業(yè)性國際組織中臺灣問題的解決提供了一條可行思路。世界貿易組織及其前身關貿總協定都有允許主權國家屬下的單獨關稅區(qū)單獨加入的規(guī)定。1986年4月，中英兩國政府分別發(fā)表平行聲明，同意香港以單獨關稅區(qū)名義成為關貿總協定締約方，香港回歸中國后以“中國香港”的名義繼續(xù)保持這種地位。后來，澳門在關貿總協定中的地位問題也以同樣方式得到解決。1990年，臺灣當局申請以單獨關稅區(qū)名義加入關貿總協定。借鑒香港和澳門的經驗，臺灣當局的申請具有一定的合理性。關貿總協定締約方（主要是美國、歐盟、日本、加拿大“四巨頭”）同中國進行了多輪磋商，于1992年由關貿總協定理事會主席發(fā)表聲明，確認各方一致同意成立中國臺北工作組，審議臺灣、澎湖、金門、馬祖單獨關稅地區(qū)（簡稱“中國臺北”）加入關貿總協定的申請。這份主席聲明特別強調，理事會應當在審議中國臺北工作組報告和通過議定書之前審議中國工作組報告并通過議定書。此外，理事會主席還作補充聲明：中國臺北在關貿總協定的代表機構類同香港和澳門，換言之，其代表頭銜不得帶有主權含義。2001年11月，中國大陸加入世界貿易組織。2002年1月，臺灣地區(qū)以臺澎金馬單獨關稅區(qū)（中國臺北）的身份加入世界貿易組織。世界貿易組織中的臺灣問題得到圓滿解決。

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【責任編輯：劉彥武】