李彥文

黃河是中華民族的母親河,黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展,是習(xí)近平總書記親自擘畫、親自部署和推動的國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。2021年,國家發(fā)布《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》,明確指出黃河在國家發(fā)展大局和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。2022年10月,《中華人民共和國黃河保護(hù)法》通過,從法治層面上全力保障黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。 而黃河入?？谛纬傻狞S河三角洲是一個獨(dú)特的生態(tài)多樣性地區(qū),近年來由于氣候變化、生態(tài)環(huán)境退化,在實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展方面面臨著若干重大挑戰(zhàn)。

一、黃河三角洲生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展面臨的主要問題與挑戰(zhàn)

黃河三角洲位于黃河入?？?是黃河與渤海的交匯處,北臨渤海灣,東靠萊州灣,面積約為5450平方公里。早在1992年,我國就成立了黃河三角洲國家級自然保護(hù)區(qū)。2013年,黃河三角洲濕地被國際濕地公約組織列入“國際重要濕地名錄”。黃河三角洲濕地是東北亞內(nèi)陸和環(huán)西太平洋地區(qū)鳥類遷徙的“國際中轉(zhuǎn)站、越冬棲息地和哺育繁殖地”,具有重要的生物多樣性保護(hù)價值和生態(tài)屏障作用,是物種保護(hù)、濕地治理、候鳥遷徙和河口生態(tài)演替研究的重要場所。黃河下游歷史上曾面臨過重大的環(huán)境挑戰(zhàn),包括水污染、沉積、洪水和侵蝕。近年來,雖然黃河三角洲的生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理成效顯著,但是森林砍伐、城市化和工業(yè)化等人類活動加劇了這些問題,生態(tài)問題仍然十分嚴(yán)峻。

第一,泥沙淤積和三角洲侵蝕仍需高度重視。黃河是全世界泥沙含量最高的河流之一,水土流失嚴(yán)重、高泥沙負(fù)荷導(dǎo)致了河口的泥沙淤積和三角洲侵蝕。這可能會引起河道改變,增加洪水風(fēng)險,使我們失去寶貴的沿海土地。盡管我國已實施調(diào)水調(diào)沙22年,共輸沙入海32億多噸,平均降低下游河道主河槽3.1米(1)參見馬姍姍:《黃河水為啥越來越清》,《光明日報》2022年11月24日第1版。,但黃河全河多年平均天然徑流量580億立方米,每年都新增數(shù)億噸泥沙,多年平均年輸沙量9.21億噸,近10年年均輸沙量1.82億噸,2022年度輸沙量2.03億噸(2)參見中華人民共和國水利部編著:《中國河流泥沙公報2022》,中國水利水電出版社2023年版。。近些年來,黃河流域連年干旱少雨,枯水期增長,黃河來水來沙減少,濕地淡水資源短缺,生態(tài)用水受到制約,水生態(tài)和濕地生態(tài)受到威脅,導(dǎo)致黃河三角洲濕地生態(tài)系統(tǒng)面臨著整體生態(tài)退化的風(fēng)險,而一旦發(fā)生退化,恢復(fù)難度極大且過程緩慢,將直接威脅當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)安全,影響經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。盡管我國不斷加大調(diào)水調(diào)沙工作力度,但是依舊不能改變黃河流域水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)等突出矛盾問題,黃河三角洲面積及河口造地面積減小是不爭的事實。自國家實施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略以來,黃河下游相關(guān)城市在治沙清淤和保護(hù)河道等方面取得了長足進(jìn)展,但由于入?？趨^(qū)域?qū)ι嫌魏椭杏蔚纳鷳B(tài)依賴,造成黃河三角洲生態(tài)韌性不足,需要特別引起重視。

第二,水污染和鳥類棲息地恢復(fù)進(jìn)程面臨瓶頸。黃河流域的工業(yè)和農(nóng)業(yè)活動造成了水污染,包括營養(yǎng)物徑流和化學(xué)污染物,“其中,黃河口鄰近海域水體以重金屬(以鉛計)污染最為嚴(yán)重,再次為營養(yǎng)物質(zhì)無機(jī)氮,重金屬(以鋅記)和石油類亦存在一定程度污染”(3)張楠楠、李勇:《黃河下游河口地區(qū)水環(huán)境指標(biāo)監(jiān)測研究》,2022(第十屆)中國水利信息化技術(shù)論壇。,這會對河口的水生生態(tài)系統(tǒng)和人類健康產(chǎn)生不利影響。河口是獨(dú)特而脆弱的生態(tài)系統(tǒng)的家園,包括濕地和泥灘,它們對候鳥和其他野生動物至關(guān)重要。自黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略提出以來,入?？谏鷳B(tài)得到有效改觀,野生動物、植物分別達(dá)到1630種和685種,但要徹底逆轉(zhuǎn)歷史上資源的過度開發(fā)、人類過度的生產(chǎn)活動等對自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性產(chǎn)生的負(fù)面影響仍面臨諸多困難:城市化、土地開墾和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展威脅著這些棲息地;畜牧業(yè)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游等生產(chǎn)生活用地造成鹽沼和自然濕地面積大幅減少;圍墾種植、圈養(yǎng)牲畜、筑造堤壩和溝渠建設(shè)等改變了水文過程、阻斷潮汐,導(dǎo)致流域水體營養(yǎng)不足以及高度鹽漬化;人類頻繁活動給自然生態(tài)系統(tǒng)帶來了前所未有的壓力。盡管黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展成績斐然,但在經(jīng)歷了前期效果顯著的修復(fù)階段后,要實現(xiàn)高質(zhì)量生態(tài)恢復(fù),還需要更多努力才能突破瓶頸。

第三,濕地萎縮導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡性循環(huán)問題依然存在。受黃河淡水輸入量減少、黃河蓄水工程增加、風(fēng)暴潮侵襲和海水倒灌等多種因素的影響,黃河三角洲地區(qū)土壤鹽堿度增加、鹽堿化加速、濕地植物向鹽生植物退化,濕地生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)受到干擾。黃河一直“體弱多病”,究其原因,既有先天不足的客觀制約,也有后天失養(yǎng)的人為因素。近些年來,黃河三角洲地區(qū)自然濕地逐年萎縮,人工濕地逐年擴(kuò)張,最直接的影響就是生態(tài)變得異常脆弱,先天生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的任務(wù)變得異常繁重,進(jìn)而使得濕地生態(tài)系統(tǒng)陷入惡性循環(huán)的泥沼?！?000年以前,自然濕地面積占總濕地面積比例均在90%以上,2000年以后,比例逐年下降,目前東營市內(nèi)黃河三角洲濕地面積總面積為33.3萬公頃,其中,天然濕地面積22.9萬公頃,人工濕地面積10.4萬公頃。相關(guān)研究表明,1976年以來,黃河口天然濕地如潮灘和沼澤,急劇減少了55%,這些濕地主要轉(zhuǎn)變?yōu)樗a(chǎn)養(yǎng)殖池塘、鹽田、油井和旱地,尤其以河口三角洲邊灘處的自然濕地減少最明顯。”(4)凡姚申等:《黃河口治理發(fā)展回顧與展望》,《水利發(fā)展研究》2022年第5期。濕地作為聯(lián)結(jié)水域和陸地的獨(dú)特生態(tài)系統(tǒng),不僅具有水域景觀的特性還具有陸地景觀的特性,因此有著豐富動植物資源,形成了其他單一生態(tài)系統(tǒng)都無法與之比擬的天然基因庫和生物環(huán)境。濕地生態(tài)系統(tǒng)錯綜復(fù)雜的結(jié)構(gòu)使其具有保持生物多樣性、提供棲息地、涵養(yǎng)水源等各種生態(tài)服務(wù)功能。黃河三角洲地區(qū)是我國重要的濕地,同時也是我國最年輕、最廣闊的濕地,在黃河生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。

二、荷蘭三角洲的生態(tài)治理變遷與生態(tài)現(xiàn)代化戰(zhàn)略

荷蘭是個歐洲小國,只有中國山東省陸域面積的四分之一,人口約為1700萬,是世界上人口密度最高的國家之一。作為一個富裕的發(fā)達(dá)工業(yè)國,荷蘭人均國內(nèi)生產(chǎn)總值是世界上最高的國家之一,但同時也是人均環(huán)境壓力最大的國家之一,荷蘭也曾經(jīng)面臨過很多生態(tài)問題和生態(tài)挑戰(zhàn),尤其是農(nóng)業(yè)區(qū)的過度使用、重工業(yè)的高能源消耗和城市交通造成的各種環(huán)境壓力。荷蘭工業(yè)曾經(jīng)是高度資源密集型的,稅收一度嚴(yán)重依賴環(huán)境污染型企業(yè),如制造業(yè)、化工業(yè)和集約化農(nóng)業(yè)。荷蘭國土的65%從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),荷蘭農(nóng)業(yè)位于世界各國生產(chǎn)率之首(5)參見OECD, Environmental Performance Review, Paris: OECD Publishing, 1995, p.19.。現(xiàn)代工業(yè)和消費(fèi)主義的需求增加,廣大農(nóng)村的半城市化,對于水資源的嚴(yán)重依賴等,所有這些因素匯聚在一起,推動了荷蘭的環(huán)境治理轉(zhuǎn)型。時至今日,荷蘭在生態(tài)治理方面取得了舉世矚目的成就,擁有某些領(lǐng)域最具創(chuàng)新性的環(huán)境技術(shù),制定出了世界上最具創(chuàng)新性、最完備、最成熟的環(huán)境法和環(huán)境政策。荷蘭的河口三角洲,通常被稱為“萊茵-馬斯-斯海爾德三角洲”或“荷蘭三角洲”,是一個復(fù)雜的動態(tài)系統(tǒng),該地區(qū)是由三條主要河流——萊茵河、馬斯河和斯海爾德河——匯合而成的。荷蘭三角洲以廣泛而復(fù)雜的水道網(wǎng)絡(luò)為特征,包括河流、支流、河口和潮汐通道。萊茵河、馬斯河和斯海爾德河匯流在三角洲地區(qū),縱橫交錯,形成了廣闊的水體。這些水道對交通、商業(yè)和洪水管理至關(guān)重要。荷蘭三角洲生態(tài)環(huán)境多樣,包括潮灘、鹽沼、濕地、潮間帶等。這些棲息地對支持各種動植物物種至關(guān)重要,使三角洲成為生物多樣性的熱點。許多鳥類,包括遷徙的水禽,在季節(jié)性遷徙中都依賴于三角洲的濕地。荷蘭三角洲受北海潮汐的影響,有規(guī)律的潮汐運(yùn)動影響河口內(nèi)的水位和水流。潮汐動態(tài)對維持三角洲的生態(tài)平衡和支持在潮汐生境中茁壯成長的各種動植物物種至關(guān)重要。

(一)荷蘭三角洲的生態(tài)治理與高質(zhì)量發(fā)展

1.荷蘭三角洲生態(tài)治理的主要舉措。(1)在荷蘭三角洲生態(tài)環(huán)境保護(hù)中,圩田和土地復(fù)墾是一個重要的舉措,也是荷蘭三角洲生態(tài)治理的獨(dú)特特點。圩田是從海洋或湖泊中開墾出來的土地,并由堤壩保護(hù)。通過土地復(fù)墾,荷蘭人將大片潮汐沼澤和淺水轉(zhuǎn)化為肥沃的農(nóng)田,從而增加了糧食產(chǎn)量和定居人數(shù)。(2)多樣化的土地利用也是荷蘭三角洲生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。荷蘭三角洲是一個人口密集的地區(qū),城市地區(qū)、工業(yè)區(qū)、農(nóng)業(yè)用地和自然區(qū)域混合在一起。三角洲是荷蘭多個重要城市的所在地,包括鹿特丹、阿姆斯特丹和海牙,為此,荷蘭利用生態(tài)創(chuàng)新技術(shù)和政策推動,在城市化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)、自然保護(hù)區(qū)之間保持著微妙的平衡。(3)防洪基礎(chǔ)設(shè)施在荷蘭三角洲的生態(tài)治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。由于地勢低洼,荷蘭三角洲的防洪工作至關(guān)重要。荷蘭人開發(fā)了一個廣泛的防洪基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng),被稱為三角洲工程,包括水壩、堤防、水閘和風(fēng)暴潮屏障。這些工程旨在控制水位,防止災(zāi)難性的洪水,確保三角洲居民的安全。(4)荷蘭三角洲實施了創(chuàng)新的氣候適應(yīng)戰(zhàn)略,以應(yīng)對氣候變化帶來的挑戰(zhàn)。海平面上升和風(fēng)暴強(qiáng)度增加威脅著三角洲,為了確保該地區(qū)的可持續(xù)性和安全性,相關(guān)部門不斷更新或制定適應(yīng)措施。

2.荷蘭三角洲經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的主要舉措。(1)荷蘭三角洲在生態(tài)保護(hù)的同時非常注重工業(yè)和經(jīng)濟(jì)的重要性。三角洲的戰(zhàn)略位置和廣闊的水路使其成為荷蘭重要的經(jīng)濟(jì)中心,是進(jìn)出歐洲的海上貿(mào)易門戶,對國家經(jīng)濟(jì)做出了重大貢獻(xiàn)。鹿特丹是世界上最大的港口之一,位于荷蘭三角洲,在國際貿(mào)易中起著至關(guān)重要的作用。在荷蘭三角洲,經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并行不悖,是一種雙贏的結(jié)果。(2)荷蘭還特別注重對三角洲文化遺產(chǎn)的保護(hù)和利用。荷蘭三角洲對荷蘭有著深厚的文化意義,荷蘭人與三角洲環(huán)境之間的關(guān)系塑造了荷蘭獨(dú)特的文化、歷史和身份。傳統(tǒng)的水資源管理實踐,如風(fēng)車和圩田系統(tǒng),是荷蘭三角洲文化遺產(chǎn)的標(biāo)志性象征,荷蘭在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時,非常注重保護(hù)和傳承這些重要的文化遺產(chǎn),突出文化在三角洲經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要地位。(3)注重贏得國際認(rèn)可和國際支持,提升國際影響力。荷蘭三角洲在水資源管理和環(huán)境保護(hù)方面的創(chuàng)新做法獲得了國際認(rèn)可,荷蘭也積極借助國際宣傳和國際合作,打造生態(tài)現(xiàn)代化樣板的國際形象。其他國家在河口和三角洲可持續(xù)管理方面面臨類似挑戰(zhàn),該三角洲為他們提供了解決思路。

(二)荷蘭生態(tài)治理變遷與生態(tài)現(xiàn)代化戰(zhàn)略

荷蘭三角洲的生態(tài)治理與高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)是荷蘭整體國家生態(tài)現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要組成部分,在其中具有重要的示范作用。眾所周知,荷蘭與其他工業(yè)化國家一樣,經(jīng)濟(jì)的高增長率也導(dǎo)致了污染的增加,引發(fā)了社會的高度關(guān)注,同時,公眾環(huán)境意識的覺醒為針對個別環(huán)境問題的法律的出臺鋪平了道路。在此基礎(chǔ)上,從20世紀(jì)60年代開始,荷蘭實施了主要的環(huán)境保護(hù)行動,這與始于同時代的環(huán)境危機(jī)是同步的,最初是針對工業(yè)設(shè)備造成的噪聲污染、空氣污染和水污染。荷蘭政府首個綜合性的環(huán)境政策文件是1972年公布的《緊急環(huán)境問題備忘錄》,其中列舉了主要的環(huán)境問題,并設(shè)計了長期治理戰(zhàn)略。20世紀(jì)80年代以前,荷蘭的環(huán)境治理過于樂觀,認(rèn)為環(huán)境問題憑政府單槍匹馬的努力通過有針對性的措施就可以容易地得到解決,也就是僅僅通過法律手段就能解決。

到了20世紀(jì)80年代,荷蘭經(jīng)歷了重大的環(huán)境戰(zhàn)略改革。因為之前的事實表明,環(huán)境治理的結(jié)果與預(yù)期并不一致,政府越來越認(rèn)識到,環(huán)境問題不可能完全被掌控,新的環(huán)境問題層出不窮。而且短期的治理措施根本不可能奏效,必須制定長期的規(guī)劃。公眾越來越覺醒,來自工商界和綠色運(yùn)動的壓力讓政府意識到,單憑政府的一己努力是不可能解決問題的,政府不應(yīng)該是應(yīng)對環(huán)境問題的唯一主體。此外,環(huán)境法律的制定必須有公眾和工商界等各方面力量的參與。因此,政府將各種單獨(dú)的法律和法規(guī)進(jìn)行整理,使之在1993年成為一體化的《環(huán)境管理法》。

除了在綜合法治層面加強(qiáng)立法和治理外,荷蘭在政策行動中實施了“有計劃”的環(huán)境規(guī)劃和行動,通過《國家環(huán)境政策計劃》來有組織地推動荷蘭的生態(tài)現(xiàn)代化治理戰(zhàn)略,顯示出了持久的作用力。1989年,荷蘭制定了第一個《國家環(huán)境政策計劃》,而且公布了一個加強(qiáng)版的《國家環(huán)境政策計劃+》,同時以額外的資金支持確保1990年開始實施《國家環(huán)境政策計劃》。自此,荷蘭的環(huán)境政策不斷得到評估和完善。在《國家環(huán)境政策計劃》公布以后,又發(fā)布了兩個追加《環(huán)境展望》報告,還更新了《關(guān)注未來》的版本。1994年,《國家環(huán)境政策計劃2》正式出臺并生效。1997年,通過對《國家環(huán)境政策計劃》《國家環(huán)境政策計劃+》和《國家環(huán)境政策計劃2》的評估,荷蘭環(huán)境部認(rèn)為在這三個計劃實施期間,荷蘭在保持經(jīng)濟(jì)增長的同時成功地減輕了環(huán)境負(fù)擔(dān),實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長與資源消耗的“絕對脫鉤”,降低了污染。20世紀(jì)末,由跨政府部門的工作人員組成的項目組開始了面向2030年的《國家環(huán)境計劃3》與《國家環(huán)境政策計劃4》的制定工作,幾乎所有部門都派員參加了項目組,如內(nèi)務(wù)和王國關(guān)系事務(wù)部,外交部發(fā)展合作司,經(jīng)濟(jì)事務(wù)部,財政部,農(nóng)業(yè)部,自然管理和漁業(yè)部,教育、文化和科學(xué)部,交通部,公共工程和水務(wù)管理部,住房、空間規(guī)劃和環(huán)境部。

此外,荷蘭生態(tài)現(xiàn)代化的環(huán)境治理還將所有的環(huán)境問題整合到一個連貫的、以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的政策框架中,將生態(tài)系統(tǒng)與公共衛(wèi)生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等人為因素結(jié)合起來。自實行首個《國家環(huán)境政策計劃》起采用了很多新的政策工具,主要目的是提高各目標(biāo)群體的責(zé)任感,用互動的合作式管理模式代替單向的遵守法規(guī)的模式。主要政策工具包括:自愿式契約、生態(tài)標(biāo)簽和生態(tài)稅。其中,自愿式契約是針對經(jīng)濟(jì)行為主體的,生態(tài)標(biāo)簽是針對消費(fèi)者的,生態(tài)稅既針對實體也針對個人。通過自愿式契約和生態(tài)稅,不僅對企業(yè)進(jìn)行了有效的約束,而且給了企業(yè)相對的自助空間,通過生態(tài)稅和生態(tài)標(biāo)簽,消費(fèi)者可以做出更加理性的選擇,這是政府和企業(yè)、公眾之間互動關(guān)系的一種體現(xiàn)。

荷蘭的環(huán)境治理通過向生態(tài)現(xiàn)代化戰(zhàn)略的成功轉(zhuǎn)型取得了明顯績效。1999年荷蘭“資源更新研究所”的一份報告指出,荷蘭在過去10年中解決環(huán)境問題的進(jìn)步是很顯著的。政府與目標(biāo)群體簽訂了100多份自愿式契約,幾乎所有的目標(biāo)群體都為完成2000年和2010年的目標(biāo)而努力。取得的成效包括:完全淘汰造成臭氧層缺失的物質(zhì);工業(yè)廢棄物減少了60%;廢物再循環(huán)利用率提高到70%;發(fā)電廠的二氧化硫排放降低了70%。二氧化碳的排放沒有達(dá)標(biāo),因為存在很多工業(yè)領(lǐng)域不能控制的因素,如人口增多和機(jī)動車輛增多等。除了二氧化碳和氧化氮,荷蘭在《國家環(huán)境政策計劃》和《國家環(huán)境政策計劃2》期間實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境壓力的“完全脫鉤”,也就是說荷蘭在經(jīng)濟(jì)增長的同時降低了污染,此后的環(huán)境政策都保持并擴(kuò)大了這種脫鉤率。在此期間,荷蘭基本完成了各項生態(tài)現(xiàn)代化指標(biāo),環(huán)境治理取得質(zhì)的飛躍,后續(xù)的《國家環(huán)境政策計劃3》和《國家環(huán)境政策計劃4》基本都是鞏固和完善前期治理成果。2010年后,荷蘭甚至被評價為“在環(huán)境治理引領(lǐng)者的位置上等待歐盟其他國家的追趕”。荷蘭善于使用成本收益高的經(jīng)濟(jì)工具,例如排放貿(mào)易體系和環(huán)境指標(biāo)稅等,在與環(huán)境相關(guān)的稅收方面處于經(jīng)合發(fā)展組織領(lǐng)先地位。據(jù)統(tǒng)計,2013年荷蘭環(huán)境相關(guān)的稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重僅次于丹麥、土耳其和斯洛文尼亞,如果除去能源和機(jī)動車稅收,荷蘭環(huán)境相關(guān)的稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重為經(jīng)合發(fā)展組織國家中最高的。根據(jù)荷蘭基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境部公布的垃圾處理年報,荷蘭的垃圾填埋量逐年遞減,垃圾分類和循環(huán)再利用程度不斷提高;厭氧消化和堆肥處理逐年遞增,主要為家庭廚房垃圾和園藝?yán)?。荷蘭從1995年開始推行減少原生生活垃圾填埋處理政策,2007年實現(xiàn)了原生生活垃圾零填埋。生活垃圾焚燒處理量逐年增加,2011年開始進(jìn)口垃圾焚燒。2016年焚燒垃圾處理量779.6萬噸,其中從英國等地進(jìn)口垃圾180.9萬噸,國內(nèi)的垃圾焚燒量為598.7萬噸。

(三)荷蘭生態(tài)現(xiàn)代化環(huán)境治理戰(zhàn)略的突出特點

荷蘭三角洲是一個非凡而復(fù)雜的系統(tǒng),展示了荷蘭在水管理和環(huán)境管理方面的專業(yè)程度。它的突出特點包括廣闊的水道網(wǎng)絡(luò)、多樣的生態(tài)棲息地、圩田填海、防洪基礎(chǔ)設(shè)施、潮汐影響、經(jīng)濟(jì)重要性和文化遺產(chǎn)。荷蘭三角洲在平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)方面的成功,使其成為全球可持續(xù)三角洲管理的標(biāo)志性典范。就其生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)戰(zhàn)略來看,具有如下突出特點:

第一,荷蘭環(huán)境治理具有很強(qiáng)的目的性和長遠(yuǎn)規(guī)劃性。荷蘭環(huán)境治理的核心目標(biāo)是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,以可持續(xù)發(fā)展的核心原則,即“能夠滿足當(dāng)前的需要又不危及下一代滿足其需要的能力的發(fā)展”為奮斗目標(biāo),在25年時間內(nèi)實現(xiàn)這種可持續(xù)性,因此具有很強(qiáng)的目的性和長期規(guī)劃性。為了達(dá)到這個目標(biāo),荷蘭制定和實施了一系列有針對性、有規(guī)劃性的創(chuàng)新政策。上述關(guān)于荷蘭國家環(huán)境政策計劃的連續(xù)實施就是這種長遠(yuǎn)規(guī)劃的顯著體現(xiàn),比如《國家環(huán)境政策計劃4》采用的就是長期規(guī)劃的目標(biāo)和方法,一直延續(xù)到2030年。

第二,荷蘭的環(huán)境治理具有很強(qiáng)的戰(zhàn)略性、綜合性和創(chuàng)新性。荷蘭環(huán)境治理采用的是一種戰(zhàn)略管理的模式,在可持續(xù)發(fā)展的愿景下不斷設(shè)立目標(biāo)、規(guī)定達(dá)標(biāo)期限、進(jìn)行實時監(jiān)控和階段總結(jié)。(6)參見Fred R. David, Strategic Management: Concept and Cases, Fifth Edition, Upper Saddle River: Prentice Hall, 2001, pp. 9-11.荷蘭自20世紀(jì)80年代起對各種法律、法規(guī)、政策進(jìn)行整合統(tǒng)一,環(huán)境治理具有綜合性特征,針對空氣、水、土地等各種跨介質(zhì)的污染進(jìn)行治理,通盤考慮各種介質(zhì)對環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會的影響。同時通過系統(tǒng)分析的方法將環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會的需要融合在一起,整合在提高生活質(zhì)量的框架下。荷蘭環(huán)境治理不同于以往的頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的末端治理方式,而是結(jié)合荷蘭實際和生態(tài)現(xiàn)代化的理念進(jìn)行了獨(dú)創(chuàng)性的改革,成為其他國家環(huán)境治理的楷模。

第三,荷蘭的環(huán)境治理具有合作協(xié)調(diào)和機(jī)動靈活的特點。各級政府的公共管理部門、各個領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)行為主體、教育和科研機(jī)構(gòu)、市民社會、非政府組織等在荷蘭的環(huán)境治理中發(fā)揮了協(xié)作精神。首先建立彼此之間的信任,然后尋求共同價值觀基礎(chǔ),在面向未來愿景的共同目標(biāo)下通力合作。荷蘭的環(huán)境治理由于建立在合作的基礎(chǔ)上,采用綜合治理的方式,因此可以在整體可持續(xù)性目標(biāo)的框架下及時適應(yīng)各種新情況、新理念,接受各種新信息、新知識,解決各種新問題、新障礙。荷蘭環(huán)境組織與政府、工商企業(yè)、科學(xué)家可以在政府的協(xié)調(diào)下形成一種合力,這是動議、制定和實施一項環(huán)境政策所不可缺少的。

第四,荷蘭的環(huán)境治理責(zé)任明確,分工科學(xué)。各種政策制定都以獨(dú)立科研單位的科學(xué)報告為基礎(chǔ),在各種量化指標(biāo)的指導(dǎo)下進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計,確保政策以可靠的信息和知識為基礎(chǔ),綜合各種環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會情況,準(zhǔn)確預(yù)測未來發(fā)展的趨勢,設(shè)計出負(fù)責(zé)任的、可操作的規(guī)劃。對于各級政府和各種目標(biāo)群體,劃定各自責(zé)任,充分發(fā)揮各行為主體的主觀能動性。長期規(guī)劃設(shè)定了一個穩(wěn)定的、可預(yù)期的目標(biāo),在這個框架下,各行為主體享有充分的自由設(shè)計自身的技術(shù)革新和制度優(yōu)化的目標(biāo),更加增強(qiáng)了各個方面的責(zé)任感和使命感。

第五,荷蘭的環(huán)境治理最突出的特點是有資金保障。為了政策的切實執(zhí)行和各項目標(biāo)的實現(xiàn),政府、工商界等都需要做出長期、中期和短期預(yù)算,提供足夠的資金用于環(huán)境治理。由于可持續(xù)發(fā)展關(guān)系到人類的共同利益,所以一定要有長期充足的投資保障。

三、荷蘭三角洲生態(tài)現(xiàn)代化戰(zhàn)略對黃河三角洲生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要啟示

黃河三角洲在生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展方面可以參考荷蘭三角洲的經(jīng)驗。通過借鑒荷蘭的水資源管理、防洪、生態(tài)保護(hù)、可持續(xù)農(nóng)業(yè)、空間規(guī)劃和多方合作模式,黃河三角洲可以努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的和諧平衡。采取適應(yīng)性戰(zhàn)略,促進(jìn)可持續(xù)實踐,讓所有利益相關(guān)者參與決策過程,對于黃河三角洲的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。通過吸取這些經(jīng)驗教訓(xùn)并加以有效運(yùn)用,黃河三角洲可以成為中國乃至世界高質(zhì)量發(fā)展和環(huán)境治理的典范。

(一)荷蘭三角洲與黃河三角洲的相似性對比分析

荷蘭三角洲和黃河三角洲是世界上兩個重要的河流三角洲地區(qū)。河流三角洲是獨(dú)特的動態(tài)生態(tài)系統(tǒng),由河流攜帶的沉積物沉積到更大的水體,在海洋中形成。盡管兩個三角洲地理距離遙遠(yuǎn),各自特征鮮明,但它們對各自區(qū)域的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和文化遺產(chǎn)保護(hù)等都有著關(guān)鍵作用,在地理資源和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位具有較強(qiáng)的相似性。與上述荷蘭三角洲的突出特征相比,黃河三角洲在地理特征、生態(tài)多樣性、人類活動、挑戰(zhàn)和管理方法等多個方面與其具有一定的相似性和可比性。

第一,在地理特征和生態(tài)環(huán)境方面,黃河三角洲位于中國東部,是由中國主要河流之一黃河沖積形成。黃河以其富含沉積物的水流而聞名,幾個世紀(jì)以來,它導(dǎo)致了大量土地沉積。在生態(tài)多樣性方面,黃河三角洲具有廣闊的濕地和濱海生態(tài)系統(tǒng),也是各種鳥類沿著東亞-澳大拉西亞飛行路線遷徙的重要繁殖地和中途停留地。此外,三角洲獨(dú)特的淡水和咸水棲息地組合為一系列海洋和陸地物種提供了棲息地。

第二,在人類活動和環(huán)境影響方面,黃河三角洲也有著密集的人類活動,農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖和鹽業(yè)生產(chǎn)等人類活動在該地區(qū)十分突出,而且,黃河三角洲靠近東營等城市,也使其成為重要的工業(yè)和石化中心。在面臨的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)方面,荷蘭三角洲面臨洪水、地面沉降和水質(zhì)問題。由于地勢低洼,三角洲容易受到風(fēng)暴潮和強(qiáng)降雨的影響。氣候變化使海平面升高,極端天氣事件的強(qiáng)度顯著增長,相關(guān)環(huán)境風(fēng)險亦隨之加劇。此外,農(nóng)業(yè)和城市地區(qū)的過度營養(yǎng)投入影響水質(zhì),造成生態(tài)失衡。而黃河三角洲也面臨著類似的挑戰(zhàn),主要與地面沉降、海岸侵蝕和生態(tài)退化有關(guān)。泥沙淤積的黃河有過改道的歷史,導(dǎo)致三角洲的形態(tài)和海岸線頻繁變化。海岸侵蝕加上海平面上升,對人類居住區(qū)和自然棲息地都構(gòu)成了威脅。此外,該地區(qū)的工業(yè)和農(nóng)業(yè)活動造成的污染同樣影響了當(dāng)?shù)氐乃|(zhì)和生態(tài)系統(tǒng)。

第三,在區(qū)域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策方面,荷蘭三角洲實施了令人印象深刻的水管理系統(tǒng)和工程解決方案,以保護(hù)三角洲免受洪水侵襲,并有效管理水資源,使整個三角洲工程成為一個由水壩、堤防、水閘和風(fēng)暴潮屏障組成的龐大網(wǎng)絡(luò)。這是一項非凡的工程壯舉,旨在控制水流,防止災(zāi)難性的洪水。此外,荷蘭采用了適應(yīng)性策略和基于自然的解決方案,例如創(chuàng)造自然洪泛平原和濕地,以增強(qiáng)三角洲的恢復(fù)能力和生態(tài)功能。近年來,中國在黃河三角洲也采取了海岸修復(fù)、造林和濕地保護(hù)等工程,保護(hù)三角洲獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)。中國政府還打算通過更嚴(yán)格的環(huán)境法規(guī)和污染控制措施來改善水質(zhì)。

第四,在擁有的文化遺產(chǎn)方面,荷蘭三角洲的城市歷史、自然景觀和傳統(tǒng)的水管理實踐反映了這個國家與水的長期聯(lián)系。荷蘭文化,包括藝術(shù)、文學(xué)和工程,深受荷蘭人與三角洲環(huán)境之間關(guān)系的影響。黃河三角洲的文化資源也非常豐富,黃河對中國具有重要的文化和歷史意義,因其在中華文明中的獨(dú)特地位而被稱為“母親河”。

(二)荷蘭三角洲生態(tài)現(xiàn)代化戰(zhàn)略對黃河三角洲生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要啟示

包括三角洲區(qū)域在內(nèi)的荷蘭整體環(huán)境治理與高質(zhì)量發(fā)展有著復(fù)雜的動態(tài)聯(lián)系。在采取可持續(xù)做法、將環(huán)境問題納入政策制定以及平衡經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)方面,該國一直是先行者。長期以來,荷蘭將環(huán)境治理與高質(zhì)量發(fā)展緊密結(jié)合,貫徹實施生態(tài)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略理念與行動。生態(tài)現(xiàn)代化本身就是一個突出強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展有機(jī)結(jié)合和雙贏的戰(zhàn)略。(7)參見郇慶治:《生態(tài)現(xiàn)代化理論與綠色變革》,《馬克思主義與現(xiàn)實》2006年第2期;李彥文、李慧明:《綠色變革視角下的生態(tài)現(xiàn)代化理論:價值與局限》,《山東社會科學(xué)》2017年第11期。具體而言,荷蘭在發(fā)展理念、政策行動與具體戰(zhàn)略等方面的做法給黃河三角洲生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展帶來有益啟示。

第一,制定并堅決落實可持續(xù)發(fā)展政策。荷蘭在實施旨在保護(hù)環(huán)境同時促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的可持續(xù)發(fā)展政策方面有著悠久的歷史。政府為減少溫室氣體排放、增加可再生能源的使用和提高能源效率設(shè)定了雄心勃勃的目標(biāo)。相關(guān)政策為企業(yè)對清潔技術(shù)的投資和創(chuàng)新創(chuàng)造了有利環(huán)境,使其在高質(zhì)量發(fā)展的同時減少對環(huán)境的影響。這帶給我們的啟示是,國家和地方政府在制定和實施黃河三角洲生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的政策行動時,必須堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,不能為了暫時的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展或短期的經(jīng)濟(jì)形勢與就業(yè)形勢而影響生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體協(xié)調(diào),這實質(zhì)上就是黨的二十大報告尤其強(qiáng)調(diào)的“必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念,站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展”(8)習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,人民出版社2022年版,第50頁。的戰(zhàn)略理念。

第二,要做好長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃,突出加強(qiáng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。荷蘭以其在水管理和綠色基礎(chǔ)設(shè)施方面的創(chuàng)新做法而聞名,為了保護(hù)低洼地區(qū)免受洪水侵襲,該國投入巨資建造和維護(hù)了一個廣泛的堤防、防洪堤和防洪屏障系統(tǒng)。這些努力不僅確保了公民的安全和福祉,而且保護(hù)了重要的農(nóng)業(yè)用地和經(jīng)濟(jì)中心。通過優(yōu)先考慮綠色基礎(chǔ)設(shè)施,荷蘭展示了其對環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)城市發(fā)展的承諾。長遠(yuǎn)規(guī)劃和堅持一張藍(lán)圖繪到底是生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展相互協(xié)調(diào)的重要保證,荷蘭三角洲的成功之處正在于其堅持長遠(yuǎn)規(guī)劃,不因一時一事的變化而變化,堅定的發(fā)展方向也向社會和經(jīng)濟(jì)投資者傳遞強(qiáng)烈的長期發(fā)展信號。這帶給我們的啟示是,國家和地方政府在制定黃河三角洲開發(fā)利用戰(zhàn)略時,必須立足長遠(yuǎn),以宏闊的視野來謀劃發(fā)展,加強(qiáng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ),給社會民眾和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)方傳遞堅定的長遠(yuǎn)信號。

第三,注重細(xì)節(jié)和技術(shù)創(chuàng)新,大力推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)。荷蘭一直走在采用循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式的前沿,該模式旨在最大限度地減少廢物產(chǎn)生并最大限度地提高資源效率。通過各種政策和舉措,國家鼓勵企業(yè)采用可持續(xù)的做法,如產(chǎn)品設(shè)計長壽命、資源回收和循環(huán)利用。向循環(huán)經(jīng)濟(jì)過渡不僅可以減少環(huán)境破壞,還可以促進(jìn)創(chuàng)新,創(chuàng)造新的商業(yè)機(jī)會,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)彈性。荷蘭特別重視在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和低碳經(jīng)濟(jì)方面將創(chuàng)新與研究作為重要支撐,例如積極推行和發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)是荷蘭經(jīng)濟(jì)的重要貢獻(xiàn)者,荷蘭一直在努力促進(jìn)可持續(xù)農(nóng)業(yè)實踐?？沙掷m(xù)農(nóng)業(yè)包括精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)以及減少農(nóng)藥和化肥的使用等措施。通過將環(huán)境因素納入農(nóng)業(yè),荷蘭可以保持其經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力,同時最大限度地減少對環(huán)境的負(fù)面影響。這帶給我們的是啟示是,荷蘭的經(jīng)驗帶給我國的啟示是,國家和地方政府在制定黃河三角洲開發(fā)利用戰(zhàn)略時,必須注重務(wù)實高效,以技術(shù)創(chuàng)新為突破,既以技術(shù)創(chuàng)新解決現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境問題,又以技術(shù)創(chuàng)新開辟新的經(jīng)濟(jì)增長點,做到環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有機(jī)協(xié)調(diào),這是生態(tài)現(xiàn)代化戰(zhàn)略的核心理念,也是黨的二十大報告特別強(qiáng)調(diào)的“協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長”(9)習(xí)近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,人民出版社2022年版,第50頁。的系統(tǒng)治理理念,推動生態(tài)保護(hù)和綠色低碳的協(xié)同發(fā)展。

第四,大力倡導(dǎo)社會包容性和環(huán)境正義,注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的高度兼容。荷蘭環(huán)境治理與高質(zhì)量發(fā)展之間的聯(lián)系也延伸到社會包容性和環(huán)境正義。政府的政策優(yōu)先考慮確保所有公民,無論其社會經(jīng)濟(jì)背景如何,都能獲得清潔和健康的環(huán)境。改善城市空氣質(zhì)量、減少城市噪聲污染、擴(kuò)大城市綠地面積,有利于增進(jìn)全體居民福祉,有利于提高生活質(zhì)量和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。從荷蘭的經(jīng)驗來看,國家和地方政府在制定黃河三角洲開發(fā)利用戰(zhàn)略時,必須從社會現(xiàn)實出發(fā),確保政策行動以社會的包容和諧發(fā)展為目標(biāo),注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的失利者和社會弱勢群體的利益維護(hù),通過生態(tài)環(huán)境的改善給當(dāng)?shù)厝嗣駧砬袑嵉氖找?。政策行動只有得到廣大人民群眾的實際支持才能長久和可持續(xù),從而使黃河三角洲的高質(zhì)量發(fā)展擁有堅實的群眾基礎(chǔ)。

第五,突出強(qiáng)調(diào)多方利益相關(guān)者合作。荷蘭環(huán)境治理的特點是各利益相關(guān)者之間的積極參與和合作,包括政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、民間社會組織和研究機(jī)構(gòu)。這種多利益攸關(guān)方協(xié)作模式不僅可以確保環(huán)境政策的有效性,而且考慮到了不同的觀點和利益,從而實現(xiàn)可持續(xù)和更公平的發(fā)展成果。荷蘭在與環(huán)境可持續(xù)性和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)的研究與開發(fā)方面投入了大量資金,這包括支持綠色技術(shù)、生態(tài)創(chuàng)新和可持續(xù)農(nóng)業(yè)實踐。通過培育創(chuàng)新文化,該國吸引了國際企業(yè)參與研究合作,在應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)的同時提高了經(jīng)濟(jì)競爭力。從荷蘭的經(jīng)驗來看,國家和地方政府在制定黃河三角洲開發(fā)利用戰(zhàn)略時,必須注重多元參與,突出協(xié)商治理。因為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展是一個系統(tǒng)工程,涉及眾多的利益相關(guān)者。在政策制定和實施的過程中,必須堅持開放的態(tài)度,各個環(huán)節(jié)都保證多元主體的參與,而不是由政府完全主導(dǎo)。民眾、企業(yè)、社會組織和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)協(xié)同推進(jìn),才能真正確保黃河三角洲的開發(fā)、保護(hù)和利用有機(jī)統(tǒng)一起來。

四、結(jié)語

黨的十八大以來,習(xí)近平總書記在對黃河流域各省區(qū)的考察中,就新形勢下黃河流域生態(tài)和發(fā)展面臨的問題以及未來發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)表系列重要講話、作出重要指示。對此,我們應(yīng)科學(xué)分析當(dāng)前黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展形勢,把握好推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重大問題,咬定目標(biāo)、腳踏實地,埋頭苦干、久久為功,確?！笆奈濉睍r期黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展取得明顯成效。在生態(tài)保護(hù)和水資源嚴(yán)峻形勢的剛性約束下,構(gòu)建黃河流域以及流域內(nèi)各地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新動力系統(tǒng),培育黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的新動能,解決黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的動力問題,是黃河流域?qū)嵤﹦?chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵問題。展望未來,可持續(xù)發(fā)展和有效的環(huán)境治理對于這些重要的河流三角洲生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)至關(guān)重要。中荷兩國可以通過相互學(xué)習(xí)、交流經(jīng)驗,在實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化遺產(chǎn)保護(hù)的和諧平衡方面發(fā)揮引領(lǐng)作用。加強(qiáng)與荷蘭在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)域的對話與合作,促進(jìn)兩國文明的交流與互鑒,既是促進(jìn)黃河三角洲生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的有益舉措,也是中國積極推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的有效實踐。