閆曉鋼

(浙江海洋大學(xué)，浙江舟山316000)

基層治理是直接面向人民群眾的治理，是維護(hù)社會穩(wěn)定的 重要基石。基層治理是否有效決定著經(jīng)濟(jì)社會是否能持續(xù)發(fā)展[1]。隨著社會治理格局的轉(zhuǎn)變，政府職能和治理行為也從統(tǒng)治型、管理型轉(zhuǎn)向善治型。奧斯特羅姆發(fā)展和完善多中心治理理論，提出公共事務(wù)的治理主體應(yīng)該是多元而非一元，應(yīng)構(gòu)建政府、市場、社會等多元主體共同參與的“多元共治”模式[2]。中國共產(chǎn)黨十九大報告中指出要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理方式[3]，打造共建共治共享的社會治理格局。 這意味著治理主體從單一轉(zhuǎn)向多元，社會組織、企事業(yè)單位等主體進(jìn)入治理體系[4]。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中指出，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程[5]。加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制[6]，離不開多元主體的積極參與，多元主體在合作參與社會治理時具有自愿參與、互惠期望、資源共享和共同努力的特征[7]，多元主體積極嵌入基層社會治理之中，不僅創(chuàng)新了基層治理的路徑，也為社會治理提供深厚的基礎(chǔ)和支撐。

1 邏輯基礎(chǔ)與類型構(gòu)建

隨著國家基層治理體系的完善，多元主體正在積極嵌入基層社會治理之中，各地也進(jìn)行了諸多形式的探索。以黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，積極引入社會、企業(yè)、鄉(xiāng)賢等參與主體共同參與的協(xié)同治理成為各地探索的重點。但是因為各地境況不同，在實際治理過程中，也衍生出許多不同的治理方式。并且多元主體間的關(guān)系是一種基于分工和協(xié)商達(dá)成的有機(jī)整合[2]。而在現(xiàn)實情況中，不是所有的多元主體之間都可以達(dá)成這種有機(jī)整合。其中，主體的參與程度和扮演角色有所不同[8]，衍生出許多形式，該研究探討的主體分別以政府、企業(yè)、社群精英為主要治理主體。如表1所示，該研究將治理模式分為3類：以政府為主導(dǎo)的行政主導(dǎo)模式；以企業(yè)為主導(dǎo)的分利共謀模式和以社群精英為主導(dǎo)的協(xié)商共治模式。其中，行政主導(dǎo)模式以政府為主體，治理方向通常為自上而下，通過制度嵌入厘清多方主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確權(quán)責(zé)邊界以提供更加細(xì)致的公共服務(wù)。分利共謀模式是以企業(yè)為主導(dǎo)，一般通過村莊和企業(yè)平行合作，制定合同、契約等形式，以資金嵌入來撬動治理困境，將企業(yè)的一些管理思路嵌入村莊治理之中，引導(dǎo)社會資本參與村莊治理，引導(dǎo)良性競爭；協(xié)商共治模式的參與主體為社群精英，社群精英這里一般指的是新鄉(xiāng)賢，這種治理模式通常是自下而上的，社群精英通過人情嵌入來解決村莊矛盾，協(xié)商村莊公共事務(wù)促進(jìn)村民參與村莊治理。值得注意的是，因治理主體不同而衍生出不同的治理模式并不意味著治理主體只有一個，治理過程仍是多方參與的結(jié)果。因各場域情況不同，各治理主體所參與的程度和所扮演的角色有所不同，但歸根起來，還是在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制下展開的實踐活動。

2 3種參與模式的案例與比較

2.1 主要由政府參與的行政主導(dǎo)模式案例：寧波市寧海縣“小微權(quán)力36條”浙江省寧?？h岔路鎮(zhèn)和前童古鎮(zhèn)交界處的下畈村，在0.1 km2的村莊內(nèi)住著168戶人家，雖然面積不大，但這里是村級小微權(quán)力清單制度的發(fā)源地。這種方式是自上而下的將政府的權(quán)力嵌入基層治理之中，通過進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村權(quán)力的使用來使得鄉(xiāng)村治理更加有效。其具體做法是，通過制定條例來約束村組織和村干的權(quán)力和行使規(guī)范。這些條例根據(jù)每個區(qū)域情況不同略有差別，最終歸納為“村級小微權(quán)力制度清單”，又簡稱“36條”，并還在不斷豐富?！?6條”規(guī)定得十分具體，大到村級重大事項決策、小到集體閑置資產(chǎn)的處置等，還有村集體便民服務(wù)事項方面的權(quán)力，包括村民宅基地審批、計劃生育審核、困難補助申請、土地征用款分配以及村民使用村級印章等17條[9]。2014年初，寧?？h開始這一探索，目的就是自上而下通過梳理規(guī)范村級組織和村干部的權(quán)力清單，并逐條繪制出運行流程，強(qiáng)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)管，把小微權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。與此同時，各村根據(jù)實際運行實際情況，不斷對“36條”的具體內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，以求更適應(yīng)農(nóng)村新形勢。2018年，小微權(quán)力“36條”被中央一號文件肯定。同時，“36條”也在不斷地修改和豐富，將原來的“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”3項內(nèi)容增加到4項，使得民主協(xié)商貫穿于村級事務(wù)運行的全過程。作為“36條”的配套條例，寧?？h還推出了“五險一金”廉政風(fēng)險干預(yù)機(jī)制，對惠農(nóng)補貼、集體資產(chǎn)管理、土地征收等領(lǐng)域進(jìn)行巡察。其中“五險一金”廉政風(fēng)險干預(yù)機(jī)制，通過對主要村干部用權(quán)過程中廉政干預(yù)機(jī)制來減少貪腐，提高工作效率。通過“廉政保證金”嵌入廉政建設(shè)之中，在用權(quán)事前、事中、事后全過程干預(yù)，將自身經(jīng)濟(jì)利益和風(fēng)險防范相結(jié)合。

表1 基層治理模式分類Table 1 Classification of grass-roots governance models

如圖1所示，寧海縣這種治理模式以政府為主導(dǎo)，政府通過行政力量自上而下的權(quán)力下放，通過“小微權(quán)力36條”形成村級小微權(quán)力清單制度，上下疏通、明確各級權(quán)力范圍和大小，在有能力管理各項事務(wù)的同時，還將權(quán)力關(guān)在“籠子”里。在這種模式下，政府是主要的設(shè)計者和運行者，是一種自上而下的權(quán)力下滲到各個鄉(xiāng)村，各個鄉(xiāng)村再依據(jù)自身實際情況進(jìn)行微調(diào)和更改，形成一種由政府主導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理模式。

圖1 主要由政府參與的行政主導(dǎo)基層治理模式Fig.1 Administration led grass-roots governance model mainly participated by the government

2.2 主要由企業(yè)參與的分利共謀模式案例：佛山市陳村鎮(zhèn)“鄉(xiāng)村振興促進(jìn)會”廣東省佛山市陳村鎮(zhèn)隸屬廣東省佛山市順德區(qū)，位于順德區(qū)北部，總面積50.7 km2。2019年，陳村鎮(zhèn)有常住人口21.43萬，戶籍人口9.97萬，下轄7個行政村和8個社區(qū)。近年來，陳村鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村振興、有效治理方面不斷探索，以“村企結(jié)對”，形成“分利共謀體”。所謂“分利共謀體”即利益共享，責(zé)任共擔(dān)，以村莊資源入股，和企業(yè)結(jié)對，嵌入企業(yè)管理思想。組建“鄉(xiāng)村振興促進(jìn)會”是陳村鎮(zhèn)的具體實踐。“鄉(xiāng)村振興促進(jìn)會”旨在通過村莊和企業(yè)相互結(jié)對，讓企業(yè)助推鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，嵌入鄉(xiāng)村治理之中。采用村企共建的方式將市場中企業(yè)管理的思想不斷滲透到鄉(xiāng)村治理之中，鼓勵促進(jìn)會成員為鄉(xiāng)村發(fā)展多建言獻(xiàn)策，通過維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧、服務(wù)發(fā)展、凝聚人心，進(jìn)而推動鄉(xiāng)村的發(fā)展與振興，使鄉(xiāng)村治理更具有靈活性和有效性。

陳村鎮(zhèn)的各“鄉(xiāng)村振興促進(jìn)會”共組建了15對村企結(jié)對項目，將15個村莊和15家企業(yè)簽訂共建協(xié)議，開展“一村一品”特色項目。企業(yè)將積極參與到社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，根據(jù)陳村鎮(zhèn)現(xiàn)有資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)特色，開展道路、綠化、水網(wǎng)、環(huán)衛(wèi)、康體文娛場所等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展。以村企結(jié)對共建模式吸引本地企業(yè)家參與社區(qū)建設(shè)，是陳村鎮(zhèn)探索鄉(xiāng)村有效治理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。因為在早期的發(fā)展中，借助鄉(xiāng)村的資源，陳村鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到了飛速發(fā)展?，F(xiàn)在，作為地方企業(yè)，參與到其所在社區(qū)的振興建設(shè)中，是企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的方法。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)會的成立，用資金撬動治理，將企業(yè)管理理念“植入”鄉(xiāng)村基層治理，幫助鄉(xiāng)村理思路、謀發(fā)展提供智力支持。企業(yè)家有財力，有市場頭腦，有管理智慧，有整合資源的能力；鄉(xiāng)村有天賦的自然生態(tài)空間；這兩者結(jié)合，將企業(yè)嵌入鄉(xiāng)村治理之中。把鄉(xiāng)村的優(yōu)勢和企業(yè)的優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合、相互補充，建立持久穩(wěn)定的合作關(guān)系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村、企業(yè)、群眾多方互惠共贏。如圖2所示，這種主要由企業(yè)參與鄉(xiāng)村治理的模式更加靈活有效，通過盤活農(nóng)村資源，為鄉(xiāng)村不斷注入活力，如今，各鎮(zhèn)街和轄區(qū)內(nèi)企業(yè)紛紛形成“分利共謀”體，以共謀經(jīng)濟(jì)發(fā)展、共建基礎(chǔ)設(shè)施、共育文明新風(fēng)等多種形式探索村企共建新路徑，建立層次多樣、富有活力的結(jié)對模式，創(chuàng)新更加有效的治理模式。

圖2 主要由企業(yè)參與的分利共謀基層治理模式Fig.2 Profit sharing and collusion grass-roots governance model mainly participated by enterprises

2.3 主要由社群精英參與的協(xié)商共治模式案例：湖州市德清縣鄉(xiāng)賢參事會鄉(xiāng)賢參事會是現(xiàn)代社會的新生事物，通過吸引鄉(xiāng)村中在經(jīng)濟(jì)、文化、德行等方面的能人參加，由基層黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，形成鄉(xiāng)賢參事會。它是鄉(xiāng)村統(tǒng)籌多元共治、吸納公眾參與、促進(jìn)基層民主的治理載體，是以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引社會各界參與鄉(xiāng)村振興的組織創(chuàng)新[10]。但是，不論是傳統(tǒng)意義上德高望重的“老鄉(xiāng)賢”，還是新時代下的經(jīng)濟(jì)名人、社會名流等“新鄉(xiāng)賢”，其本質(zhì)都是吸引社群精英參與鄉(xiāng)村基層治理，形成一種“共治”模式。

鄉(xiāng)賢參事會源于雷甸鎮(zhèn)原洋北村。2014年10月17日，雷甸鎮(zhèn)原洋北村成立了全國首個鄉(xiāng)賢參事會，以德高望重的本土精英、功成名就的外出精英為主體，讓鄉(xiāng)賢們參與農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)，延續(xù)鄉(xiāng)土文化，重構(gòu)鄉(xiāng)村公序良俗。在2015年，東衡村也成立鄉(xiāng)賢參事會，近幾年來，參事會成了村兩委會的得力幫手。比如：村莊修路一直是村莊治理的矛盾所在，因為牽扯到各方利益，所以難免爆發(fā)矛盾沖突。在東衡村修建村道的過程中，因涉及沿途街口、北赤等幾個小組的土地。村里通過鄉(xiāng)賢參事會的力量，進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，使修路得到了大家一致同意。不僅村莊設(shè)置了參事會，這種做法也被當(dāng)?shù)睾芏嗌鐓^(qū)效仿。2016年，武康街道春暉社區(qū)也成立了社區(qū)鄉(xiāng)賢參事會。通過大家推選，共由48位鄉(xiāng)賢組成。在春暉社區(qū)的治理過程中，不論是“家長里短”、垃圾分類的生活小事，還是涉及舊小區(qū)改造、社區(qū)文明建設(shè)的大事，社區(qū)鄉(xiāng)賢都在其中發(fā)揮了重要的作用。如今，作為鄉(xiāng)賢參事會誕生地的北洋村，不斷創(chuàng)新形式，深入挖掘潛在治理對象，將更多村民納入治理的主體，組建不同形式的建設(shè)隊伍，如：老娘舅平安工作隊、嫂美麗家園行動隊、喜洋洋社區(qū)文化宣傳隊等，真正使村民成為村莊(社區(qū))的主人，積極參與到村莊(社區(qū))建設(shè)之中。如圖3所示，鄉(xiāng)賢組織作為一種新型基層社群組織，其旨在通過激活鄉(xiāng)賢資源，發(fā)揮社會精英在社會治理、公共服務(wù)中的作用，增強(qiáng)多元參與、協(xié)商共治能力[11]。使社會精英力量廣泛參與鄉(xiāng)村治理之中去，形成一種多主體參與的共治模式。目前，德清已培育發(fā)展鄉(xiāng)賢參事會 56個，累計參事4 125次，服務(wù)5 633次，受惠群眾18多萬人次，有效助推了鄉(xiāng)村各項事業(yè)發(fā)展[12]。

圖3 主要由社群精英參與的協(xié)商共治基層治理模式Fig.3 The grass-roots governance model of consultation and co governance mainly involving community elites

2.4 3種參與模式的比較該研究分別構(gòu)建了由政府、企業(yè)、社群精英為主導(dǎo)的3種基層治理模式，并有實踐案例相應(yīng)進(jìn)行分析說明。浙江寧?？h“小微權(quán)力36條”是由政府通過簡政放權(quán)，將權(quán)力下放到基層社會治理之中，自上而下，以政府為主導(dǎo)，放權(quán)的同時又制約權(quán)力的濫用。政府是其主要的設(shè)計者和運行者。廣東佛山市陳村鎮(zhèn)的“鄉(xiāng)村振興促進(jìn)會”，其實質(zhì)是通過“一村一品”的形式，吸引企業(yè)參與鄉(xiāng)村基層治理，利用企業(yè)靈活、高效的治理模式參與基層治理，同時村企之間形成的“分利共謀體”實際是一種村企“協(xié)作伙伴”關(guān)系，通過經(jīng)濟(jì)嵌入來達(dá)到政治治理。湖州市德清縣鄉(xiāng)賢參事會是由社群精英為主導(dǎo)參與基層社會治理模式，其利用村莊經(jīng)濟(jì)名人、文化名人、社會名流等人士來參與基層治理，是一種自下而上的治理模式，其鄉(xiāng)賢的參與的過程也是村莊各種力量相協(xié)調(diào)的過程，因為其自下而上，所以政策執(zhí)行過程中阻力也更加小?！盎鶎用癖姷姆e極參與是實現(xiàn)基層治理的基礎(chǔ)”，盡管3個案例在治理區(qū)域和治理目標(biāo)之間存在較大差異，但是因為均因地制宜地創(chuàng)新了適宜的基層治理模式和方法，最終都實現(xiàn)了較好的治理效果。

3 不同基層治理模式優(yōu)化方向及建議

3.1 由政府參與的行政主導(dǎo)模式：進(jìn)一步“增權(quán)賦能”，強(qiáng)化“政社互動”的協(xié)商自治浙江寧?？h“小微權(quán)力36條”形成的村級小微權(quán)力清單制度，通過制度創(chuàng)新對村級決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的配置，使得鄉(xiāng)村治理更加有效。在政府權(quán)力下嵌的同時，更對權(quán)力的運行做了約束，使“最后一公里”不再成為難題。但是，在“36條”制定過程中，政府應(yīng)充分與社會進(jìn)行互動，即強(qiáng)化“政社互動”，理清權(quán)力邊界，搞清楚什么該管什么不該管，進(jìn)一步簡政放權(quán)，為基層增權(quán)賦能，“36條”讓村干部手中的權(quán)力首次有了明確的“邊界”，讓基層群眾辦事變方便了，村務(wù)監(jiān)督效果變好了，更讓農(nóng)村干群關(guān)系變和諧了。與此同時，基層群眾的政治意識、民主意識、公共意識也因此增強(qiáng)了。更重要的是，“36條”還開辟了“智慧運行系統(tǒng)”。以前，盡管“36條”對資金等項目的實施運行有監(jiān)督，但在實際操作過程中，仍偶爾出現(xiàn)工程項目規(guī)避招投標(biāo)、工程量隨意變更、資產(chǎn)資源低價發(fā)包、未及時繳納租金等“打擦邊球”問題，這個智慧運行系統(tǒng)無疑給這些漏洞打上“補丁”。它具有留痕、查詢、預(yù)警和提醒等功能，可實現(xiàn)對全縣村級集體工程項目和資產(chǎn)資源實施情況實時監(jiān)督。

3.2 由企業(yè)參與的分利共謀模式：進(jìn)一步盤活社會資本，構(gòu)筑“互利共建”的結(jié)構(gòu)框架佛山市陳村鎮(zhèn)“鄉(xiāng)村振興促進(jìn)會”利用企業(yè)參與基層治理之中，是一種責(zé)任共同體、行動共同體、利益共同體，將社會資本引入村莊，與村莊形成“分利共謀體”。雖然社會資本和鄉(xiāng)村資源結(jié)合創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但是在利益分配過程中還沒有形成良好的制度框架，在政治參與中缺乏有力的制度依據(jù)，這就使得企業(yè)嵌入鄉(xiāng)村的程度不一，治理效果也就參差不齊。在未來的村莊參與治理中，村莊要利用本身的自然空間和資源優(yōu)勢，充分撬動社會資本的同時，要進(jìn)一步提供制度構(gòu)建，依靠合理規(guī)范的制度框架，吸引企業(yè)共商共建，進(jìn)一步盤活社會資本，用好資金杠桿，充分撬動治理的有效性和持續(xù)性。在利益分配方面，構(gòu)建起“公平互惠”的利益分配制度，用制度規(guī)范行為，防止因為分利不均導(dǎo)致的無序治理。

3.3 由社群精英參與的協(xié)商共治模式：進(jìn)一步激發(fā)社群內(nèi)生力，強(qiáng)化“群策群力”的協(xié)商共治湖州市德清縣的鄉(xiāng)賢參事會，充分利用鄉(xiāng)賢的力量參與基層治理，使治理主體真正下沉到基層，新鄉(xiāng)賢是社會主義核心價值觀的傳播者、弘揚者和踐行者，是最了解也是最想建設(shè)農(nóng)村的一批人，他們對建設(shè)農(nóng)村有著最天然的熱情，但是他們也存在著天然的不足，就是專業(yè)性和內(nèi)生力不足[13]。所謂專業(yè)性不足就是鄉(xiāng)賢在實際解決鄉(xiāng)村治理問題的過程中，缺乏系統(tǒng)的專業(yè)治理和理論基礎(chǔ)，往往是憑借著過往經(jīng)驗和主觀判斷來進(jìn)行治理；所謂的內(nèi)生力不足是指鄉(xiāng)賢組織在處理鄉(xiāng)村紛繁復(fù)雜的事務(wù)過程中，一開始的熱情和積極性會逐漸減退，治理過程就會變得粗糙。所以，由社群精英為治理主體的治理模式應(yīng)該通過機(jī)制刺激來激發(fā)他們的治理內(nèi)生力，使群策群力成為一種常態(tài)，避免村民參與熱情退失而導(dǎo)致社群精英唱“獨角戲”的情況。

4 結(jié)語

社會組織參與基層協(xié)商治理既是實現(xiàn)基層社會治理良性運轉(zhuǎn)的內(nèi)在條件，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義[14]。政府、企業(yè)、社群精英等作為主要參與者在參與過程中發(fā)揮著不同的作用。該研究依據(jù)參與治理的主體不同，構(gòu)建了3種不同的基層治理模式，分別是主要由政府參與的行政主導(dǎo)模式、主要由企業(yè)參與的分利共謀模式、主要由社群精英參與的協(xié)商共治模式。并通過相應(yīng)的實踐案例予以驗證。最后提出社會組織參與基層協(xié)商治理模式類型的優(yōu)化方向及建議。通過調(diào)查研究，介紹了3種有效的治理實踐，是對多主體參與基層治理實踐的豐富和補充，為其他學(xué)者研究多主體參與基層治理提供借鑒與啟發(fā)。