●周曉杰 王 麗 張琳娜

預(yù)算績效管理一直是政府財政部門著力推行的一項工作，在整個績效管理工作的開展中，項目資金績效管理工作是重點(diǎn)，而績效評價的核心則是指標(biāo)體系的構(gòu)建。因此構(gòu)建科學(xué)完善的財政專項資金績效評價指標(biāo)體系，尤其是針對不同行業(yè)建立個性指標(biāo)體系，對于目前財政績效管理工作的進(jìn)一步開展是非常重要且必要的。

一、河南省預(yù)算績效管理工作發(fā)展過程及現(xiàn)狀

河南省自2008年開展預(yù)算績效管理工作以來，歷經(jīng)十幾年的不斷摸索，初步形成了涵蓋事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價和評價結(jié)果應(yīng)用等績效管理全過程的“1+6”預(yù)算績效制度體系。在《河南省省對市縣專項轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理辦法》中也提出，省級主管部門要研究建立本行業(yè)與績效目標(biāo)相匹配的績效指標(biāo)體系；指導(dǎo)市級主管部門績效目標(biāo)管理工作。在推進(jìn)市縣級預(yù)算績效管理工作中更是明確要求：“各行業(yè)主管部門要加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。”為加快推進(jìn)該工作開展，河南省財政陸續(xù)印發(fā)了《共性項目績效指標(biāo)體系（試行）的通知》《共性項目績效指標(biāo)體系（第二批）的通知》等文件，涵蓋基建工程、會議、培訓(xùn)等16類共性項目指標(biāo)，初步形成項目績效共性指標(biāo)體系。

二、藥品不良反應(yīng)監(jiān)測專項績效指標(biāo)體系建設(shè)的背景和意義

藥品不良反應(yīng)（Adverse Drug Reaction，ADR）監(jiān)測是藥品（含藥品、醫(yī)療器械和化妝品，下同）上市后安全監(jiān)管的重要內(nèi)容，對保障人民群眾用藥安全具有極其重要的作用，屬于具有鮮明行業(yè)特點(diǎn)的專業(yè)領(lǐng)域。該項目資金撥付鏈條比較長，監(jiān)管難度較大，很容易出現(xiàn)財政專項資金配置不夠合理和均衡的局面。根據(jù)近年來財政資金績效管理要求，建立完善的行業(yè)績效評價指標(biāo)體系不僅是國家及省級預(yù)算績效管理的政策要求，更是規(guī)范提高藥品行業(yè)不良反應(yīng)監(jiān)測工作管理的需要。在國家未建立明確的ADR項目績效目標(biāo)與構(gòu)建科學(xué)統(tǒng)一的評價指標(biāo)體系的情況下，河南省也在積極探索，想要建立起一套符合該省ADR監(jiān)管實(shí)際情況的、具有行業(yè)特性的ADR指標(biāo)體系。

本文結(jié)合ADR工作的特點(diǎn)，研究確定清晰的績效目標(biāo)并構(gòu)建具有行業(yè)特性的評價指標(biāo)體系，補(bǔ)充完善ADR轉(zhuǎn)移支付績效指標(biāo)庫，以此實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ茫苊赓Y金浪費(fèi)和沉淀，提高ADR部門資金使用效益和項目管理水平。同時，本文所采用的研究方法和思路具有轉(zhuǎn)移支付項目的共性特點(diǎn)，其他行業(yè)可據(jù)此研究本行業(yè)領(lǐng)域的專項績效評價體系，也為財政預(yù)算績效評價工作提供新的思路，有利于推動財政預(yù)算績效管理工作的完善。

三、河南省ADR專項績效指標(biāo)體系現(xiàn)狀及問題分析

多年來，由于ADR專項資金用途具有顯著的個性化、特殊化特點(diǎn)，導(dǎo)致ADR專項實(shí)施多年來，還未建立明確的績效目標(biāo)，更缺乏科學(xué)統(tǒng)一完善的ADR專項績效評價指標(biāo)體系，在ADR項目執(zhí)行與績效管理中，以下矛盾仍然較為突出：

一是制度及機(jī)構(gòu)建設(shè)層面不夠完善。國家和財政部出臺的相關(guān)制度推行力度不夠，大多停留在財政部門層面，對預(yù)算單位的約束力不強(qiáng)，從而影響了績效管理作用的發(fā)揮。省本級預(yù)算單位的預(yù)算績效管理制度尚且不完善，地市各預(yù)算單位更是缺乏單位層面關(guān)于中央轉(zhuǎn)移地方專項資金績效管理的制度保障與參考。同時，預(yù)算單位雖然作為績效評價的主體，但把績效管理作為額外的工作負(fù)擔(dān)，消極應(yīng)付該工作的心理依然存在，影響了績效管理工作的全方位推進(jìn)。尤其是在機(jī)構(gòu)改革的大背景下，河南省的不良反應(yīng)監(jiān)測隊伍建設(shè)尚不完善，很多單位甚至沒有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，更不要提單獨(dú)設(shè)立崗位職責(zé)，配備專業(yè)的績效管理人員。根據(jù)各地市機(jī)構(gòu)設(shè)置情況的調(diào)研結(jié)果來看，將近一半的地市沒有獨(dú)立的不良反應(yīng)監(jiān)測機(jī)構(gòu)甚至沒有獨(dú)立科室。因此，機(jī)構(gòu)建設(shè)方面的不完善，是阻礙績效管理工作順利開展的主要問題之一。

二是對績效管理重視程度不夠。項目和資金的管理重點(diǎn)都放在預(yù)算執(zhí)行和資金使用環(huán)節(jié)，而忽視了績效管理的作用。大部分單位的績效管理工作都是由財務(wù)部門完成，各部門之間的配合度較低，這就造成指標(biāo)抓取的業(yè)務(wù)相關(guān)性不高。不同于一般的建設(shè)項目以最終結(jié)果來呈現(xiàn)項目成果，ADR監(jiān)測工作重在藥品使用過程中及時發(fā)現(xiàn)問題，重點(diǎn)是日常工作的落實(shí)，所以指標(biāo)設(shè)計不僅應(yīng)突出結(jié)果導(dǎo)向，而且應(yīng)該重視過程管理導(dǎo)向，即過程與結(jié)果導(dǎo)向并重的原則。盡管河南省財政廳于2019年出臺了《河南省省級預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用管理辦法》，但一直沒有具體的實(shí)施細(xì)則對資金績效管理形成壓力，導(dǎo)致績效評估體系不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，無法得到預(yù)期的結(jié)果應(yīng)用。

三是績效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不全面。具體指標(biāo)的設(shè)置并未與單位的具體職能相貼合。指標(biāo)的設(shè)置和年度戰(zhàn)略目標(biāo)相關(guān)性不高，指標(biāo)設(shè)置避重就輕。以2020年中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付區(qū)域績效目標(biāo)為例，河南省ADR監(jiān)測工作的績效目標(biāo)為“完成國家藥品監(jiān)督管理局下達(dá)的ADR監(jiān)測工作任務(wù)”。與之相應(yīng)的績效評價指標(biāo)，分別是產(chǎn)出指標(biāo)6個 （包括在崗培訓(xùn)人數(shù)1個數(shù)量指標(biāo)，藥品ADR病例報告核實(shí)率、縣區(qū)覆蓋率和培訓(xùn)覆蓋率等3個質(zhì)量指標(biāo)，完成時間1個時效指標(biāo)，培訓(xùn)成本1個成本指標(biāo)）、社會效益指標(biāo)2個（藥品安全水平與安全科普知識知曉率）、滿意度指標(biāo)1個（培訓(xùn)學(xué)員有效問卷滿意度）。績效指標(biāo)不僅簡單、缺乏針對性、不能完全反映ADR工作特點(diǎn)與質(zhì)量等，而且缺少問題導(dǎo)向的過程管理。如在數(shù)量指標(biāo)中缺少開展ADR報告分析評價的基礎(chǔ)指標(biāo)，即ADR病例報告數(shù)；在質(zhì)量指標(biāo)中忽視了ADR監(jiān)測工作中的問題，如報告單位ADR病例上報的時效性、區(qū)域差異性等問題。這些問題的存在，嚴(yán)重影響著ADR監(jiān)測工作的高質(zhì)量發(fā)展。

四、ADR專項績效指標(biāo)體系構(gòu)建思路及建議

（一）加強(qiáng)對預(yù)算績效管理及指標(biāo)構(gòu)建的重視程度

加強(qiáng)河南省藥品不良反應(yīng)監(jiān)測中央轉(zhuǎn)移地方專項資金的績效管理，省級藥品不良反應(yīng)監(jiān)測系統(tǒng)可以從預(yù)算管理制度建設(shè)、工作開展流程規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)績效指標(biāo)庫建設(shè)等各方面對地市基層單位予以指導(dǎo)和技術(shù)支持，從規(guī)范的高起點(diǎn)開啟體系建設(shè)工作，加快該省藥品不良反應(yīng)監(jiān)測行業(yè)人員樹立績效管理理念，增強(qiáng)績效管理意識，夯實(shí)各單位績效主體責(zé)任。通過制定工作要點(diǎn)和考評細(xì)則，鼓勵地市健全機(jī)構(gòu)、完善機(jī)制、保障經(jīng)費(fèi)、穩(wěn)定監(jiān)測隊伍。針對績效評價中反映的共性問題，認(rèn)真進(jìn)行梳理，制度中存在缺陷或不足的，要修訂和補(bǔ)充完善相關(guān)制度，從根源上防止問題的出現(xiàn)。財政部和河南省財政廳已相繼出臺各項績效管理制度，各個單位層面各部門和預(yù)算單位也要加速出臺預(yù)算績效管理制度，為深入推進(jìn)預(yù)算績效管理工作提供更加有力的保障。

（二）提高行業(yè)指標(biāo)體系構(gòu)建專業(yè)水平

個性績效指標(biāo)體系建設(shè)工作的專業(yè)性較強(qiáng)，為保證績效指標(biāo)提煉和績效標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的科學(xué)合理性，要以本行業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)專家為智力支持，同時邀請擅長績效評審相關(guān)業(yè)務(wù)的第三方提供技術(shù)支持，對省級不良反應(yīng)監(jiān)測部門的財務(wù)人員、相關(guān)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，結(jié)合實(shí)際，制定人才激勵措施，并作為單位管理層的績效指標(biāo)。同時要推動市縣兩級監(jiān)測機(jī)構(gòu)普及業(yè)務(wù)骨干人員培養(yǎng)，可以將培訓(xùn)和人才培養(yǎng)工作作為各級監(jiān)測機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)；通過目標(biāo)分解，提出可行的措施，形成具體的績效指標(biāo)，由專家對各項指標(biāo)進(jìn)行客觀性論證，根據(jù)專業(yè)意見不斷修改完善。

（三）科學(xué)分析建立完善的行業(yè)指標(biāo)體系

可以將持續(xù)完善不良反應(yīng)監(jiān)測報告制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測和評價能力穩(wěn)步提升，作為省中心的工作目標(biāo)，將提高報告數(shù)量與質(zhì)量，提高風(fēng)險信號提取能力，作為各級監(jiān)測機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)，對風(fēng)險信號提取工作實(shí)行精細(xì)化管理，不斷挖掘各種要素的潛力，比如：工作制度和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面，要細(xì)化各項規(guī)定，把工作做細(xì)做實(shí)做到位。要明確報告數(shù)量和質(zhì)量是開展不良反應(yīng)監(jiān)測工作的前提和基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)不良反應(yīng)評價結(jié)果的高效轉(zhuǎn)化和利用，推動生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)提升產(chǎn)品質(zhì)量、完善產(chǎn)品警示說明等。通過目標(biāo)分解，提出可行的措施，形成具體的績效指標(biāo)，嚴(yán)肅相關(guān)指標(biāo)的設(shè)定與執(zhí)行。隨著工作的進(jìn)展和外部環(huán)境的變化，指標(biāo)值需要調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)及時據(jù)實(shí)調(diào)整。

五、ADR專項績效指標(biāo)體系搭建方法

（一）文獻(xiàn)查閱、專家座談和問卷調(diào)查

針對本項目研究，選取河南省藥品評價中心及部分地市中心從事不良反應(yīng)監(jiān)測工作的專家和工作人員作為調(diào)查對象，開展座談?wù){(diào)研工作，從而了解不同地區(qū)不同層級不良反應(yīng)監(jiān)測工作開展的現(xiàn)狀及問題，對于績效評價中需要的定性指標(biāo)，聘請本行業(yè)的專家進(jìn)行評審，在充分聽取地市監(jiān)測部門意見的基礎(chǔ)上，結(jié)合年初國家藥品監(jiān)督管理局及省局下達(dá)的工作任務(wù)，重點(diǎn)從以下幾個方面確定指標(biāo)方向，如：藥品不良反應(yīng)病例報告百萬人口報告數(shù)、藥品不良反應(yīng)報告縣（區(qū)）覆蓋率、新的和嚴(yán)重的藥品不良反應(yīng)報告占比、嚴(yán)重或突發(fā)藥械不良事件現(xiàn)場調(diào)查處置及時率等。

根據(jù)前期的專家意見和調(diào)研情況，設(shè)計省對市縣藥品不良反應(yīng)監(jiān)測專項轉(zhuǎn)移支付績效評價指標(biāo)體系研究項目調(diào)查問卷，向全省18個地市中心、10個直管縣中心以及航空港區(qū)不良反應(yīng)監(jiān)測中心進(jìn)行發(fā)放，并從每個地市隨機(jī)選取3個縣（區(qū)）中心同步發(fā)放問卷，共計發(fā)放問卷81份，以保證問卷調(diào)查的覆蓋面。

根據(jù)前期專家意見及問卷調(diào)查的結(jié)果對績效指標(biāo)的“重要性”進(jìn)行評分。從“是否具有可行性，是否能夠通過定量或定性的方法被準(zhǔn)確衡量，是否能夠真實(shí)、完整、有效地反映出單位的工作成效”等多個維度進(jìn)行綜合考量，將每項指標(biāo)的重要程度劃分等級，并賦予不同等級不同的分值。根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)論，結(jié)合其他條件，篩選出表現(xiàn)較好的指標(biāo)。將篩選出的指標(biāo)再次反饋給專家，通過反饋修改再修改的方式，最終得到一個相對滿意的指標(biāo)體系結(jié)果。

（二）績效指標(biāo)設(shè)置

在初步選取的指標(biāo)體系基礎(chǔ)上進(jìn)行層次分析。按照對ADR項目績效目標(biāo)的影響將第一個層級分為三個因素，分別是：ADR監(jiān)測工作效率和質(zhì)量、ADR監(jiān)測工作能力提升情況以及ADR監(jiān)測工作長效機(jī)制建設(shè)情況。第一層級的三個影響因素可以構(gòu)成績效指標(biāo)體系的一級指標(biāo)。在一級指標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分解為第二級和第三級指標(biāo)，根據(jù)ADR項目的特點(diǎn)，對一級指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分析，得到影響ADR監(jiān)測工作產(chǎn)出和效益的關(guān)鍵要素，如報告覆蓋率、報告數(shù)量及質(zhì)量、信息反饋及質(zhì)量提升等，按照分層理念對各要素與第一層級的各個因素進(jìn)行對比分類和逐層細(xì)化，確保層次模型中相同層級要素含義無交集且對上一層級要素分解全面，最終建立影響ADR監(jiān)測工作產(chǎn)出和效益的三級層次模型，詳見表1。

表1 影響ADR監(jiān)測工作產(chǎn)出和效益的三級層次模型

（三）指標(biāo)權(quán)重分析

指標(biāo)權(quán)重是指某被測對象各個考察指標(biāo)在整體中價值的高低和相對重要的程度以及所占比例的大小量化值。指標(biāo)權(quán)重的確定方法包括客觀賦權(quán)法和主觀賦權(quán)法。客觀賦權(quán)法雖然能避免主觀上的片面，但需要大量的公式計算，也容易出現(xiàn)與實(shí)際不相符的情況。主觀賦權(quán)法更適用于評價指標(biāo)整體數(shù)量適中的體系，ADR系統(tǒng)存在樣本數(shù)據(jù)量不大、數(shù)學(xué)模型建立困難的情況，因此主觀賦權(quán)法更合適。而對于個性指標(biāo)更多涉及主觀定性的解釋，用專家判斷和調(diào)查問卷的方式進(jìn)行權(quán)重確定更符合ADR績效指標(biāo)權(quán)重確定的實(shí)際情況。

比如，報告單位注冊率（以藥品為例填寫）和二級醫(yī)療機(jī)構(gòu)報告注冊率是開展ADR監(jiān)測工作的首要考慮因素。因為在現(xiàn)行體制之下，系統(tǒng)登錄端口幾乎是上報藥品不良反應(yīng)的唯一渠道，只有做到了應(yīng)開通盡開通，才能更多地獲取不良反應(yīng)信息。但是，系統(tǒng)登錄端口注冊是一次性的工作，不是常態(tài)化工作，因此，在賦予權(quán)重的時候，可以略低于其他同一級的指標(biāo)。而報告單位覆蓋率（以藥品為例填寫）和二級醫(yī)療機(jī)構(gòu)報告覆蓋率是報告單位注冊率和二級醫(yī)療機(jī)構(gòu)報告注冊率的延續(xù)性指標(biāo)，反映了系統(tǒng)登錄端口開通后的實(shí)際使用情況。開通系統(tǒng)端口，只是打通了不良反應(yīng)信號的報告渠道，但是能否在日常工作中妥善高效地加以利用，是確保ADR監(jiān)測工作常態(tài)化的關(guān)鍵動作。因此，在賦予權(quán)重的時候，可以略高于報告單位注冊率和二級醫(yī)療機(jī)構(gòu)報告注冊率。

（四）指標(biāo)體系搭建

在財政部與河南省財政廳共性指標(biāo)體系框架的基礎(chǔ)上，以“ADR監(jiān)測工作重點(diǎn)、人民群眾用藥安全需求、為藥品監(jiān)管提供服務(wù)”為導(dǎo)向，遵循相關(guān)性原則、重要性原則、可比性原則、系統(tǒng)性原則、經(jīng)濟(jì)性原則等五個績效評價指標(biāo)確定的原則，結(jié)合以上各項指標(biāo)分析結(jié)果，經(jīng)過篩選、新增及進(jìn)一步細(xì)化而分別得到具有ADR監(jiān)測工作特色的成本指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)等指標(biāo)的二級、三級評價指標(biāo)，在三級指標(biāo)上，因其主要體現(xiàn)ADR行業(yè)特性，再采用德爾菲法，通過反饋修改再反饋修改的過程，得到一個相對滿意的結(jié)果，最終形成ADR項目績效指標(biāo)體系。

六、實(shí)證分析

制定ADR專項績效評價實(shí)施方案，采取回顧性研究的方法，按照已確定的績效目標(biāo)和構(gòu)建的績效評價體系對河南省18個省轄市級及10個直管縣ADR監(jiān)測機(jī)構(gòu)2020—2021年開展的ADR專項工作進(jìn)行績效評價。在完成18個省轄市級和10個直管縣ADR專項回顧性績效評價后，從全省總體情況、市縣績效情況、年份績效情況、指標(biāo)績效情況等四個方面對結(jié)果進(jìn)行分析，總結(jié)好的做法與存在的不足，進(jìn)而完善績效目標(biāo)、改善評價指標(biāo)體系。需要注意的是，ADR轉(zhuǎn)移支付專項績效指標(biāo)考評體系在實(shí)際運(yùn)用時，將相應(yīng)的權(quán)重按照100分制轉(zhuǎn)化成相應(yīng)的分值，以便于主管部門對各市縣的項目績效完成情況進(jìn)行打分，摸清各市縣工作開展及完成情況，實(shí)施預(yù)算績效結(jié)果與預(yù)算資金分配相掛鉤，發(fā)揮績效激勵約束作用。

七、結(jié)語

本文通過全面分析河南省績效管理工作開展的背景及ADR項目績效管理工作的現(xiàn)狀，重點(diǎn)闡述了績效指標(biāo)體系構(gòu)建的重要性，針對目前ADR轉(zhuǎn)移支付項目績效指標(biāo)體系構(gòu)建過程中存在的問題進(jìn)行了分析，并提出相關(guān)的對策和建議，以期為省對市縣開展ADR專項績效管理工作奠定基礎(chǔ)，為提高本行業(yè)項目資金管理水平和資源配置合理性提供參考。但績效指標(biāo)體系的建立不是一勞永逸的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同時期績效管理工作的要求，將績效指標(biāo)體系建設(shè)貫穿于整個績效管理工作的全過程，與績效目標(biāo)設(shè)置、績效評價與結(jié)果運(yùn)用相結(jié)合，通過對績效指標(biāo)完成情況進(jìn)行分析，不斷修訂完善已入庫的績效指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)庫的動態(tài)管理與維護(hù)，最終建立起符合行業(yè)實(shí)際、科學(xué)合理的績效指標(biāo)體系。