●蒙寒夢

一、引言

（一）研究意義和目的

上世紀80年代以來，廣西開始利用國外貸款①支持區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會建設，長期優(yōu)惠貸款資金、先進管理技術(shù)和多雙邊機構(gòu)智力支持的有益結(jié)合，彌補了廣西建設資金和經(jīng)驗不足的短板，為廣西經(jīng)濟和社會發(fā)展貢獻了不可或缺的積極力量。國外貸款項目重點投向基礎設施建設、環(huán)境衛(wèi)生、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、互聯(lián)互通等社會民生領域，著重解決公共資源不均等、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡等民生問題。隨著項目數(shù)量增多、貸款金額增加和項目管理難度增大，項目資金和貸款管理上也出現(xiàn)一些問題，項目實施效率和效果受到影響，國外貸款管理面臨挑戰(zhàn)。為更好地提高資金使用效益，進一步推進項目科學化、規(guī)范化管理，財政部門于2008年開始在績效評價制度、操作實踐和評價結(jié)果運用上不斷進行嘗試、創(chuàng)新和探索總結(jié)，并借鑒世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等多雙邊貸款機構(gòu)績效評價管理的有益經(jīng)驗，逐漸形成了較完整和科學的國外貸款項目績效評價管理體系。

黨的十九大報告提出 “建立全面規(guī)范、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的改革任務，首次將“全面實施績效管理”寫入黨的綱領性文件，充分釋放了績效管理在財政預算和資金使用中地位日趨重要的政策信號。如何科學有效地實施國外貸款項目績效管理，對全面提升財政外貸資金的使用效益、深化財政體制改革有重要意義，更是為廣西進一步提高對外開放程度、繼續(xù)深化與多雙邊貸款機構(gòu)的財金合作打下重要基礎。

本文從財政部門的角度出發(fā)，通過總結(jié)廣西近10年的外貸項目績效評價管理的經(jīng)驗和特點，嘗試梳理實踐中出現(xiàn)的問題和挑戰(zhàn)，輔以案例分析，并提出有針對性的解決建議，以推動績效評價真正成為國外貸款科學管理的有效手段之一，真正提高廣西利用國外貸款的效率和效能。

（二）政策和文獻

改革開放40多年來，我國積極利用國外貸款支持國內(nèi)經(jīng)濟社會建設。國外貸款績效評價管理的理念自2008年由財政部正式印發(fā)文件制度化后，國內(nèi)對外貸績效評價管理均有一定的研究文獻成果，以下在充分學習的基礎上作簡要梳理和評述，為本文研究提供參考指引。

國外政策主要來源于貸款方角度實施績效評價管理的制度框架。世界銀行負責績效評價的獨立評價局，依據(jù)其自身編制的 《項目績效評價報告》，從項目投入、項目產(chǎn)出、效果、影響等對貸款項目進行評價；亞洲開發(fā)銀行設立業(yè)務評價局，建立績效管理系統(tǒng)，從項目設計與監(jiān)測框架、項目績效報告、借款人的績效監(jiān)測和評價、項目完工報告、項目后評價報告等5方面對貸款項目進行監(jiān)督和評價。這些政策表明，國外貸款項目的績效評價是一個開放、動態(tài)和不斷修正的體系，有助于形成覆蓋項目全過程的管理鏈條。

國內(nèi)政策和文獻主要包括國內(nèi)系列管理政策和績效評價學術(shù)研究等。財政部2008年、2013年、2014年、2019年出臺和修訂的國際金融組織和外國政府貸款績效評價管理辦法及操作指南，從中央層面系統(tǒng)建立了全國外貸項目績效評價機制。馮彩霞（2016）總結(jié)了國際金融組織貸款項目績效評價的發(fā)展歷程，并分析了當前評價模式的優(yōu)點和面臨的挑戰(zhàn)，探究現(xiàn)有績效評價模式的現(xiàn)實問題。這些文獻從理論研究、項目實施機構(gòu)、監(jiān)管部門的角度分析國外貸款管理各階段的問題。項勇（2011）通過研究主權(quán)外債項目績效評價的理論基礎和指標設計體系，研究對比國際金融組織和外國政府兩類主權(quán)外債項目績效評價的異同。王建淼、孫紅霞（2019）圍繞國際金融組織貸款項目績效評價中的問題，提出應選擇恰當?shù)目冃гu價指標、評價小組，正確處理收集數(shù)據(jù)，從而實現(xiàn)客觀公正科學的評價。本文則嘗試從財政部門的角度切入廣西國外貸款項目績效評價實踐開展研究。

二、國外貸款項目績效評價管理概述

（一）國外貸款項目績效評價管理概念

本文所指的國外貸款，是指由財政部經(jīng)國務院批準代表國家統(tǒng)一向國際多雙邊貸款機構(gòu) （國際金融組織和外國政府）借入的主權(quán)外債。國外貸款項目績效評價管理，本質(zhì)屬于財政績效管理方式的一種，是指運用科學合理的評價準則、指標和方法，結(jié)合國際金融組織或外國政府貸款贈款項目預先設定的績效目標，對項目績效進行客觀、公正、科學的評價②。截至2019年末，國外貸款項目績效評價由財政部從上至下組織，每年由中央單位、省級財政部門組織1—3個項目進行績效評價，績效評價活動遵循“依法實施、科學規(guī)范，客觀公正、公開透明，統(tǒng)一領導、分級管理，目標導向、各方參與”的原則，致力于客觀、公平、科學地評價國際金融組織和外國政府貸款贈款的實施效果與影響，進一步規(guī)范外貸管理工作。

（二）國外貸款項目績效評價現(xiàn)狀

1.全國國外貸款項目績效評價實施情況。自2010年全國省級財政部門開始組織外貸項目績效評價以來，截至2019年末，全國共有5個中央單位和32個?。ㄗ灾螀^(qū)、市）財政部門實施了國外貸款項目績效評價管理，共施行項目312個。其中實施項目最多的省份為湖北省，共20個，廣西共實施17個績效項目，列全國第二（詳見表1）。

表1 全國國外貸款項目績效評價2010—2019年實施情況表

2.全國實施績效評價的國外貸款項目領域分布。截至2019年末，全國已實施績效評價的外貸項目數(shù)量共312個，按領域細分，其中環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展項目106個，占比33.98%；城建交通基礎設施建設項目64個，占比20.51%；農(nóng)林業(yè)及扶貧項目62個，占比19.87%；其他（工業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育、衛(wèi)生等）項目80個，占比25.64%。實施績效評價的外貸項目支持領域基本與國外貸款重點支持的投向和安排一致，與國家重點規(guī)劃發(fā)展和社會經(jīng)濟發(fā)展方向緊密契合，基本集中于能顯著提高當?shù)厝嗣裆钏降纳鐣裆I域，著重解決公共資源不均等、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡等民生問題，旨在維護當?shù)厣鐣l(fā)展穩(wěn)定。

圖1 全國實施績效評價的國外貸款項目領域分布圖

3.全國國外貸款項目績效評價結(jié)果分布。項目績效評價等級按在建項目和完工項目劃分，分別對應可各劃分為4個等級，其中在建項目評價等級包括：實施順利、實施比較順利、實施不太順利、難以繼續(xù)實施；完工項目評價等級包括：高度成功、成功、比較成功、不成功。按績效評價等級細分，全國已實施績效評價的312個外貸項目中，實施順利和高度成功的外貸項目為47個、52個，兩項共占比31.73%；實施比較順利和成功的外貸項目為48個、53個，兩項共占比32.37%；實施不太順利和比較成功的外貸項目為15個、6個，兩項共占比6.73%，很好、好或未能查詢結(jié)果的項目共91個，占比29.17%。未出現(xiàn)難以繼續(xù)實施和不成功的項目評級，詳見圖2。

三、廣西國外貸款項目績效評價實踐分析

2010—2019年，廣西對17個外貸項目進行績效評價，其中國際金融組織貸款項目16個，外國政府貸款項目1個，項目基本覆蓋在建項目所在市（縣）?？冃гu價特點和優(yōu)勢如下：

（一）項目績效評價管理持續(xù)時間長，覆蓋面廣

自2010年全國財政部門實施外貸項目績效評價以來，廣西每年均將績效評價工作列入年度工作計劃（如表2所示），連續(xù)不間斷選定實施期第2—3年或已完工2—3年的共17個外貸項目進行績效評價，協(xié)議金額約為13.72億美元，其中在建項目11個，完工項目6個，包含環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)林業(yè)及扶貧、城建交通基礎設施建設、職業(yè)教育等多個領域。在評價過程中，以績效目標、指標框架、實施計劃為導向，深入南寧、柳州、桂林、梧州等多個市縣財政局和項目實施單位實地調(diào)研、座談，調(diào)動項目各利益方積極參與項目評價，并開展公眾意見調(diào)查研究，接受公眾對項目執(zhí)行情況與資金使用效果的監(jiān)督，使項目執(zhí)行更加透明和規(guī)范，切實提高績效評價工作實效，著力提高財政外貸資金使用效益。

表2 廣西2010—2019年國外貸款績效評價項目一覽表

（二）項目績效評價管理制度規(guī)范，操作流程清晰可行

經(jīng)過十多年的修正完善，我國已經(jīng)基本形成較完整規(guī)范的國外貸款項目績效評價體系。廣西嚴格執(zhí)行財政部2008—2019年發(fā)布的一系列績效評價制度辦法，按照包含評價準備、評價方案設計、評價實施和評價報告等4個實施階段，對項目進行績效評價，流程如圖3所示。

圖3 廣西國外貸款項目績效評價流程

評價準備工作階段，包含制定工作計劃，確定評價項目和成立評價小組，其中績效評價工作計劃包含四部分內(nèi)容：項目概要、評價目的、評價實施主體、結(jié)果應用和公開計劃；成立評價小組由自治區(qū)財政廳牽頭，聘請會計師事務所、高等院校等專業(yè)機構(gòu)和外部專家參與，并于每年3月前將本年度工作計劃報財政部備案。

評價方案設計階段，由評價小組研究制定評價框架和實施方案，其中評價框架主要包括評價準則、關(guān)鍵評價問題、評價指標、證據(jù)、證據(jù)來源及證據(jù)收集方法等，評價實施方案主要包括評價背景和目的、項目基礎信息、績效評價框架、面訪、座談會或?qū)嵉卣{(diào)研問題清單、評價任務分工和時間安排。

評價實施階段，評價小組按照框架和實施方案，運用一定的分析方法和評分標準對項目績效進行綜合評價，形成項目評價結(jié)論和績效評價等級，其中在建項目評價等級包括：實施順利、實施比較順利、實施不太順利、難以繼續(xù)實施；完工項目評價等級包括：高度成功、成功、比較成功、不成功。

績效評價完成后，形成評價報告并于次年3月底前將評價報告和評價結(jié)果應用建議報送財政部。

（三）項目績效評價指標共性和個性相結(jié)合，重視社會效益和可持續(xù)性

廣西使用的績效評價指標體系由相關(guān)性、效率、效果、可持續(xù)性4個評價準則指標、若干關(guān)鍵評價問題（一級指標）、二級指標和三級指標構(gòu)成。評價準則和關(guān)鍵評價問題（一級指標）設置了權(quán)重，二級、三級指標規(guī)定了分值范圍。其中相關(guān)性（重點評價項目與國家、行業(yè)和區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略）、效率（項目內(nèi)控和資金投入是否有效）、效果（產(chǎn)出程度和目標群體獲益程度）及可持續(xù)性（產(chǎn)生效益持續(xù)性）是評價的核心準則。以國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金廣西農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與利用項目績效評價指標設置為例，相關(guān)性、效率、效果、可持續(xù)性分別占比10%、20%、35%和35%，重點在于考量效果和可持續(xù)性（表3），體現(xiàn)了指標設置的共性原則，同時在4個評價準則框架下根據(jù)項目實際設置11個關(guān)鍵問題和25個二級指標 （表4），并賦予一定的分值和考核范圍，體現(xiàn)了指標設置的個性原則，尤其關(guān)注項目效果（占比35%），考評“社區(qū)建設和農(nóng)村環(huán)境改善”“項目受益群體滿意度”是否達到預期目標，重視評價項目社會效益的實現(xiàn)程度。

表3 國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金廣西農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與利用項目績效評價結(jié)果

表4 國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金廣西農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與利用項目績效指標框架摘選

（四）項目績效評價助力財政部門全過程監(jiān)管，提高外貸項目管理規(guī)范化和科學化

對于財政部門而言，引入國外貸款績效評價，不僅是深化財政改革、政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求，也是強化外貸項目、資金、財務和預算全過程管理的必然措施。

一是有利于強化協(xié)調(diào)力度。國際金融組織和外國政府貸款項目從申報、列入規(guī)劃、轉(zhuǎn)貸、實施到完工還款的流程，跨度時間達十五年以上，單個項目金額較大，尤其是國際金融組織類別貸款金額，往往達1億美元以上。項目對外涉及多雙邊機構(gòu)貸款方，對內(nèi)涉及國家發(fā)改委和財政部等中央層面，以及自治區(qū)發(fā)改委、財政廳和市縣發(fā)改財政等，還包括項目所在地政府、職能部門、外貸辦、項目實施單位以及中介服務機構(gòu)等。實施項目績效評價管理，在專業(yè)中介機構(gòu)的協(xié)助下，通過統(tǒng)計分析、實地調(diào)研、座談回訪、調(diào)查問卷等多種形式，助力財政部門與各利益相關(guān)方的溝通聯(lián)系，有利于全面傾聽收集意見和建議，推動項目實施和資金使用效益的提高。

二是有利于加大檢查督促力度。對在建項目而言，如何及時發(fā)現(xiàn)項目存在的問題，避免出現(xiàn)不合規(guī)資金提款報賬，一直是財政外貸實施中的難點和重點。實施績效評價的項目可選擇在建2—3年的項目，借助中介機構(gòu)在會計核算、財務檢查和工程環(huán)境評價方面的專業(yè)特長，與財政部門協(xié)同合作，切實加大對項目資金使用的監(jiān)督檢查力度。對于在建項目，能及時梳理項目在招標采購環(huán)節(jié)、內(nèi)控制度、資金提取和支付情況的相關(guān)進展和存在問題，對重大調(diào)整內(nèi)容進行督查，進一步督促項目單位積極遵守財政部關(guān)于主權(quán)外債項目的管理要求，規(guī)范項目管理和貸款資金使用，保證項目的順利實施。對于完工項目，如上節(jié)所示的國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金廣西農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)與利用項目績效指標框架（表4），除了能客觀評價項目正外部性能否持續(xù)發(fā)揮外，還將“項目是否能按時償還貸款”列入考評框架，督促項目單位及時償還貸款，嚴防政府外債風險，努力維護廣西主權(quán)外貸的良好信譽。

三是有利于補短板揚優(yōu)勢。雖然廣西外貸項目涉及不同貸款領域、不同貸款國別和不同貸款金額，但是共性和個性相結(jié)合的指標框架及打分制的設定，使財政部門能在一定程度上縱向?qū)Ρ群桶盐崭魇锌h對項目的執(zhí)行程度及項目執(zhí)行效果的優(yōu)劣。執(zhí)行順利的項目，能為廣西后續(xù)實施同類項目提供有益借鑒和參考；出現(xiàn)問題較多的項目和執(zhí)行機構(gòu)，能督促其改進項目執(zhí)行過程中的薄弱環(huán)節(jié)，提高管理水平和執(zhí)行績效。

四、廣西國外貸款績效評價管理的問題和挑戰(zhàn)分析

（一）績效理念尚未深化，項目相關(guān)方重視程度不夠

在財政外貸管理中引入績效理念，不僅能提高單個國際金融組織和外國政府貸款項目本身績效和配置效率，使財政外貸資金更好地發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，而且能提高全區(qū)外貸資金規(guī)范化、科學化和精細化管理。但歷年廣西外貸績效評價實踐中，仍普遍存在“重申報、輕貸后”“重借款、輕管理”“重數(shù)量、輕質(zhì)量”“重審批、輕監(jiān)管”等不良苗頭，績效理念尚未深化融入，項目相關(guān)方使用績效理念管理項目的內(nèi)在動力不足，認為只是“走形式”和“撓癢癢”。評價小組深入實地調(diào)研收集數(shù)據(jù)時，存在部分單位不配合或消極配合的情況，不利于績效評價小組全面客觀地取證收集數(shù)據(jù)，給績效評價實施增加了阻力。

（二）績效評價指標主觀和個性化偏重，影響績效結(jié)果實際應用價值

績效評價指標框架是整個績效評價活動的核心，也是重點和難點之一。能否客觀、全面、公正地反映項目的經(jīng)濟效益和社會效益，關(guān)鍵在于指標能否執(zhí)行及盡量去除評價小組的主觀化色彩。一直以來，由于外貸項目本身個性化色彩較重，涉及的貸款國別、領域和各利益相關(guān)方都存在不同，且早年國內(nèi)其他可參考的樣本較少，無法采用統(tǒng)一的統(tǒng)計方法設置權(quán)重，再加上每年負責績效評價的團隊和專家人員存在變動，截至2019年末，除了在四大評價準則（相關(guān)性、效率、效果和可持續(xù)性）和關(guān)鍵問題（即一級指標）上做了統(tǒng)一限定外，二級和三級指標中尚未形成共性評價指標框架，在評價過程中難免存在較重的評價小組專家主觀色彩，不利于區(qū)內(nèi)同領域、同貸款國別項目之間的比較，降低了績效評價的公信力和普適性，影響了績效結(jié)果實際應用價值。

（三）績效評價指標數(shù)據(jù)收集不全面，準確度受限

有效的項目績效評價，需要以大量數(shù)據(jù)作為支撐基礎，避免統(tǒng)計性偏差。但實際運用中，由于數(shù)據(jù)搜集困難或者一手數(shù)據(jù)難以獲取，往往采用二手數(shù)據(jù)或者放棄需要量化的考核指標。比如2013年世行貸款南寧城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治工程項目，由于河道整治子項目在進行績效評價時正是建設期，未能全面展現(xiàn)效果，評價小組直接進行專業(yè)測量獲取的數(shù)據(jù)比較少，主要依據(jù)驗收報告、監(jiān)理報告、現(xiàn)場目測和訪談的方式給出工程質(zhì)量的印象，評價對環(huán)境的影響，該項評價的整體準確性受到一定局限。而且對于受益群體的問卷調(diào)查，由于外貸項目正外部性巨大，受益總體規(guī)模巨大且無法確定，沒有條件采用普查方式，只能采取抽樣調(diào)查，有可能存在統(tǒng)計性偏差。

（四）績效評價缺乏數(shù)據(jù)科學分析和專業(yè)人員，評價支撐力量偏弱

一是外貸績效評價統(tǒng)計數(shù)據(jù)、績效評價結(jié)果缺乏有效的梳理、歸集和分析。已進行績效評價的項目數(shù)據(jù)和報告未進行系統(tǒng)有效的歸集分析，導致部分數(shù)據(jù)不全、資料不齊，無法為之后的績效活動開展提供權(quán)威、準確、全面的基礎數(shù)據(jù)支撐和方向支持。二是財政外貸績效專業(yè)人才隊伍短缺。財政外貸績效評價是一項跨學科、專業(yè)性很強的管理活動，不僅需要了解國外貸款特有貸款程序、通則、貸款政策、采購政策和協(xié)議條款的專業(yè)管理人員，也需要了解績效評價規(guī)則、運作方式的綜合性、復合型人才。在廣西的外貸績效評價實踐中，地方財政部門缺乏績效、外貸業(yè)務方面的國際型、專業(yè)型的復合人才，影響了廣西外貸績效評價活動的開展。

五、案例分析

下面以2019年實施世行貸款桂林市環(huán)境綜合治理工程項目績效評價情況為例，反映廣西外貸績效評價的實踐和所遇到的問題。

（一）項目簡介

世行貸款桂林市環(huán)境綜合治理工程項目估算總投資金額9.5909億元人民幣（1.5546億美元），其中利用世界銀行貸款1億美元（匯率按1美元∶6.1695人民幣計算），國內(nèi)配套人民幣34214萬元，其中地方配套32074萬元、中央預算內(nèi)資金2140萬元。項目的績效目標是解決和保護漓江河流域及桂林城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量，包括5個子項目，分別為：桂林市供水管網(wǎng)工程，市區(qū)污水處理廠及排水泵站改造、城市排水管網(wǎng)改造工程，污泥處理工程，桂林市水環(huán)境監(jiān)測與污染源管理信息系統(tǒng)以及能力建設和項目實施支持。項目于2015年7月開工，2020年底完工。

（二）評價設計與實施過程

本項目績效評價方案設計經(jīng)歷了項目前期準備與預調(diào)查、設計績效評價框架、制定和實施績效評價實施方案、設計問題清單及其訪談提綱等一系列過程。評價小組緊緊圍繞評價項目所涉及的關(guān)鍵問題，通過項目辦等相關(guān)單位查閱現(xiàn)有的項目文件，逐步形成了本評估的項目基礎信息表、項目績效評價框架和績效評價實施方案、調(diào)查問卷和座談會問題清單。

績效評價的實施主要包括證據(jù)收集整理、分析評價和結(jié)論建議三部分。績效評價小組2019年10—11月對項目開展現(xiàn)場評價，包括到項目辦進行項目資料的收集和整理、召開項目業(yè)主相關(guān)利益群體座談會，走訪了項目相關(guān)實施地點，并組織相關(guān)受益群體進行問卷調(diào)查、勘察項目實施現(xiàn)場等，全方位、多角度了解項目實施情況。項目組成員針對收集的現(xiàn)場資料進行整理分析，并撰寫項目評價報告及項目績效評價的結(jié)論和建議。

（三）評價指標框架設計和結(jié)果

項目相關(guān)性評價設置 “項目目標和內(nèi)容設計是否符合當前國家、行業(yè)和所在區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略，并有效解決實際問題？”“項目目標受益群體定位（及其首要需求的確定）是否適當？”2個關(guān)鍵問題。本項目目標和內(nèi)容設計與中國各級政府的經(jīng)濟和社會重點發(fā)展戰(zhàn)略高度相關(guān)，項目與中國的“十三五（2016—2020年）”提倡的“綠色發(fā)展”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、與中國“五位一體高質(zhì)量發(fā)展”戰(zhàn)略、中國“十三五”重點流域水環(huán)境綜合治理建設規(guī)劃保持一致，相關(guān)性滿分。

評價小組重點對效率進行考核（50%），如表5所示，設置 “項目是否按計劃進度實施并實現(xiàn)階段性產(chǎn)出”“項目預算是否按計劃投入和使用”“項目管理機構(gòu)設置、項目管理及內(nèi)部控制是否恰當”“項目資源投入是否經(jīng)濟和內(nèi)容設計是否有創(chuàng)新性”4個關(guān)鍵問題。經(jīng)對照項目44個子合同包的產(chǎn)出數(shù)據(jù)，其中存在6個合同包延期，尤其是污水污泥子項目土建進度滯后較嚴重。機構(gòu)能力建設投入不足；資金到位及時，使用較規(guī)范；管理架構(gòu)健全，保障措施有力，但項目辦協(xié)調(diào)能力待加強，征地拆遷、極端天氣、投訴等問題的應對措施安排不力，導致部分合同包采購推遲和施工延期。綜上給予效率評價等級為B級“效率高”。

項目的效果評價設置了“項目是否實現(xiàn)了績效目標”和“項目實際受益群體是否是項目的目標受益群體”2個關(guān)鍵問題，3個二級指標，11個三級指標。鑒于當時績效評價時在建項目尚未完工，效果尚未完全體現(xiàn)，效果準則得分為81.05分，效果評價等級為B級“滿意”。

可持續(xù)性評價設置“項目財務是否具有可持續(xù)性”和 “項目實施是否具有可持續(xù)性”2個關(guān)鍵評價問題。根據(jù)《貸款協(xié)定》《項目協(xié)議》和《轉(zhuǎn)貸協(xié)議》，地方嚴格落實了還貸責任和還貸資金，財務持續(xù)性滿分。由于項目辦人員力量有待加強，項目實施持續(xù)性適當扣分。

綜上對4個因素的評價，本項目綜合績效評價等級為“實施比較順利”。

（四）本項目績效評價所達效果

本項目通過實施績效評價，提出了本項目所面臨的三大困難，一是應對征地拆遷、極端天氣、招投標投訴等問題經(jīng)驗不足，影響了采購和施工的進度；二是機構(gòu)能力建設不足，項目辦人員調(diào)整頻繁不穩(wěn)定，降低了各方協(xié)作效率。單個項目以小見大、以點帶面，從一個側(cè)面反映了廣西在建的外貸項目所面臨的共性、典型問題，提醒了地方政府尤其是地方財政部門要繼續(xù)從以下幾個方面加強外貸管理：一是要進一步完善項目風險的評估和應對機制。由于項目實施期限較長，財政部門要進一步關(guān)注匯率、物價變動等對資金成本的負面影響，強化成本控制，加強對資金收支使用情況和效率的分析，提高財務管理能力，及時提供符合貸款方要求的規(guī)范的報賬資料，加快提款速度。項目評估時應充分考慮各種因素對項目的影響，包括相關(guān)項目的征地拆遷問題、施工可能遭遇的天氣和地質(zhì)問題，預留足夠的時間，提供充足的應對方案和策略，包括回避策略，對實施方案進行修改；減輕策略，尋找雙方可接受的臨界范圍；接受策略，滿足對方的要求等。二是要重視外貸管理機構(gòu)的能力建設。重視財政部門和項目辦的機構(gòu)能力建設，強化人員配置，以便能及時有效和外方溝通合同調(diào)整內(nèi)容。

（五）不足之處

一是鑒于實地調(diào)研和調(diào)查樣本量有限，效果評價受到一定影響。二是在質(zhì)量檢查方面，部分子項目正是建設期，未能全面展現(xiàn)效果，評價小組直接進行專業(yè)測量獲取的數(shù)據(jù)比較少，主要依據(jù)驗收報告、監(jiān)理報告、現(xiàn)場目測和訪談的方式給出工程質(zhì)量的印象，評價對環(huán)境的影響，該項評價的整體準確性受到一定局限。

六、對策建議

（一）強化績效評價管理理念，科學貫穿外貸管理全過程

外貸績效評價管理不能僅停留在成熟的在建項目或已完工項目，還應將外貸績效評價理念貫穿外貸項目管理全過程，提高項目實施機構(gòu)和其他相關(guān)方對外貸績效評價的重視程度。項目申報時，要審核項目的項目建設內(nèi)容和資金分配使用是否嚴格圍繞項目的績效目標，將績效評價前置到資料審核和財政評審環(huán)節(jié)，優(yōu)化項目設計，防范外債風險；項目提款報賬時，落實提款計劃申報、報賬、評價相結(jié)合的原則，督促項目實施單位和各主管部門增強績效評價理念與責任意識，嚴格按外貸用款計劃合理合規(guī)使用外貸資金；項目實施和完工階段，科學選擇項目進行系統(tǒng)績效評價活動，加大宣傳顯著實現(xiàn)示范性和創(chuàng)新性的項目，防范和及時發(fā)現(xiàn)外貸管理的薄弱環(huán)節(jié)，督促債務單位按時償還貸款避免逾期；增強績效評價結(jié)果運用的約束力，對績效評價結(jié)果優(yōu)秀的部門和單位，要在全區(qū)財政外貸系統(tǒng)內(nèi)進行表揚和經(jīng)驗宣傳，對績效評價較差的單位，要限制或暫停其申報新項目的資格，并對違規(guī)行為依法進行查處。加強宣傳，通過新聞媒體、網(wǎng)絡等形式，對績效評價工作的重要性和必要性進行廣泛宣傳，營造績效評價的文化氛圍。

（二）探索形成外貸項目績效評價數(shù)據(jù)庫，形成共性評價指標框架

開展分行業(yè)分領域外貸項目績效指標體系研究，通過召開座談會傾聽評價小組專家、財政部門和有關(guān)項目單位對績效指標框架的意見和建議，輔以試點和嘗試，逐步建立起在環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展、城建交通基礎設施建設和農(nóng)林業(yè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領域相對固定的二級和三級績效評價指標，后續(xù)年度在相對穩(wěn)定的基礎上進行動態(tài)調(diào)整、不斷完善，避免評價同行業(yè)、同類項目因指標不一或者因指標相同包含內(nèi)容不同，出現(xiàn)影響評價結(jié)果不可比或大相徑庭的問題，使績效評價結(jié)果運用更有可對比性和方向性。

（三）深化績效數(shù)據(jù)收集和整理，全面、充分和客觀挖掘數(shù)據(jù)

一是深化證據(jù)挖掘，交叉比對數(shù)據(jù)。在證據(jù)挖掘環(huán)節(jié)實施“三個延伸”，向前延伸到項目立項論證時的社會經(jīng)濟條件，向后延伸到項目竣工后的可持續(xù)性，將面訪對象盡量擴大。采取“三結(jié)合”方式，即將案卷資料研究與實地調(diào)研相結(jié)合、將項目監(jiān)理單位提供的資料與項目實施地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況相結(jié)合、將項目進展情況與審計部門的審計報告相結(jié)合，使其相互印證，形成系統(tǒng)完整的證據(jù)鏈。證據(jù)整理過程采取“三步法”：即證據(jù)列舉，將同一個評價指標從不同來源收集的證據(jù)列舉出來；證據(jù)驗證，將不同來源的證據(jù)進行交叉驗證，剔除錯誤的證據(jù)；證據(jù)確定，確定用于績效評價的證據(jù)。通過科學統(tǒng)計分析方法，衡量指標是否達到，解釋指標達到或沒有達到的原因，形成對關(guān)鍵評價問題的回答，以保證績效信息和結(jié)論的真實可靠。二是自評與他評有機結(jié)合，全面收集數(shù)據(jù)。按照財政部《國際金融組織和外國政府貸款贈款管理辦法》（財政部令第85號），每年自治區(qū)財政廳要牽頭組織對全區(qū)國際金融組織和外國政府貸款項目的檢查和督查。通過探索推進績效自評價與項目自查有機結(jié)合，在形成較固定的績效考評共性指標框架下，規(guī)定自評價報告的撰寫格式和要求，引導各項目單位按框架進行績效自評工作，自評和他評有機結(jié)合，全面、充分和客觀挖掘?qū)Ρ葦?shù)據(jù)，去偽存真。

（四）強化專業(yè)隊伍力量，加強評價能力建設

一是進一步梳理、收集、優(yōu)化歷年已實施績效評價活動的績效指標數(shù)據(jù)，整合歷年項目申報、提款報賬使用數(shù)據(jù)，建立健全反映外貸項目實效的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，形成可交叉比對的數(shù)據(jù)庫，為績效指標提供權(quán)威、準確、及時、全面的數(shù)據(jù)。二是加強績效隊伍建設，以購買服務等方式，建立相對穩(wěn)定的合作關(guān)系，調(diào)動中介機構(gòu)和績效專家承接外貸績效管理工作的積極性，逐漸建立包括財政部門、科技評估機構(gòu)、會計師事務所、社科院及高等院校等中介機構(gòu)在內(nèi)的評價工作團隊。通過組織舉辦外貸績效業(yè)務培訓班，派出參加世行、亞行績效培訓等多種形式，深化知識合作，對財政外貸系統(tǒng)隊伍進行績效評價業(yè)務培訓，培養(yǎng)一批專業(yè)、穩(wěn)定、經(jīng)驗豐富的績效評價人才，推動外貸績效評價工作順利開展。

注釋：

①本文研究的國外貸款指憑借政府信用向國際多雙邊貸款機構(gòu) （國際金融組織和外國政府）借入的主權(quán)外債，即國際金融組織和外國政府貸款。

②參照財政部 《國際金融組織和外國政府貸款贈款項目績效評價管理辦法》，財國合〔2019〕18號。