劉國(guó)海 周美彤

〔內(nèi)容提要〕縣級(jí)政府的主要職能在于轄區(qū)內(nèi)公共物品和服務(wù)的供給，這必然要求財(cái)政資金的規(guī)?；度?。然而，對(duì)于縣級(jí)政府來講，財(cái)政收入?yún)s難以滿足相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目龐大的資金需求。因此，縣級(jí)政府與私人部門合作的PPP項(xiàng)目模式對(duì)解決這一問題具有重要意義。本文從PPP項(xiàng)目模式的內(nèi)涵、類型以及運(yùn)作機(jī)制出發(fā)，首先，分析了遼寧省縣級(jí)政府推行PPP項(xiàng)目模式的現(xiàn)狀。其次，結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，論證縣級(jí)政府推行PPP項(xiàng)目模式的可行性。最后，以縣級(jí)政府、社會(huì)出資者以及商業(yè)銀行這三個(gè)縣域PPP項(xiàng)目模式的利益相關(guān)人為視角，從經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目這三種項(xiàng)目類型出發(fā)，分析縣域PPP項(xiàng)目模式中存在的各類風(fēng)險(xiǎn)以及防范措施。得到如下結(jié)論：一方面，PPP項(xiàng)目模式可以應(yīng)用于縣級(jí)政府項(xiàng)目建設(shè)，具有可行性。另一方面，針對(duì)不同類型的PPP項(xiàng)目模式，應(yīng)該采取差異化的風(fēng)險(xiǎn)防范方法，借助市場(chǎng)與政府的關(guān)系可以有效解決縣域PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)問題。

〔關(guān)鍵詞〕PPP項(xiàng)目模式；縣級(jí)政府；可行性分析；運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)

注：本文系遼寧省財(cái)政科學(xué)基金項(xiàng)目“遼寧加強(qiáng)基層財(cái)政管理保障可持續(xù)發(fā)展問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：23B005）、2022年渤海大學(xué)校級(jí)項(xiàng)目“預(yù)決算收支差異與地方政府效率的關(guān)系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：0522XN003）階段性成果。

一、引言

黨的二十大報(bào)告中指出，“實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)”。在遼寧省全面振興三年行動(dòng)實(shí)施方案中強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)美麗遼寧建設(shè)，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境”。為了實(shí)現(xiàn)中央和省政府的決策部署，遼寧省縣級(jí)政府搶抓項(xiàng)目建設(shè)，擴(kuò)大區(qū)域優(yōu)勢(shì)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷改造升級(jí)。在此過程中，大量的財(cái)政資金投入用于支持項(xiàng)目建設(shè)。然而，也應(yīng)該注意到，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，原本依靠土地財(cái)政、地方發(fā)債增加財(cái)政收入的方式難以為繼，財(cái)政狀況不容樂觀。特別是三年來新冠肺炎疫情的沖擊，更使得縣級(jí)政府財(cái)力難以滿足項(xiàng)目建設(shè)的龐大資金需要。因此，如何解決項(xiàng)目建設(shè)的資金需求問題成為遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵癥結(jié)點(diǎn)。

中共十八屆三中全會(huì)以后，中央政府出臺(tái)諸多關(guān)于在特定領(lǐng)域引入社會(huì)資本的政策法規(guī)，促進(jìn)民間資本與政府部門合作。在這樣政策的推動(dòng)下，政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目模式逐步成為各級(jí)政府，尤其是縣級(jí)政府解決資金匱乏難題的突破口。PPP項(xiàng)目模式的優(yōu)勢(shì)就在于充分發(fā)揮引入市場(chǎng)機(jī)制作用，強(qiáng)化政府與民間資本合作來提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，這對(duì)緩解遼寧省縣級(jí)政府財(cái)政困境，解決項(xiàng)目資金短缺問題進(jìn)而對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都具有十分重要的意義。

目前，已有文獻(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目模式的研究大多集中在國(guó)家和省級(jí)層面，對(duì)縣級(jí)政府推行PPP項(xiàng)目模式的分析還比較缺乏?；诖?，本文立足于遼寧省44個(gè)縣級(jí)政府，分析了推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)狀與可行性。盡管PPP項(xiàng)目模式在解決財(cái)政資金匱乏上具有可行性，但是仍然存在固有模式所帶來的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，需要加以解決。因此，本文在分析遼寧省縣級(jí)政府推行PPP模式可行性的基礎(chǔ)上，研究了PPP項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)以及化解風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議。

二、遼寧省縣級(jí)政府推行PPP項(xiàng)目模式的現(xiàn)狀

政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目模式近年來在遼寧省縣級(jí)政府投資中得到了廣泛的應(yīng)用。這種PPP項(xiàng)目模式是指政府與社會(huì)資本在項(xiàng)目中確定合作關(guān)系，經(jīng)過政府部門授予企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)行利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。PPP項(xiàng)目模式在緩解基層財(cái)政壓力，加快縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方面具有很大優(yōu)勢(shì)。縣域經(jīng)濟(jì)是指以縣級(jí)行政區(qū)域空間為依托，通過縣級(jí)政府的調(diào)控，并以三大產(chǎn)業(yè)資源稟賦為核心，通過產(chǎn)業(yè)集聚和輻射帶動(dòng)而不斷演化的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。在遼寧省，縣域經(jīng)濟(jì)是基層經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)形態(tài)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的支柱和載體，還是城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部。因此，縣域經(jīng)濟(jì)中的很大部分是由農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組成，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為依賴環(huán)境要素和資源稟賦，相關(guān)企業(yè)以勞動(dòng)密集型民營(yíng)企業(yè)為主，并且企業(yè)規(guī)模不大。因此，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)著重發(fā)揮中心城市的輻射作用，以城市經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，同時(shí)統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，抓住區(qū)域發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化農(nóng)村資源配置，將農(nóng)村的要素稟賦、城市消費(fèi)、支柱產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民就業(yè)有機(jī)結(jié)合，發(fā)展具有區(qū)域特色的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和良性循環(huán)的經(jīng)濟(jì)。但也應(yīng)該看到，縣級(jí)政府財(cái)力不足以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，財(cái)源建設(shè)有待提高和完善，項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施受到了資金不足的限制。因此，PPP這種模式應(yīng)用于縣級(jí)政府項(xiàng)目投資中，可以充分挖掘社會(huì)資本的潛力，實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，著力調(diào)動(dòng)民營(yíng)企業(yè)投入縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性。

從整體上看，遼寧省縣域PPP項(xiàng)目模式發(fā)展較為迅速。截至目前，全國(guó)“政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)”數(shù)據(jù)顯示，全省入庫(kù)項(xiàng)目235個(gè)，其中縣區(qū)級(jí)PPP項(xiàng)目為158個(gè)，占全省入庫(kù)項(xiàng)目比重為67%。從公共資源交易中心數(shù)據(jù)看，2022年，僅錦州一市的四個(gè)縣級(jí)政府的項(xiàng)目交易數(shù)就為802個(gè)，發(fā)展前景向好。如果將遼寧省44個(gè)縣按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平劃分為三個(gè)類別，分別為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。目前來看，遼寧省縣域PPP項(xiàng)目模式主要呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

第一，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于缺少主導(dǎo)的工業(yè)和服務(wù)業(yè)，因此，縣域PPP項(xiàng)目主要集中在第一產(chǎn)業(yè)，圍繞三農(nóng)建設(shè)展開。涉及的內(nèi)容包括美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目以及農(nóng)田水利建設(shè)等。這些項(xiàng)目一方面有助于完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境的改善；另一方面，由于地理氣候的原因，這些地區(qū)的糧食種植業(yè)難以得到發(fā)展，借由這些PPP項(xiàng)目可以大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)以及雜糧產(chǎn)業(yè)，以確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進(jìn)行以及糧食的保價(jià)供應(yīng)。比較典型的PPP項(xiàng)目有：北鎮(zhèn)市太子溝村的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目；義縣七里河育新村扶持壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目；彰武縣東六家子鎮(zhèn)臥牛山村設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目；阜蒙縣于寺鎮(zhèn)村和美鄉(xiāng)村創(chuàng)建基礎(chǔ)設(shè)施提升改造工程項(xiàng)目；建平縣榆樹林子鎮(zhèn)大西營(yíng)子村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目；朝陽(yáng)縣王營(yíng)子鄉(xiāng)一事一議村內(nèi)戶外道路建設(shè)項(xiàng)目；等等。

第二，在遼寧省，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的縣大部分屬于資源稟賦占據(jù)優(yōu)勢(shì)的縣域經(jīng)濟(jì)。例如，盤山縣是河蟹、稻米之鄉(xiāng)，并且礦產(chǎn)資源較為豐富；康平縣、遼中區(qū)以及新民市距離沈陽(yáng)市區(qū)較近，受到沈陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)比較明顯；開原市是省內(nèi)相對(duì)知名的產(chǎn)糧地區(qū)，寬甸縣旅游資源豐富。因此，在這些地區(qū)，PPP項(xiàng)目的內(nèi)容主要是發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，形成具有地方特色的資源型工業(yè)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如：盤山縣建成國(guó)家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園；康平縣水美鄉(xiāng)村建設(shè)；遼中縣農(nóng)村供水保障工程項(xiàng)目；康平縣糧食綠色倉(cāng)儲(chǔ)項(xiàng)目；寬甸縣生態(tài)旅游建設(shè)項(xiàng)目等。

第三，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣主要屬于工業(yè)型縣域經(jīng)濟(jì)。這些縣域地理位置優(yōu)越，大多擁有天然港口，自然資源條件好，區(qū)域經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展。同時(shí)，當(dāng)?shù)氐目h級(jí)政府能夠充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，圍繞主導(dǎo)工業(yè)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行PPP項(xiàng)目建設(shè)，打造遼寧省知名品牌縣。比較典型的PPP項(xiàng)目有：東港市漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)中心漁港基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程項(xiàng)目；長(zhǎng)海市依托大連港和優(yōu)越的地理環(huán)境，重點(diǎn)發(fā)展海洋生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，努力構(gòu)建海洋生態(tài)綜合管理平臺(tái)。

第四，幾乎所有的遼寧省縣域PPP項(xiàng)目均涉及以下四方面的建設(shè)。一是涉及燃?xì)?、供電、供水以及污水處理等的市政設(shè)施建設(shè)。二是包括醫(yī)療、旅游、教育以及康養(yǎng)等在內(nèi)的公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)。三是涉及保障性安居工程、老舊小區(qū)改造等的項(xiàng)目建設(shè)。四是公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

三、遼寧省縣級(jí)政府推行PPP項(xiàng)目模式的可行性

PPP項(xiàng)目模式本質(zhì)的屬性是以項(xiàng)目為主體的融資模式，融資的基礎(chǔ)是項(xiàng)目在未來時(shí)間節(jié)點(diǎn)上所獲得的預(yù)期收入、投入資本以及政府部門對(duì)該項(xiàng)目在政策上的扶持。它的運(yùn)作模式基本上是以社會(huì)資本的資質(zhì)能力作為應(yīng)標(biāo)的資本，政府部門以有限承諾作為信用擔(dān)保，待項(xiàng)目建設(shè)完成之后，依據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的直接收入和政府部門的支持力度轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目的還款保障。根據(jù)PPP項(xiàng)目的本質(zhì)和運(yùn)作模式可以概括出PPP項(xiàng)目模式所具有的三方面特點(diǎn)：一是PPP項(xiàng)目模式主要采取民間資本參與的籌資模式。二是政府部門和企業(yè)進(jìn)行平等合作。PPP項(xiàng)目模式通過合同建立起責(zé)任和義務(wù)的承擔(dān)機(jī)制，構(gòu)建政府部門和社會(huì)資本的平等合作關(guān)系。三是PPP項(xiàng)目模式還可以通過成立SPV公司進(jìn)行利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及高債務(wù)運(yùn)營(yíng)?；诖耍|寧省縣域PPP項(xiàng)目模式的可行性可以從理論上、PPP模式適用性以及遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)的特征上加以論述。

（一）遼寧省縣級(jí)政府推行PPP項(xiàng)目模式的充分性

一方面，PPP項(xiàng)目模式的類型適合于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）的定義，PPP項(xiàng)目模式主要包括以下三種類型：管理外包類模式（O&M與MC）、特許經(jīng)營(yíng)類模式（BOT、TOT與ROT）和私有化模式（BOO）。當(dāng)前，從遼寧省縣域地區(qū)PPP項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容看，大多數(shù)的PPP項(xiàng)目涉及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，以惠企利民為主，多為福利性項(xiàng)目，選擇的PPP項(xiàng)目模式類型是BOT和BOO兩種形式。這種選擇方式也比較切合遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)。一是縣級(jí)政府承擔(dān)著提供公共物品的職能，其核心目標(biāo)就是以大力發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè)為主，改善城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施。二是采取建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）和建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）這兩種方式適合于全部的項(xiàng)目類型，無論是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目還是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目均適用，并且采取BOT和BOO的優(yōu)勢(shì)還在于可以把有限的縣級(jí)財(cái)政資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益。

另一方面，PPP項(xiàng)目模式的運(yùn)行機(jī)制便于縣級(jí)政府操作。參照《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）的規(guī)定，大多數(shù)縣域PPP項(xiàng)目模式的運(yùn)作機(jī)制可以分為以下五個(gè)步驟。

一是項(xiàng)目識(shí)別階段?？h級(jí)政府啟動(dòng)PPP項(xiàng)目建設(shè)的籌備工作，負(fù)責(zé)撰寫物有所值的報(bào)告并進(jìn)行財(cái)務(wù)分析和論證。二是項(xiàng)目準(zhǔn)備階段。這一階段對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析，經(jīng)項(xiàng)目驗(yàn)證后，政府通過公開招標(biāo)選擇PPP項(xiàng)目的社會(huì)出資者，聯(lián)合成立SPV公司、簽訂PPP合同。三是項(xiàng)目采購(gòu)階段。為保證資金鏈順利供應(yīng)，SPV公司向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款；商業(yè)銀行在審核SPV公司及縣級(jí)政府背景后同意發(fā)放貸款。四是項(xiàng)目實(shí)施階段。貸款入賬到SPV公司并投入項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)由縣級(jí)政府與商業(yè)銀行共同監(jiān)管SPV公司的項(xiàng)目建設(shè)，確保項(xiàng)目正常運(yùn)行。五是項(xiàng)目移交階段。合同期滿后，SPV公司將項(xiàng)目移交給政府，同時(shí)銀行歸還全部貸款，并將受益支付給股東。

站在遼寧省縣級(jí)政府的角度，從PPP項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制看，該模式便于操作，全過程風(fēng)險(xiǎn)可控。首先，在項(xiàng)目的識(shí)別和準(zhǔn)備階段，合作雙方就可以針對(duì)項(xiàng)目的可行性以及合作期間的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)進(jìn)行深入研討，這將有利于政府部門監(jiān)督和合理選擇最優(yōu)的私人部門，確保了私人部門技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的引入，提高整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的效率和質(zhì)量。其次，在項(xiàng)目的采購(gòu)和執(zhí)行階段，私人部門的順利引入緩解了原有項(xiàng)目資金不足的矛盾，使得那些因?yàn)橘Y金不足而停滯的項(xiàng)目得以進(jìn)行，同時(shí)資金流的通暢縮短了建設(shè)周期，降低了項(xiàng)目的時(shí)間成本。最后，在項(xiàng)目的交付階段，合作雙方各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，風(fēng)險(xiǎn)收益分配合理，確保了政府在整個(gè)過程中的決策權(quán)。此外，PPP項(xiàng)目模式克服了傳統(tǒng)模式下建設(shè)、管理和使用三者脫節(jié)的情況，大大提高了項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理的效率。

（二）遼寧省縣級(jí)政府推行PPP項(xiàng)目模式的必要性

其一，現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下，遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要PPP項(xiàng)目模式。分稅制下，中央政府上收了財(cái)權(quán)，下放了事權(quán)，其結(jié)果造成地方政府特別是縣級(jí)政府財(cái)政吃緊，為了應(yīng)對(duì)分稅制改革造成的基層財(cái)政收入銳減，縣級(jí)政府大多采取土地財(cái)政的方式擴(kuò)大地方財(cái)政收入或者通過債務(wù)融資平臺(tái)以舉債的方式籌集地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政資金。然而這兩種方式并不能保障地方政府財(cái)力的可持續(xù)性，因此，縣域PPP項(xiàng)目模式成為縣級(jí)政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一種次優(yōu)選擇。

其二，遼寧省縣級(jí)政府投融資的特點(diǎn)決定了PPP模式的應(yīng)用。首先，縣域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，城鎮(zhèn)居民收入水平低，與大城市相比人口密集度不高，造成了縣級(jí)政府財(cái)源有限，縣級(jí)政府財(cái)政收入很難滿足項(xiàng)目建設(shè)，或是縣級(jí)政府建設(shè)項(xiàng)目普遍規(guī)模小，資金不足。在這種情況下，縣級(jí)政府只能依靠上級(jí)政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，或者通過地方債務(wù)融資平臺(tái)進(jìn)行項(xiàng)目投融資，然而作用也是杯水車薪。與此同時(shí)，縣域小城鎮(zhèn)銜接著小城市和農(nóng)村地區(qū)，城鎮(zhèn)內(nèi)部的道路規(guī)劃，以及農(nóng)村道路的硬化等基建項(xiàng)目都需要資金支持。再則，在縣域小城鎮(zhèn)，通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施投入成本高，使用率卻偏低，更增加了使用資金的成本。此外，在遼寧，很多小城鎮(zhèn)教育基礎(chǔ)設(shè)施包括校舍和遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)建設(shè)還沒有達(dá)到教育部標(biāo)準(zhǔn)，至于圖書館更是相對(duì)稀缺。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，如何確保農(nóng)村醫(yī)療全覆蓋，切實(shí)滿足農(nóng)民的看病需求，這些項(xiàng)目建設(shè)都需要資金支持。因此引入縣域PPP模式對(duì)解決縣城的資金難題就顯得十分有價(jià)值。也正是因?yàn)镻PP項(xiàng)目模式的創(chuàng)新性才能加速小城鎮(zhèn)民生建設(shè)的步伐，更有效促進(jìn)遼寧省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

其三，公共服務(wù)水平的提高需要縣級(jí)政府推廣PPP項(xiàng)目模式。根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論，與中央政府相比，地方政府更了解所轄區(qū)域內(nèi)居民的需要，履行政府公共服務(wù)的職能。作為縣級(jí)政府，通過推廣PPP項(xiàng)目模式可以規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)全過程，采用市場(chǎng)化的方式，由企業(yè)合作方進(jìn)行高效的資本管理和技術(shù)創(chuàng)新，而政府部門可以發(fā)揮服務(wù)職能進(jìn)行規(guī)劃、監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)管控，這樣既可以降低政府在具體事務(wù)中的參與度，又可以調(diào)動(dòng)企業(yè)的能動(dòng)性，從而提高遼寧省縣級(jí)政府的公共服務(wù)的水平。從縣域PPP項(xiàng)目模式的經(jīng)濟(jì)屬性看，縣域小城鎮(zhèn)的PPP項(xiàng)目建設(shè)大多屬于自然壟斷性質(zhì)，私人部門在承接項(xiàng)目時(shí)，政府部門需要進(jìn)行合理管制。再則，大部分項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施屬于準(zhǔn)公共物品，例如通信設(shè)備和電影院等需要收取一定的費(fèi)用作為項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)營(yíng)所得。此外，大部分小城鎮(zhèn)的項(xiàng)目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，可盈利性不強(qiáng)，加之小城鎮(zhèn)居民消費(fèi)水平不高，大部分經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目很難獲得良好回報(bào)，多元投資激勵(lì)不足也是導(dǎo)致傳統(tǒng)項(xiàng)目建設(shè)模式難以繼續(xù)的原因。因此，需要引入新的PPP項(xiàng)目模式，加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作，借助私人資本力量，促進(jìn)遼寧省縣域公共服務(wù)水平的提高。

（三）遼寧省縣域PPP項(xiàng)目模式的可行性

（1）在理論上的可行性。理論基礎(chǔ)是指導(dǎo)實(shí)踐工作的基石。從前述的理論中可以看出縣域PPP項(xiàng)目模式是以相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論做指導(dǎo)，在理論上是站得住腳的，具有理論支撐點(diǎn)。因此遼寧省縣域PPP項(xiàng)目模式在理論上是行得通的。

（2）在政策上的可行性。遼寧省縣級(jí)政府推廣應(yīng)用PPP項(xiàng)目模式，是在中央部委相繼出臺(tái)了一系列政策法規(guī)的背景下進(jìn)行的，在相關(guān)層面上得到政策的支持和保障。在中共十八屆三中全會(huì)上，首次提出城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)允許社會(huì)資本參與，這標(biāo)志著PPP項(xiàng)目模式正式在我國(guó)起步。2014年《預(yù)算法》進(jìn)行修訂，其中規(guī)范了地方政府的融資模式，進(jìn)一步推進(jìn)了地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目模式的探索。隨著財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》文件出臺(tái)，標(biāo)志著PPP項(xiàng)目模式成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政策工具。同年12月，財(cái)政部成立PPP中心，并通過公告示范項(xiàng)目向全國(guó)推廣運(yùn)用PPP項(xiàng)目模式。至此，全國(guó)范圍內(nèi)PPP項(xiàng)目迅速增加，地方政府包括縣級(jí)政府在內(nèi)不斷嘗試?yán)肞PP模式為政府項(xiàng)目建設(shè)融資。但同時(shí)應(yīng)該注意到，PPP模式的審核機(jī)制還不成熟，相關(guān)業(yè)務(wù)人員缺少專業(yè)知識(shí)。為此，在2017年，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于廢止部分規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作。在此之后，PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了項(xiàng)目庫(kù)清退浪潮，使得入庫(kù)的PPP項(xiàng)目更加規(guī)范。2019年，國(guó)家相繼出臺(tái)《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》《關(guān)于征求〈政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10號(hào)——政府和社會(huì)資本合作安排〉及應(yīng)用指南意見的函》《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》。一方面，規(guī)范地方政府債務(wù)不得超過紅線并追加財(cái)政支出責(zé)任不得超過7%。對(duì)政府支出責(zé)任超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，并要求超過5%的地區(qū)不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。另一方面，規(guī)范社會(huì)資本投資。對(duì)PPP業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的審核備案，堅(jiān)決防止因社會(huì)資本超出自身能力過度舉債造成的PPP項(xiàng)目無法進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)。這些政策舉措為規(guī)范地方政府特別是縣域PPP項(xiàng)目建設(shè)起到了重要作用，也為遼寧省縣域PPP項(xiàng)目建設(shè)提供了政策上的保障。

（3）在實(shí)踐上的可行性。在國(guó)外，PPP項(xiàng)目模式出現(xiàn)的時(shí)間較早，這種項(xiàng)目運(yùn)行方式被廣泛地接受并應(yīng)用于諸多行業(yè)和領(lǐng)域，在實(shí)踐過程中積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，建立起較為完整的文獻(xiàn)參考和實(shí)踐指南。在我國(guó)，隨著中央和省政府政策的不斷出臺(tái)和財(cái)政體制、制度上的不斷完善，PPP項(xiàng)目模式受到地方政府，特別是縣級(jí)政府的青睞，在政府投資的相關(guān)領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)上得到廣泛應(yīng)用，涌現(xiàn)出很多可供借鑒的成功案例。以遼寧省為例，在大連市縣區(qū)的垃圾處理項(xiàng)目為國(guó)內(nèi)相關(guān)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境改善提供了縣域PPP項(xiàng)目模式行之有效的實(shí)踐操作和運(yùn)作思路。

四、遼寧省縣級(jí)政府推行PPP項(xiàng)目模式的運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)

在縣域PPP的運(yùn)作過程中涉及三個(gè)利益主體，分別是縣級(jí)政府、社會(huì)出資者和商業(yè)銀行，具有兩種可以選擇的運(yùn)作類型，分別是BOT和BOO。因此，在縣域PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)就隱含在其中，主要包括信貸風(fēng)險(xiǎn)、政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、管理技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)以及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

本文在已有研究的基礎(chǔ)上，從縣級(jí)政府是公共物品和服務(wù)的主要供給者，追求社會(huì)福利最大化目標(biāo)這一本質(zhì)出發(fā)，按照經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目分類方式對(duì)縣域PPP項(xiàng)目建設(shè)所存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，得到如下結(jié)論。

一是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)主要來自市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)出資人追求利益最大化。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目在建成之后一般會(huì)采取收費(fèi)的方式彌補(bǔ)企業(yè)融資成本。一方面，這些投資項(xiàng)目追求經(jīng)濟(jì)效益，建設(shè)過程中的投入資金會(huì)呈現(xiàn)波動(dòng)性變化，導(dǎo)致預(yù)期資金不足。另一方面，預(yù)期的融資水平會(huì)受到通貨膨脹的影響也會(huì)造成建設(shè)資金的短缺，進(jìn)而影響項(xiàng)目的進(jìn)度和完工，最終會(huì)帶來轄區(qū)居民的期望值降低，影響經(jīng)濟(jì)效益最大化的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此類項(xiàng)目主要包括縣域收費(fèi)性的道路交通和污水處理廠生活服務(wù)類公共物品。

二是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)主要來自政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)投資者的管理風(fēng)險(xiǎn)。這類項(xiàng)目涉及部分民生性工程，生產(chǎn)的公共物品和服務(wù)是民眾不可或缺的，具有經(jīng)濟(jì)效益較低的特點(diǎn)。正是由于此類項(xiàng)目的公益性特點(diǎn)，導(dǎo)致社會(huì)資本并不愿意大規(guī)模介入，融資渠道相對(duì)狹窄。由于缺少必要的建設(shè)資金，很容易造成工程期限的延長(zhǎng)，無法保障項(xiàng)目按時(shí)完工。這類項(xiàng)目一般都是以縣級(jí)政府和民營(yíng)企業(yè)合作投資進(jìn)行建設(shè)。

三是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)主要來自經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目本質(zhì)上是完全公益性的，投融資來源基本靠財(cái)政支出，民營(yíng)企業(yè)較少參與。所以此類項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要在于項(xiàng)目的建造和管理上。一方面，這些項(xiàng)目會(huì)受到通貨膨脹的市場(chǎng)因素的影響，造成建造成本上升，超過縣級(jí)財(cái)政所能負(fù)擔(dān)的程度。另一方面，政府職能在項(xiàng)目管理上缺少企業(yè)的專業(yè)性和經(jīng)驗(yàn)，很難準(zhǔn)確預(yù)估項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和成本。另外，由縣級(jí)政府主導(dǎo)的項(xiàng)目缺少明晰產(chǎn)權(quán)，行政性過于鮮明，市場(chǎng)機(jī)制欠缺，無法調(diào)動(dòng)相關(guān)人員的工作積極性，會(huì)影響工程建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理，延長(zhǎng)公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)的時(shí)效。主要的項(xiàng)目如公共街道和自來水管道等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

五、遼寧省縣域PPP項(xiàng)目模式風(fēng)險(xiǎn)的管控與防范

從縣域PPP項(xiàng)目模式存在的風(fēng)險(xiǎn)看，解決PPP項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)問題還要厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系。具體來講，對(duì)于公益性項(xiàng)目應(yīng)該突出政府性資金的投融資功能，發(fā)揮縣級(jí)政府供給純公共物品的主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮政府“看得見手”的職能作用。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，應(yīng)該盡可能壓縮政府資金的投入，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)“看不見的手”的調(diào)節(jié)作用，政府和市場(chǎng)的界定原則就是要把有限的財(cái)政資金最大化地投入到公益性的項(xiàng)目中，減少對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)的干預(yù)和投入。對(duì)于遼寧省縣域PPP項(xiàng)目模式的風(fēng)險(xiǎn)防范與管控，從縣級(jí)政府、社會(huì)資本以及金融機(jī)構(gòu)三個(gè)利益相關(guān)者角度分析，主要有以下幾個(gè)方面的要點(diǎn)。

從縣級(jí)政府投融資角度看，對(duì)于純公共物品和基礎(chǔ)性的建設(shè)投資，應(yīng)該發(fā)揮縣級(jí)政府投融資的主體作用，加大縣級(jí)政府的財(cái)政支出力度。在財(cái)政分權(quán)下，中央政府賦予地方政府一定的自主權(quán)，也就擴(kuò)充了縣級(jí)政府財(cái)政收入的渠道。要加大政府資金投入，可以從以下幾個(gè)方面增加地方政府的財(cái)政收入，涵養(yǎng)財(cái)源。一是以穩(wěn)定的稅收收入作保障。由于縣域經(jīng)濟(jì)中民營(yíng)企業(yè)數(shù)量較小，規(guī)模不大，所能吸納的稅收收入也相對(duì)較少。要保持PPP項(xiàng)目建設(shè)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，縣級(jí)財(cái)政必須有穩(wěn)定的稅收收入。二是依賴非稅收入的征收，特別是以非稅形式存在的政府性基金，包括土地出讓金收入。項(xiàng)目建設(shè)資金在一般公共預(yù)算收入比例有限的情況下，縣級(jí)政府投入的項(xiàng)目資金主要來自以非稅收入形式存在的政府性基金，包括土地出讓收入、專項(xiàng)收入、建設(shè)費(fèi)附加以及使用費(fèi)等。三是借助投融資平臺(tái)上的地方政府債券融資。以借款的方式來為政府項(xiàng)目融資極可能帶來縣級(jí)政府的債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)，為此，要不斷整頓清理地方政府債務(wù)，使之保持在可控的警戒線內(nèi)，推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)化改革，提高政府債券的信用度，加強(qiáng)地方人大的監(jiān)督力度，保障順利如期償還縣級(jí)政府債務(wù)。

從社會(huì)資本角度看，在PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本與政府部門合作是防范和管控風(fēng)險(xiǎn)最有效的手段，而其中最重要的原則和前提就是要做到“利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”。究其原因主要有以下兩個(gè)方面。一方面，引入市場(chǎng)資金進(jìn)行PPP項(xiàng)目建設(shè)，擴(kuò)大縣級(jí)政府與社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目上的合作，要以讓渡政府部門公共職能形式來激勵(lì)社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)投資。通過給予社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)等方式獲得社會(huì)資本的出資，確保項(xiàng)目的順利完成，實(shí)現(xiàn)社會(huì)收益與經(jīng)濟(jì)收益的統(tǒng)一。另一方面，社會(huì)資本的進(jìn)入減輕了縣級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，激發(fā)了社會(huì)資本干事的積極性，擴(kuò)大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)和供給能力，增強(qiáng)市場(chǎng)運(yùn)作的能力。社會(huì)資本和縣級(jí)政府的合作實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)與政府之間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和收益共享，提高了社會(huì)整體效率。

從金融機(jī)構(gòu)融資角度看，防范化解PPP項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)需要政策性金融機(jī)構(gòu)的輔助作用，應(yīng)該大力發(fā)展政策性金融機(jī)構(gòu)，原因主要有以下三個(gè)方面。其一，政策性銀行的發(fā)展可以明確金融機(jī)構(gòu)的政策取向，有別于專門性的盈利性商業(yè)銀行。其二，可以充分體現(xiàn)縣級(jí)政府發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的政治導(dǎo)向，充分挖掘金融的孵化作用，在擴(kuò)大政策性金融供給的基礎(chǔ)上，為項(xiàng)目建設(shè)提供穩(wěn)定的中長(zhǎng)期政策性信貸，以此撬動(dòng)更大規(guī)模的社會(huì)資本的參與度。最后，在政策性金融信貸支持下，縣級(jí)政府也要充分發(fā)揮政府職能，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境、降低市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，盡最大可能減少項(xiàng)目建設(shè)的負(fù)面清單。

（作者單位：1.凌海市財(cái)政局；2.渤海大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）