摘 要：城市公共設施的建設和發(fā)展是城市精細化管理的重要組成部分之一。當前，上海正處于從大規(guī)模、高強度城市建設階段向精細化發(fā)展和管理階段的轉型期，同時也正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期。標準是升級發(fā)展和質量技術進步的核心。本文通過調研和分析國內外城市公共設施管理模式，結合當前上海城市公共設施建設和管理中遇到的問題，提出了相應的對策與建議。

關鍵詞：城市公共設施，標準化，精細化管理，需求，對策

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.08.011

0 引 言

城市公共設施是城市賴以生存和發(fā)展的重要基礎，其建設和管理的精細化程度直接影響城市的基礎服務功能[1]。以標準化為手段、以標準為支撐，加強城市公共設施精細化管理是實現(xiàn)“城市管理要像繡花一樣精細”的重要抓手。

本文主要通過對國內外城市公共設施管理模式的案例進行分析，并總結經驗，針對上海城市公共設施建設和管理存在的問題，提出對策建議。

1 國外城市公共設施管理模式

國外城市公共設施的管理主要有四種模式，分別是服務型政府模式、共同參與模式、企業(yè)化模式和福利模式[2]。

1.1 美國模式

美國實施聯(lián)邦、州、縣三級財政管理。美國各級政府對城市公共設施投資非常重視，各自的做法大同小異[3]。投資重點主要集中在改善社會和經濟發(fā)展環(huán)境方面的項目上，其投資來源主要由聯(lián)邦政府公共財政支出、地方政府公共財政預算，以及地方政府資信擔保下的市政債券融資等部分組成。政府主要關注于非經營性的基礎設施建設。

美國的政府采購是以完善的法制為基礎的。美國國會在1761年頒布了《政府采購法》，并先后頒布了一系列規(guī)范聯(lián)邦政府采購行為的法律法規(guī)。各州還有應用于各州的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)對政府采購的范圍、采購目標、采購原則、采購方式、采購合同的擬定、采購程序、財政預算、中央政府采購與地方政府采購的關系、采購監(jiān)督和評估、合同糾紛的仲裁和賠償?shù)榷甲髁嗣鞔_的規(guī)定，從而使政府采購有法可依。

1.2 歐洲國家模式

歐洲國家主要高度重視前期規(guī)劃。任何一個城市公共設施建設項目，政府都會做完善的前期規(guī)劃。政府在進行基礎設施建設劃時，有的長期項目的規(guī)劃期甚至可以達到10年。

政府在審批的過程中，會有專門部門進行核算，確定基礎設施建設項目的規(guī)模、投資總額和投資比例。項目批準后，工期、投資額不得改變。

1.3 日本模式

日本政府主管基礎設施建設的部門為建設省。自上而下有完善的行政體系架構與充足的行政公務人員。同時，日本還擁有完善的國土規(guī)劃體系和相關法律法規(guī)，具體分為四級。

在法律法規(guī)要求方面，日本具有高度的中央集權色彩，涉及基礎設施建設和國土開發(fā)的法律法規(guī)有80多個，形成了完整的法律法規(guī)體系。

1.4 新加坡模式

新加坡政府十分重視城市規(guī)劃，從20世紀60年代起，專門委托聯(lián)合國幫助開展城市發(fā)展的概念性規(guī)劃。經過幾十年的發(fā)展演變，新加坡目前的城市建設，已經形成了由規(guī)劃法令、概念藍圖及發(fā)展指導藍圖組成的較為全面、完整的規(guī)劃編制體系。

2 國內城市公共設施管理概況

2.1 總體情況

在城市化發(fā)展的推動下，我國的一些城市已經在城市公共設施標準化建設方面作出了探索和實踐。經不完全統(tǒng)計，我國較早開展“城市家具”建設并開展道路空間專項設計和實施工程的城市多為東南沿海經濟較發(fā)達城市，但其規(guī)劃設計水平與實施程度參差不齊，多為“城市家具”的局部系統(tǒng)設計，集中在城市標識系統(tǒng)設計、護欄路燈候車亭等交通設施等設計領域，而少有涵蓋空間所有環(huán)境要素的“城市家具”系統(tǒng)性設計。此外，一些經濟相對落后但急于轉型發(fā)展的城市，存在較多環(huán)境整治問題和發(fā)展瓶頸，希望通過城市更新改造來改變城市面貌、提升城市形象、推動經濟發(fā)展的城市，并取得了一定的成果[4]。

2.2 國內城市公共設施管理模式及發(fā)展現(xiàn)狀

在管理體制方面，從國家的層面來看，城市公共設施由住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部等相關部委主管。

在法律法規(guī)要求方面，城市公共設施是城市正常運行和健康發(fā)展的物質基礎，對于改善人居環(huán)境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率、穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化具有重要作用。當前，我國城市公共設施仍存在總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題。加強城市公共設施建設，有利于推動經濟結構調整和發(fā)展方式轉變，拉動投資和消費增長，擴大就業(yè)，促進節(jié)能減排[5]。

從標準方面來看，城市公共設施的標準和技術指導文件涵蓋了國家、行業(yè)、地方三級標準。相關標準不僅涉及到城市公共設施規(guī)劃、城市容貌、基礎設施建設等宏觀層面的標準，也從多個方面涉及如城市道路交通、綠化景觀、導向系統(tǒng)、無障礙設計等領域。此外還有涉及包括路燈、信號燈、郵筒、公交站亭等具體設施的建設、設計標準。由于標準所涉及的城市公共設施由不同的部門主管，因此這些標準也是由多個不同條線的部門聯(lián)合起草和分別歸口。目前，我國在城市公共設施領域，標準體系的結構并不清晰，標準解決的問題以及規(guī)范方式比較單一。尤其是不同單位歸口的標準之間缺乏很強的關聯(lián)性。標準與標準之間的相對獨立造成了城市公共設施建設過程中難以依靠標準在統(tǒng)籌規(guī)劃和建設實施中找到平衡點。近年來，一些研究機構和大學在大量研究積累的基礎上在城市公共設施領域提出了“城市家具”設計的概念，從系統(tǒng)化的角度整合了城市公共設施建設的技術規(guī)范，并在“城市家具”標準化建設方面進行了一系列的實踐和探索，為城市公共設施建設的標準化、體系化建設提供了基礎。

3 上海市城市公共設施發(fā)展現(xiàn)狀

3.1 上海市城市公共設施建設和管理存在的問題

新時代以來，上海全面推進面向未來的智慧城市建設，其城市數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化水平顯著提升，數(shù)字城市管理能級明顯提升。然而上海城市公共設施建設和管理工作還存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）城市綜合管理水平有待進一步提升，城市綜合管理信息化水平有待進一步提高，各類信息資源之間互聯(lián)互通、信息共享、協(xié)同運作有待加強，城市管理現(xiàn)狀與國際化大都市的要求和市民群眾期望還有一定差距。

（2）基礎設施一體化有待進一步增強，運行效率有待提高，地下空間統(tǒng)籌開發(fā)亟待加強，城市安全運行體系有待進一步完善，應急處置能力有待提高。

（3）市容環(huán)境管理與國際化大都市標準存在差距，管理常態(tài)長效機制有待深化。市容環(huán)境管理法規(guī)尚不完善，經費投入不足，管理成效固化難度較大。管理倚重于政府部門，與強化自律、自治、共治要求差距較大。無序設攤、跨門營業(yè)、建筑垃圾偷亂倒等城市管理頑癥，缺少根本性的解決措施，違規(guī)戶外廣告整治亟待多部門聯(lián)手推進。

（4）信息資源的不斷豐富和應用協(xié)同需求的不斷提高，使跨領域、跨部門的協(xié)調難度更大，在強調行業(yè)信息化頂層設計的同時，亟須在全局上做好數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同的機制安排；政府監(jiān)管模式與信息化融合創(chuàng)新不相適應，亟須形成多元共治、各方參與的市場機制。智慧城市的應用感受度有待提高，政府各部門主導推進的信息化應用已無法滿足快速增長的公眾信息化服務需求。

3.2 標準化視角下加強上海城市公共設施建設的對策與建議

上海持續(xù)大規(guī)模、高強度城市建設階段已過去，城鄉(xiāng)建設和管理要從增量建設向存量優(yōu)化和有機更新轉變，行業(yè)發(fā)展要從規(guī)模擴張型向質量效益型轉變。

（1）加強城市公共設施建設和管理標準化建設

建立健全與超大城市特點相適應的城市綜合管理標準體系，重點研制城市管理服務和城市公共設施建設、管理和評價等領域的關鍵標準，為有序實施城市修復和有機更新提供標準技術支撐；深入推進“城市家具”標準化建設工作，建立“城市家具”標準化建設的統(tǒng)籌機制，探索“城市家具”集約配置和監(jiān)管技術，重點研制關鍵標準，建立覆蓋“城市家具”設置、管理和安全監(jiān)管的標準體系。

（2）加強城市容貌標準化建設

加強城市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治工作，精補市政市容管理短板；全面推進公共設施、廣告招牌、景觀設施、城市綠化、市容環(huán)衛(wèi)等標準化建設工作，著力打造一批綠化特色明顯、基礎設施完備、城市風貌完好、空間開放共享的綠化特色示范街區(qū)。

（3）深入推進城市管理智能化建設和深度應用

強化標準，整合資源，大力推進“智慧綠化市容”建設，以建設協(xié)同化的智慧政務、精細化的智能管理和便捷化的智能服務為重點，加快制定落實綠化市容行業(yè)人工智能技術應用的關鍵標準規(guī)范。

（4）加強智慧城市標準化建設

制修訂智慧城市公共設施建設、信息化技術與既有設施融合應用、建設管理基礎數(shù)據(jù)、城市公共基礎設施管理智能化等標準；研制智慧城區(qū)建設領域的標準，建立健全城市綜合管理智能化標準體系，推進標準化智慧社區(qū)、智慧商圈、智慧醫(yī)院、智慧交通樞紐等各類型智慧城區(qū)示范試點建設。

4 結 語

本文首先研究了美國、歐洲和亞洲主流發(fā)達國家的公共設施建設管理模式，接著研究了國內主要城市的公共設施管理模式和發(fā)展現(xiàn)狀，然后著重討論了上海市城市公共設施建設和管理中存在的問題，并針對所發(fā)現(xiàn)的問題，結合標準化視角，提出了詳細的加強上海城市公共設施建設和管理的對策與建議，從而為提高上海城市精細化管理水平打好基礎，并且可進一步提升營商環(huán)境，為后疫情時代大力發(fā)展經濟建設做好服務。

參考文獻

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作者簡介

諸遠，博士研究生，研究方向為公共管理與社會服務標準化。

（責任編輯：張佩玉）