劉賀賀 佟成元

摘? 要：努力走出一條土地資源節(jié)約集約、高效利用之路，切實(shí)把土地資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于推動(dòng)內(nèi)蒙古高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。針對(duì)內(nèi)蒙古土地資源產(chǎn)出效益低、利用方式粗放等問(wèn)題，建議加強(qiáng)農(nóng)村土地整治，提升耕地產(chǎn)出水平；盤活城鎮(zhèn)存量用地，促進(jìn)土地高效利用；以“畝均論英雄”，提高開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）集約用地水平；優(yōu)化土地資源要素配置，提高土地資源收益；加強(qiáng)土地資源儲(chǔ)備，夯實(shí)價(jià)值轉(zhuǎn)化基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：土地資源? ? ?節(jié)約? ? ?集約

土地既是資源也是資本，土地資源是發(fā)展之基、民生之本，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。節(jié)約集約用地，并不是不許用地，而是要用得合理、科學(xué)、有效率。有效激活土地資源資產(chǎn)價(jià)值，不斷提高土地資源綜合利用效率，努力走出一條土地資源節(jié)約集約、高效利用之路，切實(shí)把土地資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于推動(dòng)內(nèi)蒙古高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。

一、內(nèi)蒙古土地資源分布特征

（一）國(guó)土資源總量較為豐富

從總量上看，全區(qū)國(guó)土資源總量較為豐富，占全國(guó)國(guó)土總面積的11.77%，居全國(guó)第三位。從土地類型上看，根據(jù)三次調(diào)查工作分類體系，內(nèi)蒙古僅沒(méi)有茶園、橡膠園、竹林地、紅樹(shù)林地、沿海灘涂和冰川及永久積雪等 6 類用地，國(guó)土利用類型豐富多樣。

（二）草地、林地面積所占比例較高

全區(qū)國(guó)土調(diào)查結(jié)果顯示，草地面積達(dá)到5454.05萬(wàn)公頃，占全區(qū)總面積的比例最大，為48%；其次為林地，面積為2441.40萬(wàn)公頃，占土地總面積的21.48%，兩項(xiàng)合計(jì)占比接近70%，具備構(gòu)筑我國(guó)北方重要生態(tài)安全屏障的國(guó)土資源基礎(chǔ)。

（三）未利用地面積大

全區(qū)未利用地面積較大，占國(guó)土調(diào)查面積的21.18%。其中，沙地781.60萬(wàn)公頃、其他草地643.44萬(wàn)公頃、裸巖石礫地707.26萬(wàn)公頃。主要分布在自治區(qū)西部的阿拉善盟、鄂爾多斯市和巴彥淖爾市等干旱半干旱地區(qū)，自然條件惡劣、生態(tài)脆弱，土地開(kāi)發(fā)利用難度較大。

二、土地資源開(kāi)發(fā)利用存在的問(wèn)題

（一）土地資源粗放利用的現(xiàn)狀尚未根本改變

人均城鎮(zhèn)用地和農(nóng)村建設(shè)用地均高于全國(guó)平均水平。耕地?cái)?shù)量大但優(yōu)質(zhì)耕地少，質(zhì)量等別總體偏低，同時(shí)還有大量的林區(qū)、牧區(qū)、河道和坡耕地等不穩(wěn)定耕地。

（二）土地資源產(chǎn)出效益較低

近年來(lái)內(nèi)蒙古單位地區(qū)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積基本處于全國(guó)25位左右位次。2022年，全區(qū)國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入為198.92億元，低于山西61.6億元、遼寧160億元、新疆133億元。開(kāi)發(fā)區(qū)畝均產(chǎn)值僅為全國(guó)平均水平的一半左右。

（三）開(kāi)發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）用地投入產(chǎn)出效益較低

隨著各類開(kāi)發(fā)區(qū)新增工業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的深入推進(jìn)，開(kāi)發(fā)區(qū)用地投入產(chǎn)出效益不斷提升，但與國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)相比仍有很大差距。根據(jù)自然資源部發(fā)布的《關(guān)于2022年度國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)情況的通報(bào)》和《內(nèi)蒙古自治區(qū)2022年度開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用狀況評(píng)價(jià)公示方案》，2021年，全區(qū)公示開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度3310.27萬(wàn)元/公頃，工業(yè)用地地均稅收78.37萬(wàn)元/公頃，同期國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度10711.51萬(wàn)元/公頃、工業(yè)用地地均稅收760.90萬(wàn)元/公頃，內(nèi)蒙古開(kāi)發(fā)區(qū)分別僅相當(dāng)于全國(guó)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的31%和10%。

（四）建設(shè)用地低效閑置現(xiàn)象仍較普遍

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地需求量的不斷提高，用地指標(biāo)的稀缺性和重要性日益凸顯，各地積極爭(zhēng)取用地指標(biāo)，造成了當(dāng)年批準(zhǔn)用地量基本大于當(dāng)年實(shí)際有效供地量。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間積累，土地“批、供、用”在數(shù)量上產(chǎn)生不平衡現(xiàn)象，解決批而未供、閑置土地問(wèn)題迫在眉睫。

三、節(jié)約集約利用土地資源的主要路徑

（一）加強(qiáng)農(nóng)村土地整治，提升產(chǎn)出水平

內(nèi)蒙古耕地面積居全國(guó)第二位，但耕地地力質(zhì)量較差，退化較為嚴(yán)重，低等別地占耕地總面積的87%以上，加強(qiáng)農(nóng)村土地整治提高產(chǎn)出水平是節(jié)約集約利用土地資源的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是進(jìn)一步加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高耕地質(zhì)量。大力推廣增施有機(jī)肥、秸稈還田、輪作休耕等耕地地力提升綜合配套技術(shù)，加強(qiáng)中低產(chǎn)田改造及可持續(xù)利用，鹽堿化土地治理，充分挖掘增地潛力，最大限度增加耕地?cái)?shù)量，逐步將永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。二是加強(qiáng)對(duì)閑置、低效零散農(nóng)用地的統(tǒng)籌利用。結(jié)合耕地“占補(bǔ)平衡”“進(jìn)出平衡”制度，推進(jìn)土地集中連片開(kāi)發(fā)治理。深化農(nóng)村土地制度改革，充分挖掘耕地后備資源潛力，積極盤活“空心村”、農(nóng)村閑置宅基地，利用好房前屋后零散土地資源，積極研究“空心村”建設(shè)用地入市。三是加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和合理利用，提高土地產(chǎn)出率和資源利用效率。

（二）盤活城鎮(zhèn)存量用地，促進(jìn)土地高效利用

堅(jiān)持以“存量”換“增量”，多措并舉消化批而未供土地，盤活閑置土地和低效用地，充分挖掘存量土地潛力，推動(dòng)土地要素保障從“增量為主”向“盤活存量”轉(zhuǎn)變。一是摸清家底，明確城鎮(zhèn)低效用地存量。促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，推動(dòng)供地由“增量遞減、存量遞增”和用地“規(guī)模集聚、效益遞增”轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于摸清家底，充分利用第三次國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，將全區(qū)批而未供和閑置土地逐宗上圖入庫(kù)，完善項(xiàng)目清單，建立城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，加快閑置土地的認(rèn)定、公示和處置，提高低效用地利用效率。二是開(kāi)展閑置土地大起底和集中處置攻堅(jiān)行動(dòng)，持續(xù)推進(jìn)批而未供、閑置土地大起底，提高土地節(jié)約集約利用水平。三是深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)。穩(wěn)步有序?qū)ㄔO(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地進(jìn)行改造利用。推動(dòng)城市老城區(qū)和低效用地區(qū)開(kāi)展城市更新，統(tǒng)籌考慮區(qū)域資源條件和節(jié)約集約用地要求，鼓勵(lì)在城市更新項(xiàng)目中增加公共綠地、開(kāi)放空間，科學(xué)設(shè)定容積率、建筑密度等控制指標(biāo)，完善教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等配套設(shè)施布局，促進(jìn)城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間有機(jī)融合，建設(shè)“15分鐘”高品質(zhì)生活圈。鼓勵(lì)和支持利用現(xiàn)有工業(yè)用地，興辦先進(jìn)制造業(yè)、生產(chǎn)性及高科技服務(wù)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)等國(guó)家支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。

（三）以“畝均論英雄”，提高開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）集約用地水平

加強(qiáng)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)，堅(jiān)持“以畝均論英雄”，向管理要效益，提高工業(yè)用地開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度、投資強(qiáng)度和產(chǎn)出效率，努力以更少的土地投入支撐高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。一是完善工業(yè)園區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)機(jī)制。建立工業(yè)園區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)考核結(jié)果運(yùn)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果納入工業(yè)園區(qū)綜合考核評(píng)價(jià)體系，作為園區(qū)擴(kuò)區(qū)、調(diào)區(qū)、升級(jí)、降級(jí)及批準(zhǔn)土地征收成片開(kāi)發(fā)方案的依據(jù)。完善工業(yè)園區(qū)用地指標(biāo)獎(jiǎng)懲機(jī)制，確保工業(yè)園區(qū)核準(zhǔn)四至范圍和用地規(guī)模與工業(yè)園區(qū)發(fā)展水平、土地節(jié)約集約利用水平相適應(yīng)。二是健全工業(yè)園區(qū)用地增存掛鉤機(jī)制。完善工業(yè)園區(qū)用地總量控制機(jī)制，嚴(yán)控工業(yè)園區(qū)用地規(guī)模，確保全區(qū)工業(yè)園區(qū)用地規(guī)模在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不再大幅度增加。建立健全低效劣質(zhì)項(xiàng)目用地騰退機(jī)制，提高園區(qū)土地產(chǎn)出效益。三是深入推行“區(qū)域評(píng)估+標(biāo)準(zhǔn)地”模式。創(chuàng)新工業(yè)園區(qū)用地模式，建立區(qū)域評(píng)估成果互認(rèn)共享機(jī)制。繼續(xù)推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革，細(xì)化固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、容積率、畝均稅收等指標(biāo)，將畝均收入轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢悦鞔a標(biāo)價(jià)的“硬實(shí)力”，切實(shí)把有限的土地資源配置給畝均效益高的項(xiàng)目。

（四）優(yōu)化土地資源要素配置，提高土地資源收益

一是轉(zhuǎn)變土地出讓方式。落實(shí)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地支持政策，實(shí)行產(chǎn)業(yè)用地多種方式供應(yīng)，最大限度發(fā)揮土地資源價(jià)值。擴(kuò)大國(guó)有建設(shè)用地有償使用范圍，聚焦自治區(qū)建設(shè)國(guó)家重要的能源和戰(zhàn)略資源基地、農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地，推行國(guó)有建設(shè)用地作價(jià)出資、入股，對(duì)風(fēng)電光伏發(fā)電新能源項(xiàng)目、煤炭和油氣等能源項(xiàng)目、輸變電工程項(xiàng)目用地全面推行有償方式供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。健全長(zhǎng)期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)等工業(yè)用地市場(chǎng)供應(yīng)體系。推動(dòng)盟市、旗縣區(qū)政府以國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資、入股的方式提供土地，與社會(huì)資本共同投資建設(shè)，充分發(fā)揮土地資源價(jià)值。二是建立和完善土地二級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)土地要素流通。加強(qiáng)建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)交易平臺(tái)建設(shè)，引導(dǎo)多主體參與，靈活運(yùn)用土地分割、合并轉(zhuǎn)讓、預(yù)登記等政策，逐步解決交易門檻過(guò)高、流轉(zhuǎn)不暢問(wèn)題，推進(jìn)低效用地再利用，促進(jìn)土地資源合理配置和節(jié)約集約利用。

（五）拓寬價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，提升低效用地價(jià)值

一是推進(jìn)土地立體綜合開(kāi)發(fā)。因地制宜推動(dòng)城市交通、商業(yè)、娛樂(lè)、人防、綠化等多功能、一體化、綜合型公共空間立體開(kāi)發(fā)建設(shè)，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)承載力。二是發(fā)揮好未利用地資源優(yōu)勢(shì)。充分抓住新能源發(fā)展機(jī)遇，發(fā)揮內(nèi)蒙古未利用地資源豐富的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)國(guó)家和自治區(qū)大型風(fēng)電光伏發(fā)電項(xiàng)目使用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，推廣“上風(fēng)下光”等新能源項(xiàng)目復(fù)合用地方式，完善對(duì)不改變地表形態(tài)的用地部分認(rèn)定方法。推動(dòng)以租賃或入股的方式用地，保障地方或集體經(jīng)濟(jì)組織獲得長(zhǎng)期、可持續(xù)的土地收益。三是加強(qiáng)工礦用地高效利用。推動(dòng)采礦沉陷區(qū)、關(guān)閉退出礦山工業(yè)場(chǎng)地發(fā)展風(fēng)電光伏發(fā)電等項(xiàng)目，提升礦山用地利用效率。

（六）加強(qiáng)土地資源儲(chǔ)備，夯實(shí)價(jià)值轉(zhuǎn)化基礎(chǔ)

一是加強(qiáng)國(guó)有建設(shè)用地儲(chǔ)備。根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和土地市場(chǎng)調(diào)控的需要，合理制定年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃。加大土地儲(chǔ)備資金投入力度，規(guī)范土地儲(chǔ)備項(xiàng)目管理，突進(jìn)土地儲(chǔ)備監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)升級(jí)，編制國(guó)有土地資產(chǎn)負(fù)債表。按照“一個(gè)口子進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭出水”模式強(qiáng)化國(guó)有建設(shè)用地統(tǒng)籌管理，提高儲(chǔ)備土地的資產(chǎn)管理水平，增強(qiáng)對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的調(diào)控和保障能力。

二是加快構(gòu)建土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和信息平臺(tái)。健全自治區(qū)土地儲(chǔ)備中心職能，指導(dǎo)全區(qū)土地儲(chǔ)備工作，承擔(dān)占補(bǔ)平衡指標(biāo)、增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省級(jí)統(tǒng)籌和跨省交易工作。建設(shè)自治區(qū)土地資源信息儲(chǔ)備平臺(tái)，將全區(qū)占補(bǔ)平衡和增減掛鉤指標(biāo)，儲(chǔ)備土地項(xiàng)目信息和確實(shí)難以消化處置的批而未供土地、閑置土地、城鎮(zhèn)低效用地、工礦廢棄地信息等統(tǒng)一納入，公開(kāi)發(fā)布土地資源信息，提供方便快捷的用地選擇，高效服務(wù)投資項(xiàng)目落地，釋放土地資源資產(chǎn)化效能。

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（作者單位：1.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心）

責(zé)任編輯：代建明