丁芳 王娟博 和原芳 丁玲

摘? 要：殘疾人就業(yè)保障金制度作為殘疾人權益制度中的重要組成部分，對促進殘疾人就業(yè)和改善殘疾人生活環(huán)境發(fā)揮了重要作用。殘保金政策建立以來，內蒙古自治區(qū)相關制度體系有效健全完善，各項政策落實力度持續(xù)加強，但是殘疾人就業(yè)保障金作用發(fā)揮不充分等問題仍然突出。隨著內蒙古經濟社會發(fā)展和殘疾人就業(yè)形勢的變化，作為殘疾人數量相對較多、就業(yè)壓力較大的省區(qū)，殘疾人就業(yè)保障金如何實現“有效的征”和“有效的用”，是本課題需要解決的重要問題。

關鍵詞：殘疾人? ? ?就業(yè)保障金? ? ?征收? ? ?使用

殘疾人就業(yè)保障金制度作為殘疾人權益制度中的重要組成部分，對促進殘疾人就業(yè)和改善殘疾人生活環(huán)境發(fā)揮了重要作用。近年來，殘保金統(tǒng)一由稅務部門征收后，征管力度明顯加強，收繳數額逐年增加，在非稅收入中的地位也越來越重要。殘保金政策建立以來，內蒙古相關制度體系有效健全完善，各項政策的落實力度持續(xù)加強，取得了顯著成效，但是殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理中仍然存在不少問題。與全區(qū)社會保障資金支出總量相比，殘疾人就業(yè)保障金雖然額度較小，但在整個殘疾人保障體系中具有特殊意義，起著重要的“四兩撥千斤”的作用。在殘保金征繳總額不斷增多、管理要求精益求精的現實面前，大力提升殘保金征繳使用管理能力，增加殘疾人就業(yè)服務有效供給，不斷滿足殘疾人對美好生活的需求和向往，是新時代新征程的必然要求，也是貫徹落實習近平總書記對殘疾人“格外關心、格外關注”精神的生動體現。

一、內蒙古殘保金征收使用管理中存在的問題

“十三五”期間，全區(qū)共征收殘保金30.93億元，其中，自治區(qū)本級征收5.12億元，各盟市共征收25.81億元。而各盟市25.81億元收入總額，是在平均20.65%較低征繳率之下實現的，即實繳戶數與應繳戶數的比例僅為1：5。如不考慮其他因素，僅從數據進行分析，理論上“十三五”期間“應征盡征”的盟市級殘保金收入總額應超百億元。2021-2022年，全區(qū)征收殘保金9.64億元、12.33億元，同比增長10.87%、27.9%。全區(qū)累計支出殘疾人事業(yè)發(fā)展資金15.4億元，其中，中央轉移支付資金3.4億元，自治區(qū)各級財政預算安排12.4億元。全區(qū)殘疾人就業(yè)資金支出5.1億元，其中，自治區(qū)本級支出0.75億元，盟市支出4.35億元。內蒙古殘保金審核、征繳、使用方面存在一定問題，距離實現“有效的征、有效的用”的總體要求尚存差距，“有效的支”與加快財政資金支出進度的要求也存在改進和提升的空間。

（一）殘保金實際征繳比例不高

自2018年殘保金征繳電子化平臺運行使用以來，全區(qū)稅務機關提供的殘疾人就業(yè)保障金應征繳戶數年均為44.66萬戶，各盟市平均征繳率僅為20.65%，年均實際繳納殘保金單位數量約為9.2萬戶。其中，征繳率最低的盟市是巴彥淖爾市4.67%，最高的鄂爾多斯市也僅為49.95%。

（二）殘保金使用效益不高

與“有效的征”對比，殘保金在“有效的用”方面仍存在差距，并且尚未得到有效改善。例如，“十三五”期間全區(qū)殘疾人事業(yè)發(fā)展資金支出總額占殘保金收入總額的比重為40.1%，全區(qū)殘疾人就業(yè)資金支出總額占殘保金收入總額的比重為16.5%。2021年，全區(qū)殘疾人事業(yè)發(fā)展資金支出總額占殘保金收入總額的比重為35.8%，全區(qū)殘疾人就業(yè)資金支出總額占殘保金收入總額的比重為8.8%。數據表明，隨著殘保金征繳總額的逐年遞增，全區(qū)殘疾人事業(yè)發(fā)展資金支出總額和全區(qū)殘疾人就業(yè)資金支出總額占殘保金收入總額的比重，呈現出“雙下降”的趨勢。

（三）殘保金支出進度偏慢

近兩年，自治區(qū)殘聯、財政等部門多措并舉，通過召開會議、實地查看、印發(fā)關注函、納入績效評價指標體系等方式，著力督促盟市旗縣加快殘疾人事業(yè)發(fā)展補助資金支出進度，但與標準數據、平均進度相比仍存在一定差距。例如，2020年各盟市殘疾人事業(yè)發(fā)展補助資金支出3.06億元，當年年底結轉8475.46萬元，結轉率21.7%，2021年各盟市殘疾人事業(yè)發(fā)展補助資金支出2.88億元，年底結轉9820.46萬元，結轉率25.4%。2022年一季度，全區(qū)殘疾人事業(yè)發(fā)展中央直達資金支出進度尚不足7%，遠低于序時進度。當前，內蒙古財政收支處于緊平衡狀態(tài)，基層安排專項資金支持相關事業(yè)發(fā)展并非易事，在這樣“缺錢”的情況下，殘疾人事業(yè)發(fā)展資金連年結轉近億元，說明“有效的支”做得不夠好。

二、存在問題的成因分析

（一）“有效的征”制度宣傳不到位

一些地方領導認識不夠，甚至有的以優(yōu)化營商環(huán)境、支持企業(yè)發(fā)展等為由不支持殘保金的征收。一些用人單位既不愿意安置殘疾人，又不愿意繳納殘保金，甚至沒有認識到安置殘疾人和交納殘保金是法定的義務，認為可有可無。

（二）共享信息不足

殘聯與人社、稅務、財政、編制、統(tǒng)計等部門掌握的各單位在職職工人數信息共享不夠，數據銜接不暢，加之旗縣殘聯審核能力弱且缺乏行政強制手段，導致一些用人單位沒有參加審核、甚至故意不接受審核，沒有實現“應審盡審、應征盡征”。

（三）存在認識和理解偏差

過多強調殘保金已納入一般公共預算且不能以收定支，卻忽視了征收殘保金的主要目的和使用的主要方向，加之近年來多數盟市、旗縣財力緊張，在安排殘疾人事業(yè)發(fā)展資金、殘疾人就業(yè)支出方面考慮得比較少。

（四）資金使用管理不夠科學有效

一是殘疾人事業(yè)發(fā)展支出剛性不足。與低保資金、特困供養(yǎng)資金等按月發(fā)放、到卡到戶的資金不同，殘疾人事業(yè)發(fā)展資金支持的殘疾人康復、就業(yè)、文化、體育等事項，均較難明確支出時限，導致了殘疾人事業(yè)出現“很重要但不著急”的現象。二是殘疾人事業(yè)發(fā)展補助資金支出標準不夠明確。殘疾人事業(yè)屬于社會福利領域“錦上添花”式的制度安排，是社會保障的高層次追求，內容復雜、項目繁多、個體需求差異大，較難確定明確的支出標準。三是按照事權支出責任劃分，發(fā)展殘疾人事業(yè)屬于盟市旗縣財政事權。但部分基層殘疾人事業(yè)工作者創(chuàng)新能力不足，對如何結合當地實際來管理和使用資金，缺少調查研究，思路比較窄，措施辦法不多，高水平、成規(guī)模的好項目儲備不足。四是基層財政困難，庫款緊張。在“支出時限”“支出標準”不夠明確、項目不夠好、“很重要但不著急”的情況下，部分基層財政沒有將殘疾人事業(yè)發(fā)展補助資金放在支出保障的優(yōu)先位置，甚至存在截留、擠占、挪用的情況。以上諸多復雜情況不斷累積形成了“連鎖反應”，引發(fā)了“惡性循環(huán)”。

三、完善殘疾人就業(yè)保障金征管和使用的對策建議

（一）提升法治水平，建立考核機制

1.健全殘疾人就業(yè)保障金立法。一是明確執(zhí)法主體。目前征收主體和執(zhí)法部門不統(tǒng)一，給殘保金征收造成很多困難。建議通過法律的形式明確讓稅務機關作為殘保金征收的主體，遇到違法行為時能夠及時采取措施處理違法行為，有利于實現低成本、高效率。二是設置罰款規(guī)則和金額，加大懲罰力度。對拒不申報、拒不繳納殘保金的違法行為分別明確處罰金額，參考《稅收征收管理法》，可以設置在殘疾人就業(yè)保障金應繳本金的 50%或者5 倍以下，以增加違法行為的成本。三是規(guī)定殘保金使用范圍及比例。殘保金收入要實現專款專用，同時貫徹公開透明的原則，從立法層面明確支出應用的范圍、重點、比例等等。加強殘保金使用監(jiān)管，并及時向社會公布專項資金績效評價情況，接受社會監(jiān)督。

2.擴大減費規(guī)模與優(yōu)惠范圍。一是針對不同行業(yè)出臺差異化優(yōu)惠政策，綜合考量用人單位所在行業(yè)、職工人數、收入和利潤等多方面因素，設置不同的征收率，不能單純按職工人數進行“一刀切”。另外針對負擔能力有限的企業(yè)，應給予不同比例的減免優(yōu)惠政策，減輕實體企業(yè)負擔。二是擴大殘保金減免政策的實施范圍。如在“減稅降費”背景下，將能夠全免的政策范圍繼續(xù)擴大，增加免征限制的職工人數，由原來的 30 人以下變?yōu)?100 人以下。此外，也可根據用人單位不同的職工工資設置一定的免征額。從而減輕稅務機關征收壓力，也有利于企業(yè)享受到更多改革紅利。三是建立稅收優(yōu)惠措施，適當降低殘疾人保障金的繳費標準，減輕用人單位負擔，激發(fā)企業(yè)安排殘疾人就業(yè)的積極性，同時也減輕政府在福利支出方面的負擔。

（二）創(chuàng)新工作思路，有效發(fā)揮殘保金使用效益

1.出臺一批好政策，解決“支出剛性不強”問題。自治區(qū)殘聯既要當好“指戰(zhàn)員”，也要加大研究力度當好“運動員”，還要指導基層開闊思路“寫論文”，當好“大教員”。全區(qū)殘聯系統(tǒng)要“揭榜領題”、分工協(xié)作，盡快填平補齊制度短板和標準缺陷，切實推動出臺一些解決殘疾人急難愁盼的支出剛性強、行之有效的好政策。

2.增強殘疾人兜底保障能力。鞏固拓展殘疾人脫貧攻堅成果，健全防止殘疾人返貧致貧監(jiān)測和幫扶機制。健全困難殘疾人救助保障機制，完善殘疾人“兩項補貼”標準動態(tài)調整機制。建立殘疾人托養(yǎng)照護補貼制度，出臺殘疾人托養(yǎng)服務機構等級評定辦法。健全殘疾人綜合保險保障機制，落實政府為重度殘疾人參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險代繳政策，繼續(xù)為0-60周歲殘疾人繳納意外傷害保險。

3.做足做好殘疾人就業(yè)典型文章。殘疾人就業(yè)存在困難，既有殘疾人就業(yè)能力不足的主觀因素，也有用人單位認可度不高的客觀因素。為解決殘疾人和用人單位雙方的顧慮，建議通過“請進來、培養(yǎng)好、送出去”的方式，試點開展一些既能推動殘疾人就業(yè)，又能同步用好殘保金，還能調動用人單位積極性的“多贏”項目、“典型”項目。

4.規(guī)范機關事業(yè)單位殘保金來源。調研發(fā)現，有的地區(qū)將機關事業(yè)單位應繳納的殘保金列入預算，給予專門資金保障，實質上形成了殘保金“左兜裝右兜”的“數字空轉”局面，與征收殘保金促進殘疾人就業(yè)的制度本意不符。建議從國家層面就殘保金使用管理制定出臺更加明確的支持范圍和支出標準，以進一步明確機關事業(yè)單位繳納的殘保金通過壓減“公用經費”“一般性支出”等方式，精打細算“過緊日子”來解決。

5.探索以市場化方式支持殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)。推動讓市場“無形的手”用好政府扶持政策“有形的手”，“打出組合拳”來促進殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)。建議自治區(qū)殘聯成立殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務公司或人力資源中介（勞務派遣）公司，并在各盟市設立分支機構，從而讓全區(qū)形成統(tǒng)一的殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)“市場化大盤子”?？煽紤]設立殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶基金，由自治區(qū)殘聯依托現有殘疾人福利基金會或委托第三方機構運營，產生的收益或者社會捐贈等增值部分，用于幫扶殘疾人就業(yè)培訓、中介服務、創(chuàng)業(yè)扶持、貸款和困難幫扶等方面。

6.強化監(jiān)督檢查措施。各級審計、紀檢監(jiān)察部門要對殘保金的征收管理和使用加強監(jiān)督檢查，對既不安置殘疾人就業(yè)又拒繳殘保金的單位進行嚴肅處理，并納入征信系統(tǒng)。建立公示制度，對用人單位年度安置殘疾人就業(yè)情況、殘保金審核入庫情況和使用的總體情況進行公示，接受社會監(jiān)督。各級政府要牽頭定期召開聯席會議，相關職能部門定期通報情況、交流意見、解決問題，切實提高殘保金征繳使用管理水平。

（三）提高公共服務質效，提升納稅單位配合度

1.科學利用殘疾人就業(yè)保障金，完善殘疾人幫扶制度。一是調整殘保金預算分配比例，加大對旗縣級政府支出。合理調整殘保金預算分配比例，降低上級統(tǒng)籌部分，并加大對旗縣級政府的殘疾人事業(yè)資金支持，這對于規(guī)范財政撥款的行政機關事業(yè)單位申報繳納殘保金，促進地方政府加大殘疾人就業(yè)項目支出具有重要作用。二是積極落實各項優(yōu)惠政策，扶持安殘用人單位發(fā)展。科學合理配置殘保金在技能培訓、職業(yè)轉換、創(chuàng)業(yè)支持、崗位適配等方面的使用，為殘障人士提供更多就業(yè)機會，增強就業(yè)競爭力。建立更完善的就業(yè)服務體系，提供更全面、更專業(yè)的幫扶措施。同時，完善殘疾人幫扶制度，除資金支持外，政府應建立更完善的法律體系和社會支持機構，提供法律援助、心理咨詢、社會交流等服務。強化對殘疾人權益的保障政策，確保其享有平等的就業(yè)權和公平的工作機會。

2. 積極擴大社會宣傳，促進用人單位自覺繳費。一是宣傳殘保金的社會價值和積極影響。通過專門的宣傳教育活動，向用人單位介紹殘疾人保障金的重要性、積極成效等，讓用人單位了解殘保金對于提升殘疾人生活水平和推進現代化強國建設的重要意義。二是宣傳殘保金的申報繳納流程。設立殘疾人保障金繳納政策咨詢服務平臺，向用人單位提供便捷的政策解答和指導，有助于解決企業(yè)在繳納過程中出現的疑問和困惑。三是宣傳殘保金違法成本。申報繳納殘保金是用人單位的義務，要告知用人單位不申報繳納殘保金的法律責任及違法的風險，從而提高其遵從度。

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（作者單位：1.內蒙古自治區(qū)財政廳；2.呼和浩特市稅務局）

責任編輯：康偉