席大偉　盧玉珊　李軍

2021年10月31日，公安部、最高人民檢察院聯(lián)合制定《健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），主要從完善檢警監(jiān)督和制約、協(xié)作與配合、信息交換共享等機(jī)制、設(shè)立協(xié)作配合辦公室等方面提出指導(dǎo)性意見(jiàn)，對(duì)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督提出更高要求。本文就如何進(jìn)一步細(xì)化、落實(shí)、完善警檢監(jiān)督與配合進(jìn)行進(jìn)一步探究，為提高公安機(jī)關(guān)偵查能力和提升檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督質(zhì)效提供參考建議。

一、制約偵查監(jiān)督與公安機(jī)關(guān)協(xié)作配合的因素

（一）執(zhí)法監(jiān)督理念滯后

1.重配合、輕監(jiān)督。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)往往將傳統(tǒng)業(yè)務(wù)作為主要任務(wù)、硬任務(wù)，而將法律監(jiān)督作為次要任務(wù)、軟任務(wù)，為了完成考核任務(wù)，檢察機(jī)關(guān)存在不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督、不愿監(jiān)督、監(jiān)督不到位、追求數(shù)量輕視質(zhì)量等錯(cuò)誤觀念，對(duì)偵查活動(dòng)監(jiān)督工作存在畏難情緒，最終形成了配合式監(jiān)督、考核式監(jiān)督，這樣使得偵查機(jī)關(guān)不夠重視檢察監(jiān)督，甚至造成偵查機(jī)關(guān)產(chǎn)生抵觸情緒。

2.重實(shí)體、輕程序。實(shí)踐中，部分執(zhí)法司法人員證據(jù)意識(shí)不強(qiáng)，只強(qiáng)調(diào)發(fā)現(xiàn)客觀真實(shí)，而輕視發(fā)現(xiàn)客觀真實(shí)的途徑，一旦非法證據(jù)被排除，偵查人員往往會(huì)做有利于自己的解釋，對(duì)不利因素不夠重視或者選擇性視而不見(jiàn)。如我國(guó)近年來(lái)發(fā)生的湖北省佘祥林案、河南省趙作海等冤案，都存在程序上的問(wèn)題。

3.重打擊、輕保護(hù)。打擊犯罪與保護(hù)人權(quán)與生俱來(lái)存在矛盾，長(zhǎng)期以來(lái)，執(zhí)法司法人員對(duì)刑事訴訟目的存在認(rèn)識(shí)偏差，表現(xiàn)為過(guò)分強(qiáng)調(diào)打擊犯罪的目的，而忽略對(duì)人權(quán)的保障，有時(shí)甚至不惜犧牲人權(quán)來(lái)達(dá)到所謂打擊犯罪的目的，導(dǎo)致執(zhí)法司法實(shí)踐中滋生大量違法行為。

（二）監(jiān)督制約存在的困境

1.監(jiān)督不全面。檢察院對(duì)審查逮捕、審查起訴案件的監(jiān)督，是一種事后監(jiān)督，沒(méi)有形成全過(guò)程監(jiān)督機(jī)制，對(duì)未能進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督視線的案件無(wú)從監(jiān)督。對(duì)涉案財(cái)產(chǎn)查封扣押、強(qiáng)制措施適用的監(jiān)督也存在缺位。偵查機(jī)關(guān)由于案多人少客觀矛盾的存在，在案件批準(zhǔn)逮捕后會(huì)出現(xiàn)歇一歇的思想，放松對(duì)捕后案件的繼續(xù)偵查，將精力投入到其他未偵破案件上，這可能導(dǎo)致捕后案件關(guān)鍵證據(jù)滅失，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此監(jiān)督缺位和乏力。

2.監(jiān)督剛性不足。檢察機(jī)關(guān)主要通過(guò)口頭通知、發(fā)出通知書(shū)、立案、撤案監(jiān)督、制發(fā)檢察建議等方式對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，由于監(jiān)督手段缺乏剛性，公安機(jī)關(guān)會(huì)出現(xiàn)立而不偵、久偵不結(jié)，推諉扯皮現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)提出糾正違法后糾而不改、屢糾屢犯的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，捕后繼續(xù)偵查、退回補(bǔ)充偵查案中公安機(jī)關(guān)怠于繼續(xù)偵查，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的要求存在應(yīng)付思想，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)難以對(duì)偵查活動(dòng)形成有效的監(jiān)督，削弱了監(jiān)督的執(zhí)行力，對(duì)于偵查機(jī)關(guān)不自覺(jué)履行糾正違法的后果，檢察機(jī)關(guān)也沒(méi)有相應(yīng)的強(qiáng)制保障措施。

3.“配合式”監(jiān)督。隨著司法責(zé)任體制改革推進(jìn)及考核標(biāo)準(zhǔn)的不斷更新，檢察官往往將工作重心放在審查起訴和審查逮捕案件辦理上，對(duì)偵查監(jiān)督任務(wù)重視不夠，沒(méi)有把法律監(jiān)督擺到應(yīng)有的位置，為了完成考核數(shù)據(jù)任務(wù)，注重追求數(shù)量，對(duì)于可以口頭糾正的違法行為也發(fā)出糾正違法通知書(shū)，偵查機(jī)關(guān)通常會(huì)默契配合，按期回復(fù)整改情況，這樣造成偵查機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督重視度降低。

4.檢察資源不足。隨著員額制檢察官改革及“捕訴一體”改革的推進(jìn)，基層檢察機(jī)關(guān)辦案力量捉襟見(jiàn)肘，員額檢察官要同時(shí)辦理審查起訴、審查逮捕案件，因?qū)彶榇栋讣k理期限只有七日，有時(shí)收到審查逮捕案件會(huì)打亂檢察官的辦案節(jié)奏，再加上目前基層檢察院辦案數(shù)量龐大，檢察官還要完成其他事務(wù)性工作，消耗了檢察人員的大量精力，難免出現(xiàn)無(wú)力監(jiān)督、監(jiān)督走形式等問(wèn)題。

（三）協(xié)作配合存在的困境

1.提前介入不規(guī)范?！兑庖?jiàn)》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)辦理重大疑難復(fù)雜刑事案件，可以邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入，而在實(shí)踐中偵查機(jī)關(guān)會(huì)擴(kuò)大解釋“重大、疑難、復(fù)雜”案件范圍，過(guò)度依賴于檢察機(jī)關(guān)提前介入，這不僅會(huì)增加檢察人員的工作量，還可能導(dǎo)致偵查行為喪失獨(dú)立性，影響監(jiān)督的客觀性和公信力。實(shí)踐中還存在檢察人員專業(yè)能力不足，對(duì)案件性質(zhì)、偵查方向把握不準(zhǔn)，提前介入與后續(xù)審查批準(zhǔn)逮捕、審查起訴脫節(jié)等問(wèn)題。

2.信息共享渠道不暢通。前幾年，公安、檢察推行了信息共享制度，比如由檢察院在公安機(jī)關(guān)各個(gè)派出所掛牌成立檢察官辦公室，檢察機(jī)關(guān)派專人使用公安人員的賬號(hào)登錄警綜平臺(tái)查看案件信息，尋找監(jiān)督線索，后來(lái)因各種原因該制度不了了之。2022年，各地偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室建立，但加強(qiáng)監(jiān)督意味著對(duì)偵查權(quán)形成制約，對(duì)此公安機(jī)關(guān)始終具有抵觸情緒，不愿意共享信息，另外由于各地硬件設(shè)備以及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件的限制，暫時(shí)很難達(dá)到完全共享信息，這成為限制監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)難的瓶頸。

二、完善偵查監(jiān)督與公安機(jī)關(guān)協(xié)作配合機(jī)制的建議

（一）更新執(zhí)法司法理念

1.強(qiáng)化法治思維。檢察機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變觀念，自覺(jué)提高監(jiān)督意識(shí)，堅(jiān)持捕訴監(jiān)督兩手抓，從“事后監(jiān)督”逐步轉(zhuǎn)向“事前預(yù)防”，對(duì)公安機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，不僅要糾錯(cuò)，保證訴訟程序依法進(jìn)行，更要將重點(diǎn)放在預(yù)防方面，通過(guò)法律監(jiān)督實(shí)現(xiàn)案件辦理全過(guò)程、全方位的公平正義，實(shí)現(xiàn)雙贏、多贏、共贏。

2.實(shí)現(xiàn)同堂培訓(xùn)及偵查人員觀摩庭審。常態(tài)化開(kāi)展同堂培訓(xùn)，進(jìn)一步更新執(zhí)法司法理念、凝聚執(zhí)法司法共識(shí)，統(tǒng)一法治思想、消弭理念分歧、增進(jìn)法律職業(yè)共同體的認(rèn)同感，讓偵查人員建立起完善的證據(jù)體系，真正理解何為“確實(shí)、充分”的證明標(biāo)準(zhǔn)。庭審時(shí)邀請(qǐng)偵查人員旁聽(tīng)，讓偵查人員對(duì)舉證、質(zhì)證、辯論有更具象的認(rèn)識(shí)，幫助偵查人員樹(shù)立更高的證據(jù)意識(shí)和更嚴(yán)格的程序標(biāo)準(zhǔn)，助推偵查人員轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，讓偵查人員從審查者、辯護(hù)者、審判者的視角查找問(wèn)題，倒逼偵查人員提升取證能力。

（二）完善監(jiān)督制約機(jī)制

1.創(chuàng)新監(jiān)督方式，實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)督與預(yù)防。一是檢察機(jī)關(guān)要結(jié)合本單位辦案量與檢察官配置情況，設(shè)置不同在崗模式，如專職常駐模式、輪值常駐模式、專職加輪值模式、定期到崗輪值模式和線上輪值模式，安排經(jīng)驗(yàn)豐富的檢察官進(jìn)駐偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室，通過(guò)信息共享平臺(tái)全面掌握公安機(jī)關(guān)受案、立案、刑案轉(zhuǎn)行政、強(qiáng)制措施適用等案件情況，從中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，將偵查行為全過(guò)程納入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督視野。二是檢察機(jī)關(guān)充分利用統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)內(nèi)的偵查監(jiān)督平臺(tái)統(tǒng)計(jì)功能，找出偵查違法高發(fā)區(qū)，主動(dòng)對(duì)接并開(kāi)展有針對(duì)性的法律監(jiān)督，針對(duì)常見(jiàn)違法、高發(fā)違法行為發(fā)出檢察建議，將事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防警示，提升偵查取證的規(guī)范化水平，幫助偵查隊(duì)伍提高整體執(zhí)法水平。

2.規(guī)范法律文書(shū)制作。一是提前介入案件要一次性提出引導(dǎo)偵查提綱，緊緊圍繞案件證據(jù)收集要求，說(shuō)明取證的必要性及證明事項(xiàng)，避免提前介入案件在審查起訴期間因證據(jù)不足而退查。二是批準(zhǔn)逮捕后需要補(bǔ)充偵查的，列出繼續(xù)偵查提綱，詳細(xì)寫(xiě)明補(bǔ)充偵查的理由、待證明事項(xiàng)、案件定性、偵查方向等，保證非必要不退查。三是偵查監(jiān)督法律文書(shū)格式必須統(tǒng)一規(guī)范，詳細(xì)列明偵查機(jī)關(guān)取證違法的事實(shí)、具體的法律依據(jù)、提出異議的期限及整改回復(fù)的時(shí)限。

3.合理配置檢察資源。一是組建、培養(yǎng)具有全面工作經(jīng)驗(yàn)的檢察團(tuán)隊(duì)，配足檢察輔助人員，并注重培養(yǎng)和提高輔助人員的偵查監(jiān)督意識(shí)和能力，注重隊(duì)伍的長(zhǎng)期成長(zhǎng)，及時(shí)補(bǔ)充新進(jìn)人員，形成層次和梯隊(duì)化，以保證人員結(jié)構(gòu)的合理化和科學(xué)化。二是探索類案辦理機(jī)制，以案件類型分組，建立對(duì)應(yīng)的辦案團(tuán)隊(duì)，讓各團(tuán)隊(duì)在一段時(shí)間內(nèi)集中辦理某一類型案件，各團(tuán)隊(duì)定期輪換案件類型，通過(guò)交叉辦案積累經(jīng)驗(yàn)，將更有利于檢察人員成長(zhǎng)，全面提升其辦案能力和監(jiān)督能力。三是充分發(fā)揮繁簡(jiǎn)分流機(jī)制，積極落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，根據(jù)犯罪的具體情況，實(shí)行區(qū)別對(duì)待，做到“繁案精辦、簡(jiǎn)案快辦”，集中精力辦大案、集中人力辦難案，讓檢察官有時(shí)間、有精力去充分開(kāi)展偵查監(jiān)督工作。

（三）完善協(xié)作配合機(jī)制

1.規(guī)范提前介入機(jī)制。檢察院提前介入要適時(shí)，避免該介入不介入，也要防止過(guò)度介入。一是檢警雙方要共同協(xié)商，合理確定提前介入案件范圍。檢察機(jī)關(guān)要根據(jù)案件偵查和法律監(jiān)督的需要確定介入案件的范圍，防止介入重點(diǎn)不突出，介入泛濫。二是合理把握提前“介入”偵查的度，不能讓提前介入引導(dǎo)偵查變成檢警共同偵查，提前介入是為了完成監(jiān)督和“大控方”的控訴職能，而不是檢察機(jī)關(guān)指揮偵查或檢警聯(lián)合辦案。三是檢察機(jī)關(guān)對(duì)重大、復(fù)雜、敏感類案件要及時(shí)組織檢察人員全程介入，提前了解案情，為后續(xù)審查逮捕、審查起訴工作做好鋪墊，對(duì)介入過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的偵查違法行為提出糾正意見(jiàn)。

2.完善補(bǔ)充偵查機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)發(fā)出退查提綱、逮捕案件繼續(xù)偵查取證意見(jiàn)、提供法庭審判所需證據(jù)材料通知書(shū)后，應(yīng)當(dāng)隨時(shí)與偵查機(jī)關(guān)溝通，了解補(bǔ)查進(jìn)展情況，督促偵查機(jī)關(guān)及時(shí)規(guī)范取證，防止因取證不及時(shí)導(dǎo)致關(guān)鍵證據(jù)滅失，影響定罪量刑，甚至導(dǎo)致案件證據(jù)不足，不能形成完整的證據(jù)鏈，比如在傷害案件中如果鑒定不及時(shí)，隨著被害人傷情的恢復(fù)或者在鑒定前發(fā)生二次傷害，鑒定依據(jù)就會(huì)發(fā)生變化，若當(dāng)事人申請(qǐng)重新鑒定，可能出現(xiàn)鑒定結(jié)果反復(fù)，從而導(dǎo)致被害人長(zhǎng)期上訪，嚴(yán)重?fù)p害司法公信力。

3.加強(qiáng)溝通協(xié)作，跟蹤督促落實(shí)。一是派駐檢察官要在全面了解案情的基礎(chǔ)上提出切實(shí)可行的引導(dǎo)偵查意見(jiàn)，及時(shí)給予偵查員指導(dǎo)和解答，把事實(shí)證據(jù)、適用法律和相關(guān)政策問(wèn)題處理好，在夯實(shí)案件事實(shí)和證據(jù)的基礎(chǔ)上，提升檢警協(xié)作辦案合力，共同提升案件質(zhì)效。二是通過(guò)偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室，對(duì)提前介入后續(xù)偵查、存疑不捕后續(xù)偵查、偵查取證合法性、補(bǔ)充偵查、調(diào)取法庭審判所需證據(jù)材料、糾正違法等問(wèn)題督促整改落實(shí)，對(duì)于不按規(guī)定整改和落實(shí)的，要求偵查機(jī)關(guān)說(shuō)明理由，檢察機(jī)關(guān)對(duì)問(wèn)題建立臺(tái)賬、歸類整理，對(duì)于問(wèn)題突出的可以開(kāi)展專項(xiàng)法律監(jiān)督活動(dòng)。

4.完善辦公室建設(shè)，推動(dòng)辦公室實(shí)質(zhì)化運(yùn)行。偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室承載著監(jiān)督、配合、協(xié)調(diào)、督促落實(shí)等職能。一是偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)雙方要共同發(fā)力，依托公安執(zhí)法辦案管理中心，為辦公室建設(shè)提供必要的場(chǎng)地、設(shè)備和人員，提供有效的經(jīng)費(fèi)保障，保證辦公室常態(tài)化運(yùn)行。二是要依托辦公室依法履行監(jiān)督職責(zé)，積極開(kāi)展立案、撤案監(jiān)督和偵查活動(dòng)監(jiān)督工作，必要時(shí)以聯(lián)合開(kāi)展專項(xiàng)檢查監(jiān)督的形式，加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督銜接，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督與公安執(zhí)法監(jiān)督有機(jī)貫通，相互銜接。三是發(fā)揮辦公室督促落實(shí)作用，由辦案檢察官將一定時(shí)期內(nèi)需要由公安機(jī)關(guān)落實(shí)的偵查事項(xiàng)、整改事項(xiàng)及時(shí)反饋給辦公室，由辦公室跟蹤督查落實(shí)并反饋給檢察官。四是充分發(fā)揮平臺(tái)的協(xié)調(diào)溝通作用，對(duì)公、檢雙方銜接中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)匯報(bào)、溝通，協(xié)商解決，將辦公室作為推進(jìn)少捕慎訴慎押刑事司法政策、推動(dòng)重點(diǎn)工作落實(shí)的平臺(tái)抓手，實(shí)現(xiàn)綜合統(tǒng)籌和專業(yè)化辦案相結(jié)合，有效提高監(jiān)督協(xié)作質(zhì)量。