羅麗娜，黃 艷，李雄輝，蔣麗紅，肖 番，謝思東，蔡 樂(lè)

(江西省科學(xué)院，330096，南昌)

0 引言

我國(guó)實(shí)行科教興國(guó)戰(zhàn)略，二十大指出，到2035年，我國(guó)實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)，進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家前列?？蒲性核俏覈?guó)國(guó)家創(chuàng)新體系中的重要力量，在基礎(chǔ)研究及科研成果應(yīng)用推廣貢獻(xiàn)中發(fā)揮重要作用，同時(shí)為國(guó)家培養(yǎng)大量科技人才?？蒲性核A(yù)算管理體制對(duì)科研院所科研整體水平提升、項(xiàng)目執(zhí)行、人才培育、成果產(chǎn)出等具有重要影響。當(dāng)前科研院所預(yù)算管理存在統(tǒng)籌力度不足、預(yù)算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高等問(wèn)題，嚴(yán)重降低科研資金使用效率，因此科研院所亟需深化預(yù)算績(jī)效管理，探索建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋績(jī)效管理體系，提高績(jī)效管理質(zhì)量和效率[1]。

1 預(yù)算管理一體化與全面預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)系

預(yù)算管理一體化建設(shè)是全面深化預(yù)算制度改革的重要舉措，是指財(cái)政部門(mén)構(gòu)建“制度+技術(shù)”的管理機(jī)制。用系統(tǒng)化思維全流程整合預(yù)算管理各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)，以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為主要載體，提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、預(yù)算編審、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、資金支付、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告等工作的標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理全流程的動(dòng)態(tài)反映和有效控制[2]，進(jìn)而提高財(cái)政資金使用效益，推進(jìn)財(cái)政治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，進(jìn)一步提升財(cái)政預(yù)算管理的現(xiàn)代化水平。財(cái)政部門(mén)一體化系統(tǒng)信息傳遞流程見(jiàn)圖1。

圖1 一體化系統(tǒng)中的信息傳遞流程圖

全面預(yù)算績(jī)效管理是優(yōu)化財(cái)政資源配置的關(guān)鍵舉措，是指將績(jī)效理念融入預(yù)算工作的全面、動(dòng)態(tài)的管理模式,建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系[3]。全方位要求預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施對(duì)象從項(xiàng)目支出拓展到整體支出；全覆蓋指資金全覆蓋，預(yù)算績(jī)效管理范圍需包括一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等所有預(yù)算資金；全過(guò)程強(qiáng)調(diào)建立“事前績(jī)效評(píng)價(jià)、事中績(jī)效監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理閉環(huán)模式[4]。全面預(yù)算績(jī)效管理的閉環(huán)框架圖見(jiàn)圖 2。

圖2 預(yù)算績(jī)效管理閉環(huán)框架圖

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，是實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)。預(yù)算一體化系統(tǒng)包含預(yù)算編制、執(zhí)行、項(xiàng)目庫(kù)等模塊，可以實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績(jī)效管理中事前評(píng)估、目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控等工作需求，實(shí)現(xiàn)資金流、項(xiàng)目流、績(jī)效流“三流合一”。

2 科研院所預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

根據(jù)國(guó)務(wù)院部署，2020年選取5～6個(gè)試點(diǎn)省份實(shí)施預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，2022年底實(shí)現(xiàn)地方預(yù)算管理一體化系統(tǒng)全面運(yùn)行。目前，科研院所已基本上線地方預(yù)算一體化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、決算和財(cái)務(wù)報(bào)告、資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的有效銜接[4]，提升了預(yù)算編制水平、硬化支出執(zhí)行約束，提高了預(yù)算管理的透明度，提高了資金的使用效益。但是，科研院所在進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理仍然存在較多問(wèn)題。

2.1 預(yù)算編制階段——績(jī)效目標(biāo)編制不科學(xué)

目前，財(cái)政補(bǔ)助的科研院所預(yù)算采用“二上二下”的編制程序,以江西省為例，“一上”需在8月底前報(bào)送項(xiàng)目庫(kù)等信息，財(cái)務(wù)人員需在預(yù)算一體化系統(tǒng)報(bào)送預(yù)算項(xiàng)目預(yù)算數(shù)及績(jī)效目標(biāo)。財(cái)務(wù)人員受專業(yè)所限，無(wú)法對(duì)科研項(xiàng)目進(jìn)行充分調(diào)研與論證，僅根據(jù)科研人員報(bào)送的項(xiàng)目材料進(jìn)行錄入，但科研人員忙于科研工作，對(duì)績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不足且時(shí)間精力有限，編制的績(jī)效目標(biāo)不規(guī)范、不清晰、不細(xì)化。財(cái)政部門(mén)對(duì)科研院所報(bào)送的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，受限專業(yè)，對(duì)科研規(guī)律了解不清，無(wú)法對(duì)科研項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)的科學(xué)性、合理性進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷，基于國(guó)家支持科研事業(yè)發(fā)展的方針，會(huì)降低對(duì)科研項(xiàng)目指標(biāo)的審核要求，最終導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)與實(shí)際工作出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象。這些都嚴(yán)重影響了預(yù)算績(jī)效管理的成效。科研院所項(xiàng)目評(píng)審流程見(jiàn)圖3。

圖3 科研院所項(xiàng)目評(píng)審流程

2.2 預(yù)算執(zhí)行階段——預(yù)算執(zhí)行控制不嚴(yán)

財(cái)務(wù)部門(mén)受部門(mén)職能所限，比較重視對(duì)收支的管理,重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算執(zhí)行率，對(duì)科研項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中績(jī)效是否偏離預(yù)期目標(biāo)無(wú)法做出準(zhǔn)確的判斷?？蒲泄芾聿块T(mén)定期檢查項(xiàng)目執(zhí)行績(jī)效情況，但無(wú)法及時(shí)獲取項(xiàng)目開(kāi)支信息。受技術(shù)及保密等因素影響，科研管理系統(tǒng)與財(cái)政預(yù)算一體化系統(tǒng)未能實(shí)現(xiàn)有效銜接，導(dǎo)致科研部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)信息共享效率很低，很難對(duì)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出比、產(chǎn)生效益與預(yù)期目標(biāo)的偏差做系統(tǒng)的分析。目前，大多數(shù)科研院所對(duì)科研項(xiàng)目的績(jī)效監(jiān)控僅停留在簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)匯總上，分析較為膚淺,無(wú)法為科研決策提供有力支撐。

2.3 績(jī)效考評(píng)階段——績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不到位

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果價(jià)值體現(xiàn)的是“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”，應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效途徑是將結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤。但在實(shí)際工作中，依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果安排預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)體系尚未健全，應(yīng)用并不廣泛。在各地的實(shí)踐中，廣東省、江蘇省等地區(qū)的財(cái)政部門(mén)已經(jīng)出臺(tái)了績(jī)效考評(píng)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤的具體方案，但核減的標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤在實(shí)際工作中較難操作。還有一些地區(qū)出臺(tái)的管理辦法對(duì)預(yù)算核減未出臺(tái)具體標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致在實(shí)際工作中無(wú)法操作，未充分發(fā)揮預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的“指揮棒”作用。

3 科研院所預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題成因分析

3.1 預(yù)算績(jī)效管理人員不專業(yè)

目前科研院所預(yù)算績(jī)效管理工作大多是財(cái)務(wù)人員兼任，財(cái)務(wù)人員對(duì)科研規(guī)律認(rèn)識(shí)不清，管理效果欠佳。根據(jù)科研院所項(xiàng)目特點(diǎn)，科研院所預(yù)算績(jī)效管理人才必須兼?zhèn)湄?cái)務(wù)、科研管理專業(yè)知識(shí)，財(cái)務(wù)人員、科研人員本職工作繁忙，很難精通本職工作以外的專業(yè)知識(shí)?？蒲胸?cái)務(wù)助理制度受經(jīng)濟(jì)等因素的制約，暫未全面落實(shí)。

3.2 監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全

在實(shí)際的工作過(guò)程中，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用情況的監(jiān)督制度還不規(guī)范。從各省 (市)公布的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用(暫行)辦法來(lái)看，監(jiān)督問(wèn)責(zé)的客體界定并不統(tǒng)一，有些甚至沒(méi)有明確規(guī)定監(jiān)督問(wèn)責(zé)條款等。監(jiān)督問(wèn)責(zé)缺乏明確的法制依據(jù)，導(dǎo)致部分科研院所對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不重視，或者在制定本單位績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理辦法時(shí)依據(jù)不足無(wú)法落地實(shí)施，這些都勢(shì)必會(huì)影響到監(jiān)督問(wèn)責(zé)常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)。

4 科研院所全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)化路徑

4.1 強(qiáng)大人才隊(duì)伍——全面推行科研財(cái)務(wù)助理制度

科研財(cái)務(wù)助理是集項(xiàng)目過(guò)程管理、財(cái)務(wù)管理、綜合業(yè)務(wù)管理等職能為一體的綜合科研輔助人員[5]。在財(cái)務(wù)管理方面，承擔(dān)預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)等事務(wù)性工作;在項(xiàng)目過(guò)程管理方面，輔助科研人員開(kāi)展立項(xiàng)申請(qǐng)、中期檢查、結(jié)項(xiàng)業(yè)務(wù)辦理等工作；在綜合業(yè)務(wù)方面，配合科研輔助研究、實(shí)驗(yàn)操作設(shè)備維護(hù)等工作[5]?？蒲胸?cái)務(wù)助理既有財(cái)務(wù)知識(shí)，又精通科研規(guī)律，在從事科研項(xiàng)目全面預(yù)算績(jī)效管理方面能夠發(fā)揮重要作用。

4.2 完善業(yè)務(wù)流程——構(gòu)建全過(guò)程預(yù)算管理框架

全過(guò)程預(yù)算管理包括事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)以及結(jié)果應(yīng)用，從而形成項(xiàng)目績(jī)效管理的良性循環(huán)[6]。

1)事前開(kāi)展績(jī)效評(píng)估，防止出現(xiàn)“拍腦袋決策”。在項(xiàng)目立項(xiàng)之前進(jìn)行,確定項(xiàng)目該不該立，能不能納入項(xiàng)目庫(kù)。在預(yù)算管理一體化背景下全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，推進(jìn)績(jī)效關(guān)口前移，對(duì)新增項(xiàng)目從必要性、經(jīng)濟(jì)性、可行性綜合評(píng)估，切實(shí)從源頭把好關(guān)[1]。

2)實(shí)施預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效運(yùn)行“雙監(jiān)控”。根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和開(kāi)展情況設(shè)置中期績(jī)效監(jiān)控指標(biāo)體系，運(yùn)用定量和定性分析對(duì)預(yù)算執(zhí)行、實(shí)施措施、資金管理和使用、效益情況等進(jìn)行分析評(píng)判，出具

重點(diǎn)監(jiān)控報(bào)告[7]。上半年每季度對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度實(shí)行一次監(jiān)控，以提示警示為主；三季度在開(kāi)展監(jiān)控的同時(shí)，以糾偏糾錯(cuò)和調(diào)整處置為主；四季度每月開(kāi)展監(jiān)控，以督促完成支出預(yù)算、實(shí)現(xiàn)既定績(jī)效目標(biāo)為主。

3)強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤的量化管理制度。建立統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果劃分等級(jí)，制定依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果安排預(yù)算資金的核減標(biāo)準(zhǔn)，可以借鑒 《中華人民共和國(guó)資源稅法》中幅度稅率的設(shè)置思路,制定適用于本單位的預(yù)算安排調(diào)減幅度標(biāo)準(zhǔn)[8]。

4.3 構(gòu)建信息基礎(chǔ)——建立預(yù)算與科研項(xiàng)目管理大平臺(tái)

全面預(yù)算績(jī)效管理需要建立“技術(shù)+制度”的管理機(jī)制，要想讓全面預(yù)算績(jī)效管理落到實(shí)處，需要智能化的管理信息系統(tǒng)。目前，科研院所財(cái)務(wù)部門(mén)使用地方財(cái)政預(yù)算一體化系統(tǒng)，系統(tǒng)已實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息管理、預(yù)算編制與調(diào)整、監(jiān)控等功能，已基本實(shí)現(xiàn)預(yù)算閉環(huán)管理，但是科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理與科研項(xiàng)目管理還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效的銜接，科研管理部門(mén)的項(xiàng)目管理系統(tǒng)獨(dú)立與財(cái)務(wù)部門(mén)的預(yù)算一體化系統(tǒng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息共享?？蒲性核鶕?jù)本單位實(shí)際情況，深化業(yè)財(cái)融合機(jī)制，建立高度匹配財(cái)政部門(mén)預(yù)算一體化系統(tǒng)的科研院所預(yù)算與科研項(xiàng)目管理大平臺(tái)，有效銜接財(cái)務(wù)信息與項(xiàng)目管理信息，從而提高預(yù)算數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用效率，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績(jī)效智能化閉環(huán)管理。

5 小結(jié)

科研院所全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)提升科研項(xiàng)目資金使用效益、提高單位管理效能具有重要意義。乘著財(cái)政預(yù)算一體化改革這股東風(fēng)，科研院所要錨定效果導(dǎo)向，補(bǔ)齊管理體制短板，加強(qiáng)人才隊(duì)伍、制度框架、信息系統(tǒng)3個(gè)方面的建設(shè)，通過(guò)全面推行科研財(cái)務(wù)助理制度、構(gòu)建全過(guò)程預(yù)算管理框架、建立財(cái)政預(yù)算與科研項(xiàng)目管理相融合的大平臺(tái)，提升預(yù)算績(jī)效管理能力，助力我國(guó)科研事業(yè)發(fā)展。