張曉剛

冬季居民供熱是關(guān)系國計民生的大事。2007年修訂實施的《節(jié)約能源法》規(guī)定，集中供熱的建筑分步驟實行供熱分戶計量、按照用熱量收費的制度。我國推進供熱計量改革、實施按熱收費多年但成效不彰，目前仍存在硬件設(shè)施不到位、管理機制不完善、市場主體不積極等障礙。在《節(jié)約能源法》面臨修訂的時機，立足我國國情，分類分步實施供熱計量收費改革，推動“樓棟計量、按戶分攤”，促進供熱系統(tǒng)節(jié)能，緩解冬季能源供給壓力，保障冬季居民供熱，同時有助于改善環(huán)境質(zhì)量、減排二氧化碳，推動實現(xiàn)碳達峰碳中和目標(biāo)。

一、冬季供熱節(jié)能潛力和效益巨大

截至2020年底，我國冬季供熱面積約180億平方米，供熱用戶5億人左右，其中集中供熱面積120多億平方米，消耗約1.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，約占建筑能耗的18%、全社會總能耗近4%。推進供熱精準(zhǔn)計量，促進供熱系統(tǒng)從粗放向科學(xué)精準(zhǔn)發(fā)展，可產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟社會效益。

（一）有助于降低能源消耗、減少碳排放

如果全面實施科學(xué)精準(zhǔn)的供熱計量，按單位面積能耗下降20%計算，我國現(xiàn)有供熱面積有望實現(xiàn)節(jié)能約3600萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。未來隨著新型城鎮(zhèn)化推進，我國冬季供熱面積預(yù)計將凈增100億平方米以上。以當(dāng)前供熱能耗計，推行供熱科學(xué)精準(zhǔn)計量可節(jié)能9900萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減排二氧化碳2.7億噸。

（二）有助于推動城市更新，增加經(jīng)濟新動能

國內(nèi)外經(jīng)驗表明，建筑節(jié)能和供熱系統(tǒng)節(jié)能是供熱計量科學(xué)準(zhǔn)確的前提。推進供熱科學(xué)精準(zhǔn)計量，有利于促進城市建筑節(jié)能和老舊管網(wǎng)改造，推動城市更新。以北方某大城市為例，截至2020年底，全市供熱一次老舊管網(wǎng)尚有31.5%未改造、二次老舊管網(wǎng)尚有18%未改造，其他二三線城市供熱系統(tǒng)改造空間更大。推進供熱計量收費改革，有助于帶動智慧供熱、節(jié)能服務(wù)、器具制造等相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升供熱全產(chǎn)業(yè)鏈對經(jīng)濟增長的貢獻度。

（三）有助于提升供熱服務(wù)質(zhì)量，增強人民群眾幸福感

推進供熱科學(xué)精準(zhǔn)計量，對熱源、管網(wǎng)、熱力站及末端各個供熱環(huán)節(jié)進行計量和智能調(diào)控，有助于破解“遠冷近熱”“過冷過熱”等供熱難題。同時，建立供熱計量和智能控制系統(tǒng)有助于供熱企業(yè)精準(zhǔn)掌握樓棟、用戶的實時用熱情況，不斷提升供熱服務(wù)質(zhì)量，既節(jié)約能源，也提升了居民舒適度和滿意度。

二、推進供熱計量收費改革存在三方面障礙

我國公共建筑領(lǐng)域?qū)嵤┕嵊嬃亢螅芎钠毡橄陆?0%—30%，節(jié)能效果顯著，但在居住建筑領(lǐng)域困難和阻力較大。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2019年底，已安裝供熱計量裝置的建筑面積約24億平方米，其中實現(xiàn)供熱計量收費面積約10.5億平方米，分別占城鎮(zhèn)集中供熱總面積的22%和10%左右；北方采暖地區(qū)32%的新建建筑面積未安裝計量裝置，53%已安裝計量裝置的建筑面積沒有進行計量收費，其余基本為按面積收費，按面積收費與按熱收費大量并存。我國供熱計量收費改革難的原因主要有三個：

（一）硬件設(shè)施不到位

我國北方居住建筑在供熱計量所需硬件設(shè)施方面存在諸多短板，突出表現(xiàn)在：一是建筑節(jié)能效果不佳。我國居住建筑能耗普遍較高，特別是老舊小區(qū)尤為突出，建筑本身節(jié)能效果對供熱計量有較大影響。據(jù)調(diào)研，上世紀(jì)90年代以前建成的老房子的單位耗熱量是2000年以后建成房屋的1.5倍以上。二是供熱系統(tǒng)不匹配。老舊小區(qū)單管上下直通式供熱系統(tǒng)自動化水平低，且“跑冒滴漏”現(xiàn)象較為普遍，運行工況失調(diào)現(xiàn)象明顯，能源浪費嚴重，無法滿足供熱準(zhǔn)確計量的要求。三是計量裝置不滿足需要。新建小區(qū)的計量裝置往往由房地產(chǎn)開發(fā)商安裝建設(shè)，產(chǎn)品選型往往質(zhì)量堪憂、以次充好。一些完成供熱計量改造的小區(qū)，供熱計量裝置在試用結(jié)束或損壞后，長期閑置，供熱企業(yè)也未按供熱計量收費。

（二）管理機制不完善

一是實施方式存疑，社會存在爭議。按面積收費、按熱收費還是二者有機結(jié)合，哪種才是更加科學(xué)合理的供熱計量收費方式還存在一定爭議。二是法規(guī)體系不完善。目前，電、水、氣、熱四項城鎮(zhèn)公用事業(yè)中，只有供熱尚未出臺專門條例，不利于供熱計量收費工作落實開展。三是政府部門不協(xié)同。供熱計量涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、財政等多部門職責(zé)，財政等部門參與度不高，政策協(xié)同有待加強，未形成工作合力。

（三）市場主體不積極

從供熱企業(yè)角度看，供熱價格與成本倒掛是主要原因。一方面，部分老舊居住建筑隔熱保溫性能差，熱損失較大，既增加住戶采暖費也增加供熱企業(yè)能源成本。如實施按熱收費，供熱計量裝置投入一般由供熱企業(yè)承擔(dān)，加上后期運維更換，成本較高。另一方面供熱計量收費多“多退少不補”或“多退少補但上封頂”政策，供熱企業(yè)收益可能低于按面積收費。從用戶角度看，對分戶供熱計量及相關(guān)政策的“不認同”是最大障礙。一是用戶對供熱計量裝置的準(zhǔn)確性存疑，部分用戶反映采暖費用上漲但舒適性并無改善，不愿按計量繳費；二是分戶計量收費計算方式相對復(fù)雜，需要預(yù)交費然后退費，且退費過程中用戶感受度和滿意度較差。因此大部分居民仍傾向按面積收費。

三、加快推進供熱計量收費改革的對策建議

我國供熱模式將從“保障型”向按需供熱的“舒適型”方向發(fā)展，如何在實現(xiàn)投入與成果匹配，科學(xué)合理開展供熱計量收費的過程中實現(xiàn)節(jié)能降碳，是對城鎮(zhèn)供熱系統(tǒng)提出的更高挑戰(zhàn)。

（一）實行供熱樓棟計量、按戶分攤的制度

實踐證明，分戶計量落實存在很大困難，推行多年仍存在諸多問題。技術(shù)難以解決戶間傳熱導(dǎo)致的不同位置用戶熱費差異過大問題，而且大幅增加了成本，經(jīng)濟成本與效益不匹配。如果改為實施樓棟計量、按戶分攤，不僅符合建筑實際以樓棟為單位、而不是以戶為單元的圍護結(jié)構(gòu)保溫現(xiàn)狀，而且還將大大減少施工安裝難度，減少計量設(shè)備投入，有效降低企業(yè)和居民成本。

（二）建立建筑能效等級制度

建筑節(jié)能是節(jié)能建筑的重要內(nèi)容，與供熱能耗情況息息相關(guān)。目前節(jié)能建筑種類多、名稱多，建議實施建筑“能效標(biāo)識”制度，開展建筑能效等級管理，統(tǒng)一建筑能效水平界定方法。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》與《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達峰行動方案的通知》等文件要求，應(yīng)進一步完善能效測評標(biāo)識制度，建立健全公共建筑能耗與碳排放限額制度以及超限額加價制度。對新建、改建、擴建建筑竣工驗收時開展能效等級測評，既有建筑定期開展能效測評，推動集中采暖供熱收費單價與建筑能效等級掛鉤。

（三）根據(jù)實際分類分步推進實施

區(qū)分不同建筑類型，分步驟推進實施。即先公共建筑，后居住建筑；先新建建筑，后既有建筑；先實行建筑節(jié)能及供熱系統(tǒng)節(jié)能改造，后推進供熱計量及收費。區(qū)分居住建筑不同類型，確定不同的工作目標(biāo)和計量收費方式，即新建居住建筑和完成節(jié)能改造并安裝分攤裝置的既有居住建筑實行樓棟計量、按戶分攤，條件不成熟、無法安裝分攤裝置的既有居住建筑暫時按原有方式進行，已經(jīng)開展按熱計量收費實施情況良好的，繼續(xù)按原有方式進行，或按居民要求實行樓棟計量、按戶分攤。

（四）加強政策支撐體系建設(shè)

完善供熱法規(guī)體系，將供熱計量改革政策納入法治化。明確供熱計量監(jiān)管體制、規(guī)劃建設(shè)、計量方式、計費標(biāo)準(zhǔn)等要求，規(guī)范供熱用熱行為，維護供、用熱雙方的合法權(quán)益。對供熱企業(yè)不按規(guī)定進行計量收費行為依法處罰，并納入信用信息管理。完善供熱價格形成機制，逐步實現(xiàn)供熱價格與成本聯(lián)動。對弱勢群體相對集中的老舊小區(qū)用戶給予適當(dāng)財政補貼，減少老舊小區(qū)改造阻力。

（作者單位：國家節(jié)能中心）