陳 功 鄭秉文

(1 江南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇無錫，214122；2 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院，北京，100102)

一、引言

近年來，不少國(guó)家和地區(qū)的政策制定者面臨老齡化加劇和政府無法提供足夠養(yǎng)老金的現(xiàn)實(shí)難題。作為一款具有養(yǎng)老保障功能的新型金融產(chǎn)品，住房反向抵押貸款成為應(yīng)對(duì)上述難題的一種新思路。設(shè)置住房反向抵押貸款的主要目的在于將房產(chǎn)與養(yǎng)老進(jìn)行緊密結(jié)合，使擁有房產(chǎn)但缺少現(xiàn)金的老年房主既能在其長(zhǎng)居房產(chǎn)中繼續(xù)居家生活，又可將房產(chǎn)這一資產(chǎn)作為收入的補(bǔ)充來源，進(jìn)而增強(qiáng)老年人的個(gè)人選擇和財(cái)務(wù)獨(dú)立性，降低老年人群體貧困率，減少老年人對(duì)公共資金的依賴[1]，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時(shí)，復(fù)雜的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)也使住房反向抵押貸款在運(yùn)行中存在不少客觀風(fēng)險(xiǎn)。例如，借款人有貸款資金管理不善風(fēng)險(xiǎn)以及產(chǎn)品復(fù)雜性引起的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)等；社會(huì)層面有產(chǎn)品運(yùn)行中老年人特殊群體合法利益受損風(fēng)險(xiǎn)及其引發(fā)的社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)在提供擔(dān)保后的公共財(cái)政資源耗損風(fēng)險(xiǎn)等；貸款人則面臨長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、房?jī)r(jià)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)、政策法律風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等諸多風(fēng)險(xiǎn)。為規(guī)范引導(dǎo)住房反向抵押貸款相關(guān)參與方的市場(chǎng)行為，合理控制與之關(guān)聯(lián)的各類風(fēng)險(xiǎn)，保障各參與方的合法合理利益，推動(dòng)產(chǎn)品的正常運(yùn)行和市場(chǎng)的良好發(fā)展，政府在角色定位和功能發(fā)揮方面須呈現(xiàn)應(yīng)有的作用。

縱觀各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展實(shí)踐，當(dāng)前美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)是全球體系最成熟、規(guī)模最龐大的住房反向抵押貸款市場(chǎng)，其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)備受關(guān)注。美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)發(fā)端于1961年，根據(jù)聯(lián)邦政府參與市場(chǎng)的程度、相關(guān)重要事件和市場(chǎng)發(fā)展情況等因素，可將該市場(chǎng)發(fā)展歷程大致分為五個(gè)主要階段，分別為市場(chǎng)自發(fā)下的實(shí)驗(yàn)探索階段(1961—1981年)、聯(lián)邦政府初步介入下的市場(chǎng)培育階段(1982—1989年)、聯(lián)邦政府推動(dòng)下的小步發(fā)展階段(1990—1999年)、聯(lián)邦政府主導(dǎo)下的快速發(fā)展階段(2000—2007年)和金融危機(jī)后的深度調(diào)整階段(2008年至今)。雖然從2007年金融危機(jī)之后，美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)的規(guī)模(1)根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦消費(fèi)者金融保護(hù)局(Consumer Financial Protection Bureau,CFPB)在2012年發(fā)布的“Report to Congress on Reverse Mortgages”，關(guān)于HECM市場(chǎng)規(guī)模(size of the market)的描述有三個(gè)指標(biāo)：HECM年均新增發(fā)行量、最大貸款金額(Maximum Claim Amount,MCA)和初始本金限額(Initial Principal Limit,IPL)。本文采納這一統(tǒng)計(jì)方法。其中 ，MCA 指可向借款人提供的最大貸款額度，該額度取決于房產(chǎn)價(jià)值或聯(lián)邦住房管理局(Federal Housing Administration,FHA)的貸款限額(以較小者為準(zhǔn))；IPL指借款人可從貸款中獲得的初始資金數(shù)額，該數(shù)額取決于借款人年齡、合約房產(chǎn)價(jià)值和貸款利率水平。開始呈現(xiàn)總體向下調(diào)整趨勢(shì)，但市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制不斷成熟，發(fā)展穩(wěn)定性持續(xù)得到鞏固。目前占該市場(chǎng)約95%份額的房產(chǎn)凈值轉(zhuǎn)換抵押貸款(Home Equity Conversion Mortgage,HECM)年均新增發(fā)行量維持在6萬份左右的較高水平區(qū)間[2-3]。

大體來看，美國(guó)政府力量(2)需要說明的是，這里的政府力量是一個(gè)相對(duì)寬泛的概念，不僅包括聯(lián)邦政府力量和州政府力量，也涉及相應(yīng)的立法和司法領(lǐng)域。的參與和支持在推動(dòng)住房反向抵押貸款市場(chǎng)從混亂到正軌、從正軌到成熟的發(fā)展過程中發(fā)揮著重要作用。1961—1981年，私人部門力量在美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)占據(jù)主導(dǎo)地位，地方政府僅有一些小型實(shí)驗(yàn)性項(xiàng)目，聯(lián)邦政府則主要通過舉辦聽證會(huì)等方式保持對(duì)該產(chǎn)品的關(guān)注，可被認(rèn)為是一種旁觀者觀察的角色。此階段產(chǎn)品結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)偏向強(qiáng)勢(shì)的貸款人，產(chǎn)品宣傳咨詢不充足，政府監(jiān)管嚴(yán)重缺乏，市場(chǎng)發(fā)展在總體上呈現(xiàn)混亂、乏力的狀態(tài)。1981年，聯(lián)邦政府資助創(chuàng)建專注于住房反向抵押貸款的非營(yíng)利性組織——國(guó)家住房資產(chǎn)價(jià)值轉(zhuǎn)換中心(National Center Home Equity Conversion，NCHEC)[4]。1982—1989年，聯(lián)邦政府力量相比之前階段有所介入，但其主要職能工作偏重于消費(fèi)者(即借款人)教育、產(chǎn)品合規(guī)、知識(shí)培訓(xùn)等鋪墊支持市場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，私人部門仍然是該階段市場(chǎng)發(fā)展的主導(dǎo)力量。而到了1989年，聯(lián)邦政府開始直接參與市場(chǎng)發(fā)展，推出由聯(lián)邦住房管理局(Federal Housing Administration,FHA)為借貸雙方提供雙向擔(dān)保支持的HECM，該產(chǎn)品背后這一支持力度極大的“雙向擔(dān)?！闭叱蔀橥苿?dòng)美國(guó)住房反向抵押市場(chǎng)逐步走上正軌和成熟發(fā)展的直接力量。此后，隨著各類相關(guān)政府支持政策持續(xù)得到完善，美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)也在總體向前發(fā)展的過程中不斷走向成熟，其中，政府力量的作用主要表現(xiàn)在緊貼市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，推出政策支持、開展宣傳咨詢、進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管等方面。

對(duì)比來看，目前我國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)的發(fā)展階段與美國(guó)聯(lián)邦政府力量沒有介入時(shí)的市場(chǎng)自發(fā)探索階段較為相似。本文期望通過探究推動(dòng)美國(guó)住房反向抵押市場(chǎng)不斷發(fā)展背后的政策支持體系，較好地把握聯(lián)邦政府及相關(guān)部門主導(dǎo)的政策支持在促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展過程中所發(fā)揮的客觀作用。這一研究對(duì)于推動(dòng)我國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)逐步走上正軌無疑具有重要的參考價(jià)值。

二、美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)的政策支持

(一)政府出臺(tái)政策支持的必要性

住房反向抵押貸款在本質(zhì)上是一種房產(chǎn)價(jià)值轉(zhuǎn)換金融工具，其社會(huì)功效主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面。一是有助于改善擁有房產(chǎn)但缺少現(xiàn)金老年房主的生活境況。通過盤活固定資產(chǎn)蘊(yùn)含的價(jià)值，老年房主能夠獲得流動(dòng)資金來源，將其用于改善生活質(zhì)量，緩解長(zhǎng)期護(hù)理費(fèi)用負(fù)擔(dān)[5]。二是有助于推進(jìn)政府施政目標(biāo)。老年房主在減輕或化解后顧之憂后，購(gòu)買房產(chǎn)這一單純消費(fèi)行為在一定程度上轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y和儲(chǔ)蓄行為，這有助于刺激相關(guān)領(lǐng)域消費(fèi)需求，在社會(huì)資源合理配置的基礎(chǔ)上，有助于實(shí)現(xiàn)增加就業(yè)機(jī)會(huì)、增加財(cái)政稅收等政府施政目標(biāo)。三是有助于完善社會(huì)綜合治理。由房產(chǎn)凈值轉(zhuǎn)變而來的流動(dòng)資金可以用于改善老年人生活，能在一定程度上減輕社保體系的資金支出壓力，同時(shí)緩解老年人群體貧困問題，在客觀上可以起到完善社會(huì)倫理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)效用。四是推進(jìn)構(gòu)建適度理性化的養(yǎng)老理念。老年房主運(yùn)用產(chǎn)品可以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性，但房產(chǎn)凈值消耗也會(huì)減少子女所能繼承的房產(chǎn)價(jià)值，由此或能激發(fā)年輕一代的獨(dú)立自主精神和努力工作動(dòng)力，進(jìn)而有助于社會(huì)形成一種適度激勵(lì)個(gè)人奮斗和實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的綜合理性化養(yǎng)老理念。

雖然住房反向抵押貸款能為借貸雙方帶來利益，且具有較強(qiáng)的正向社會(huì)效應(yīng)，但其整體運(yùn)行依然面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，特別是貸款人在業(yè)務(wù)開展過程中會(huì)承擔(dān)法律法規(guī)監(jiān)管支持不足風(fēng)險(xiǎn)、房?jī)r(jià)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等諸多不確定性風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府和相關(guān)部門需要出臺(tái)和完善相關(guān)政策和法律法規(guī)以保障住房反向抵押貸款市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展[6]，如為貸款項(xiàng)目提供稅收優(yōu)惠和政策支持、構(gòu)建規(guī)范貸款人與中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的制度等，從而促使該產(chǎn)品在運(yùn)行過程中發(fā)揮應(yīng)有的正向社會(huì)經(jīng)濟(jì)效用。

(二)美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)政策支持的主要內(nèi)容

1961—1981年市場(chǎng)自發(fā)下的實(shí)驗(yàn)探索階段，私人力量在美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)發(fā)展中處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，少數(shù)地方政府通過開發(fā)產(chǎn)品進(jìn)行初步探索，不過聯(lián)邦政府在此階段沒有真正參與住房反向抵押貸款市場(chǎng)發(fā)展，并未出臺(tái)相關(guān)支持政策。在這種市場(chǎng)發(fā)展格局下，民眾對(duì)產(chǎn)品缺乏有效認(rèn)知，因而市場(chǎng)發(fā)展規(guī)模非常有限，產(chǎn)品也沒有發(fā)揮出應(yīng)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)效用。1981年，聯(lián)邦政府資助成立NCHEC，這標(biāo)志著聯(lián)邦政府代表的國(guó)家力量開始初步介入住房反向抵押貸款市場(chǎng)發(fā)展。此后，聯(lián)邦政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)通過各種方式不斷完善市場(chǎng)發(fā)展綜合環(huán)境，主要體現(xiàn)在貸款擔(dān)保、貸款額度、利率保障、服務(wù)費(fèi)用、稅收減免等政策支持方面。

在貸款擔(dān)保方面，最重要的政策支持起源于1987年國(guó)會(huì)通過的《國(guó)家住房法》(National Housing Act)，該法授權(quán)聯(lián)邦住房和城市發(fā)展部(Department of Housing and Urban Development， HUD)來設(shè)計(jì)和管理HECM項(xiàng)目，由FHA為HECM借貸雙方提供擔(dān)保。1988年2月5日，里根總統(tǒng)正式簽署關(guān)于由FHA為HECM提供保險(xiǎn)的立法，從此HECM這一政府保險(xiǎn)示范項(xiàng)目正式建立。1989年HECM被正式推出。從市場(chǎng)后期的發(fā)展情況來看，HECM背后的雙向擔(dān)保機(jī)設(shè)計(jì)具有重要?dú)v史意義，該機(jī)制對(duì)推動(dòng)美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)從前期的混亂狀態(tài)真正走上正軌起到了非常關(guān)鍵的支撐作用。

在貸款額度方面，為了應(yīng)對(duì)合約房產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，聯(lián)邦政府在穩(wěn)定性目標(biāo)下對(duì)建立之初的HECM規(guī)定最高貸款限額，不同地區(qū)在額度上存在一定差異，同時(shí)額度一般也會(huì)隨著時(shí)間推移有所提高。從美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)發(fā)展歷程中客觀存在的多層次產(chǎn)品體系來看，HECM、住房持有人計(jì)劃(Home Keeper)和財(cái)務(wù)自由計(jì)劃(Financial Freedom)三款產(chǎn)品的最高貸款限額分別適用于房產(chǎn)價(jià)值較低、適中和較高的老年房主。不過隨著HECM最高貸款限額逐步提高等因素影響，Home Keeper、Financial Freedom先后于2008年和2011年停止發(fā)行，一些私人部門的相關(guān)產(chǎn)品也不再發(fā)行，由此貸款額度視域下的多層次產(chǎn)品體系隨之發(fā)生變動(dòng)。2022年，HECM最高貸款限額進(jìn)一步增加至970800美元[7]。目前美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)主要呈現(xiàn)為以HECM為主、以適用于高價(jià)值房產(chǎn)的私人產(chǎn)品和貸款資金限用于單一用途的產(chǎn)品為輔的多樣化產(chǎn)品體系。

在利率保障方面，為降低利率波動(dòng)給貸款人帶來的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，大多數(shù)貸款都采用浮動(dòng)利率，而為保障借款人的合法利益，聯(lián)邦政府規(guī)定利率的調(diào)整需要符合財(cái)政部的安全利率規(guī)定，必須與1年期財(cái)政部利率的變動(dòng)趨勢(shì)相一致，同時(shí)對(duì)利率調(diào)整的幅度進(jìn)行相應(yīng)限制。

在服務(wù)費(fèi)用收取方面，聯(lián)邦政府也進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)范。例如：規(guī)定貸款人收取的服務(wù)費(fèi)用加上貸款本金之和需小于合約房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值的80%；建立消費(fèi)者保障機(jī)制，要求貸款費(fèi)用全額披露，避免借款人被收取不必要的費(fèi)用。

在稅收減免方面，聯(lián)邦政府也給予了不少支持。例如：由于住房反向抵押貸款具有一定社會(huì)保障屬性，聯(lián)邦政府規(guī)定借款人在使用住房反向抵押貸款產(chǎn)品后可以免交財(cái)產(chǎn)稅，在購(gòu)買符合條件的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)時(shí)可以免繳預(yù)付保險(xiǎn)費(fèi)用；在運(yùn)用房產(chǎn)進(jìn)行清償時(shí)，變現(xiàn)合約房產(chǎn)不被按照出售處理，從而營(yíng)業(yè)稅得到減免。

(三)美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)的擔(dān)保政策

在美國(guó)聯(lián)邦政府及相關(guān)部門針對(duì)住房反向抵押貸款出臺(tái)的各類政策支持中，擔(dān)保政策具有極其重要的地位和作用，可以說是推動(dòng)美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)真正走上正軌和成熟的“關(guān)鍵一招”，因此本文對(duì)其進(jìn)行單獨(dú)列示和說明。

1.政府提供一定擔(dān)保政策的必要性和擔(dān)保模式

政府針對(duì)住房反向抵押貸款市場(chǎng)推出擔(dān)保政策的目的，主要是希望通過某種形式的擔(dān)保來管理產(chǎn)品運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而調(diào)動(dòng)市場(chǎng)各方參與積極性。以有無聯(lián)邦政府擔(dān)保政策為依據(jù)，可將美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)的發(fā)展歷程大致劃分為兩個(gè)主要階段[8]。第一階段從1961年第一例私人市場(chǎng)合約簽訂開始，至1989年HECM正式發(fā)行之前，為私人力量主導(dǎo)下的無聯(lián)邦政府擔(dān)保政策階段。由于此階段擔(dān)保機(jī)制缺失，加上產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復(fù)雜、金融市場(chǎng)不完善等原因，貸款人和借款人的參與積極性都十分低迷，市場(chǎng)發(fā)展非常遲緩。第二階段從1989年HECM正式發(fā)行至今，為聯(lián)邦政府力量主導(dǎo)下的有聯(lián)邦政府擔(dān)保階段。此階段的政府角色轉(zhuǎn)為直接介入市場(chǎng)發(fā)展，為借貸雙方提供雙向擔(dān)保的HECM逐漸占據(jù)市場(chǎng)絕大多數(shù)份額，該產(chǎn)品在很大程度上消除了雙方的風(fēng)險(xiǎn)疑慮，貸款人積極性相比之前有了極大提高。

從數(shù)據(jù)來看，1977—1990年所簽住房反向抵押貸款合約總共僅有約1000份[9]。而在1992年HECM發(fā)行的第三個(gè)統(tǒng)計(jì)年份，年均新增HECM發(fā)行量就達(dá)到1019份[10]?？梢哉f，正是圍繞HECM的擔(dān)保機(jī)制設(shè)計(jì)，幫助美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)告別1989年前的混亂停滯，并逐步走上正軌和成熟，具有非常重要的轉(zhuǎn)折性意義。住房反向抵押貸款產(chǎn)品本身的復(fù)雜性造成借貸雙方均面臨不少風(fēng)險(xiǎn)因素的現(xiàn)實(shí)，加上前文關(guān)于美國(guó)市場(chǎng)在有無擔(dān)保機(jī)制下發(fā)展情況的強(qiáng)烈對(duì)比，凸顯出政府提供某種形式擔(dān)保政策的重要性和必要性。

根據(jù)支持力度的差異，一般可將政府擔(dān)保政策分為四類主要模式[11]。一是“雙向擔(dān)保模式”，即在國(guó)家層面由某一政府部門為借貸雙方提供雙向保險(xiǎn)；二是“單項(xiàng)擔(dān)保模式”，即由政府或政府授信背書的機(jī)構(gòu)，對(duì)貸款人提供單向保險(xiǎn)；三是“再保險(xiǎn)模式”，即將產(chǎn)品設(shè)計(jì)為一種再保險(xiǎn)產(chǎn)品，通過市場(chǎng)化方式分散產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)；四是“稅收減免模式”，即在貸款人業(yè)務(wù)開展過程中，國(guó)家對(duì)有關(guān)環(huán)節(jié)所涉稅費(fèi)給出相應(yīng)減免優(yōu)惠政策。結(jié)合美國(guó)市場(chǎng)情況可知，聯(lián)邦政府推出的由FHA為HECM借貸雙方提供擔(dān)保保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)，屬于政府支持力度最大的“雙向擔(dān)?！蹦Ｊ?，并且在有關(guān)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)還有一定的稅收優(yōu)惠政策支持。

2.美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)中的擔(dān)保機(jī)制

1989年，市場(chǎng)正式推出擁有聯(lián)邦政府雙向擔(dān)保的HECM，此后房利美(Federal National Mortgage Association,Fannie Mae)、華爾街金融機(jī)構(gòu)、吉利美(Government National Mortgage Association,Ginnie Mae)等機(jī)構(gòu)在涉及HECM相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方面發(fā)揮著重要作用。大體來看，聯(lián)邦政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)在擔(dān)保機(jī)制整體運(yùn)行中的作用主要表現(xiàn)為創(chuàng)立機(jī)構(gòu)、構(gòu)建制度和提供信用支持等方面，這些機(jī)構(gòu)在幫助完善聯(lián)邦政府擔(dān)保機(jī)制的基礎(chǔ)上，共同推動(dòng)美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)不斷走向成熟。

(1)聯(lián)邦政府管理局(FHA)提供擔(dān)保保險(xiǎn)

作為隸屬于HUD的職能部門，F(xiàn)HA的主要作用在于提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保，即由FHA為其認(rèn)可批準(zhǔn)的貸款人發(fā)行的HECM提供“雙向”擔(dān)保保險(xiǎn)。這一雙向擔(dān)保機(jī)制的構(gòu)建基礎(chǔ)在于FHA組建的保險(xiǎn)基金，其資金來源可分為基礎(chǔ)資金和財(cái)政資金兩部分。其中基礎(chǔ)資金為FHA向借款人所收取的抵押保險(xiǎn)費(fèi)，具體包括一次性預(yù)先支付的保險(xiǎn)費(fèi)和合同持續(xù)期間的保險(xiǎn)費(fèi)，這些保險(xiǎn)費(fèi)用通常是從房產(chǎn)凈值中扣除，并被計(jì)入貸款余額。在FHA履行繼續(xù)支付義務(wù)時(shí)，只有在保險(xiǎn)基金數(shù)額不足的情況下，聯(lián)邦政府財(cái)政才會(huì)進(jìn)行兜底支付。有觀點(diǎn)認(rèn)為，抵押貸款保險(xiǎn)費(fèi)用構(gòu)成借款人使用HECM的最大成本[12]。

作為美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)上唯一由聯(lián)邦政府擔(dān)保的產(chǎn)品，HECM只能由FHA所批準(zhǔn)的貸款人提供。在以FHA所收保險(xiǎn)費(fèi)為資金來源的保險(xiǎn)基金的擔(dān)保下，HECM對(duì)借貸雙方面臨的損失均可進(jìn)行托底擔(dān)保。從借款人視角來看該擔(dān)保機(jī)制的運(yùn)作，如果貸款人未能向借款人繼續(xù)履行支付義務(wù)，F(xiàn)HA將承擔(dān)這一繼續(xù)支付責(zé)任。從貸款人視角來看，借款人居住時(shí)間過長(zhǎng)、利率上升和房產(chǎn)價(jià)值下降等因素，會(huì)造成貸款本息超過抵押房產(chǎn)價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)，而HECM提供了保障貸款人支出不超過房產(chǎn)價(jià)值的保險(xiǎn)機(jī)制。

貸款人一般擁有轉(zhuǎn)讓貸款和共享保險(xiǎn)兩種保險(xiǎn)選項(xiàng)。在共享保險(xiǎn)選項(xiàng)下，貸款人將收到借款人所交的每月抵押貸款保險(xiǎn)費(fèi)的一部分，但此后貸款人不得將貸款轉(zhuǎn)移給FHA；當(dāng)貸款到期時(shí)，如果貸款人出售房產(chǎn)所得收益小于向借款人實(shí)際提供的貸款本息總額，F(xiàn)HA將向貸款人進(jìn)行補(bǔ)償；當(dāng)貸款人出售房產(chǎn)收入與FHA補(bǔ)償金額之和達(dá)到借款人能夠得到的最大貸款金額(MCA)時(shí)，F(xiàn)HA的補(bǔ)償行為則會(huì)停止，貸款人需要自己承擔(dān)超過最大貸款金額的任何損失。不過，由于房利美并不購(gòu)買共享保險(xiǎn)下的貸款，因此共享保險(xiǎn)這一選項(xiàng)在實(shí)踐中并未被使用[13]。在轉(zhuǎn)讓貸款選項(xiàng)下，如果貸款人選擇與FHA簽訂轉(zhuǎn)讓保險(xiǎn)協(xié)議，當(dāng)未償貸款余額達(dá)到最大貸款金額(調(diào)整后房產(chǎn)價(jià)值)的98%時(shí)，貸款會(huì)從貸款人轉(zhuǎn)移至FHA，由后者向貸款人支付大約等于未償貸款本息的金額。

從該擔(dān)保機(jī)制的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行效果來看，對(duì)于借款人來說，HECM蘊(yùn)含的雙向擔(dān)保機(jī)制和無追索權(quán)特征(3)住房反向抵押貸款的無追索權(quán)(Non-Recourse)特征，意味著在借款人永久離開合約房產(chǎn)時(shí)，貸款人只能針對(duì)合約抵押房產(chǎn)進(jìn)行貸款償還，不能追索借款人的其他任何財(cái)產(chǎn)。，使其不用支付貸款本息超過房產(chǎn)清償時(shí)價(jià)的多余差額，無須擔(dān)心貸款人破產(chǎn)等原因?qū)е碌闹Ц讹L(fēng)險(xiǎn)。對(duì)貸款人來說，其在發(fā)行貸款時(shí)可以不用擔(dān)心房產(chǎn)價(jià)值和貸款余額變動(dòng)，市場(chǎng)參與積極性隨之增強(qiáng)。目前來看，HECM保險(xiǎn)基金在總體上保持平穩(wěn)發(fā)展，在2012年HECM精算報(bào)告指出其經(jīng)濟(jì)價(jià)值出現(xiàn)負(fù)值后，2013年美國(guó)通過《住房反向抵押貸款穩(wěn)定法》(Reverse Mortgage Stabilization Act of 2013)，該法授權(quán)HUD采取措施改善HECM的財(cái)務(wù)穩(wěn)定性[14]。隨后HUD陸續(xù)推出提高向借款人收取的抵押保險(xiǎn)費(fèi)用的比例、增加借款人信用審查等配套措施，這一財(cái)務(wù)審慎風(fēng)格客觀上有助于保障HECM保險(xiǎn)基金的持續(xù)發(fā)展。

(2)美國(guó)住房反向抵押貸款的二級(jí)市場(chǎng)機(jī)制

住房反向抵押貸款二級(jí)市場(chǎng)的建立和發(fā)展，可為一級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展創(chuàng)造良好資本市場(chǎng)環(huán)境。相關(guān)企業(yè)通過在二級(jí)市場(chǎng)上購(gòu)買住房反向抵押貸款、發(fā)行住房反向抵押貸款證券化產(chǎn)品，為市場(chǎng)注入大量長(zhǎng)期穩(wěn)定低成本流動(dòng)資金，不僅有助于產(chǎn)品的銷售和流通，還可以起到盤活流動(dòng)性較差的住房資產(chǎn)、支持與保護(hù)一級(jí)市場(chǎng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展、平抑不同地區(qū)住房反向抵押貸款產(chǎn)品發(fā)行不均衡等作用。美國(guó)HECM二級(jí)市場(chǎng)主要由房利美、華爾街金融機(jī)構(gòu)和吉利美三方進(jìn)行提供，三者在HECM擔(dān)保機(jī)制的總體運(yùn)行中發(fā)揮著重要作用。

房利美即美國(guó)聯(lián)邦國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì)(4)房利美由美國(guó)國(guó)會(huì)于1938年根據(jù)《國(guó)家住房法》修正案創(chuàng)建，當(dāng)時(shí)隸屬于FHA。1954房利美被改革成為公私合營(yíng)企業(yè)，1968年通過上市改制成為完全私有企業(yè)，并開始以政府資助企業(yè)的形式運(yùn)營(yíng)；1968年聯(lián)邦政府將原先的房利美分拆為現(xiàn)在的房利美和吉利美，吉利美為隸屬于HUD的政府全資公共實(shí)體。，主要作用是提供“二級(jí)”市場(chǎng)。雖然HECM的擔(dān)保政策可在極大程度緩解貸款人面臨的風(fēng)險(xiǎn)，但鑒于產(chǎn)品結(jié)構(gòu)特性，貸款人仍需準(zhǔn)備大量前期資金進(jìn)行墊付，而其作為私人機(jī)構(gòu)一般都面臨資金缺乏的困境。1989年，房利美宣布購(gòu)買所有合格的HECM，這相當(dāng)于為HECM建立了一個(gè)初步的二級(jí)市場(chǎng)，為貸款人提供了進(jìn)一步的流動(dòng)性支持，不過房利美并未將產(chǎn)品進(jìn)行資產(chǎn)組合后的證券化操作。

1999年，雷曼兄弟公司開始對(duì)私人產(chǎn)品進(jìn)行證券化嘗試[15]，此后更多華爾街投資機(jī)構(gòu)在2006年進(jìn)入HECM二級(jí)市場(chǎng)成為投資者。這些機(jī)構(gòu)的參與模式與此前雷曼兄弟公司的私人產(chǎn)品證券化模式類似，即從貸款人手中購(gòu)買全部貸款，而為借款人進(jìn)行未來支付的資金則由證券化信托基金(securitization trust)來提供[16]。在房利美或華爾街投資機(jī)構(gòu)運(yùn)行下的住房反向抵押貸款二級(jí)市場(chǎng)模式中，貸款人只能將貸款出售給房利美或華爾街投資機(jī)構(gòu)，不過貸款人在出售貸款后還可以選擇繼續(xù)代表投資者為貸款提供服務(wù)以換取服務(wù)費(fèi)。住房反向抵押貸款資產(chǎn)證券化的出現(xiàn)和初步發(fā)展，為私人部門公司帶來了一定資金來源，不過由于證券化產(chǎn)品的開發(fā)也存在一定周期，因此貸款人仍然需要保持充足的資本，但總體來看，通過較大程度盤活周期較長(zhǎng)、數(shù)額較大的住房反向抵押貸款資產(chǎn)組合，證券化操作也成為推動(dòng)住房反向抵押貸款市場(chǎng)進(jìn)入快速發(fā)展階段的重要助力。

吉利美即美國(guó)政府國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì)[17]，主要作用是提供“額外”擔(dān)保，通過運(yùn)用聯(lián)邦政府信用保障二級(jí)市場(chǎng)上各類投資者及時(shí)獲得本金和利息收益。吉利美于2007年開始為HECM擔(dān)保證券(HECM-backed Securities,HMBS)提供擔(dān)保，保證購(gòu)買HMBS的投資者可以及時(shí)收到證券的本息，以補(bǔ)充FHA對(duì)HECM潛在違約的擔(dān)保[18]。

圖1 吉利美住房反向抵押貸款資產(chǎn)證券化模式

HMBS這一新型的HECM資產(chǎn)證券化模式，用作為儲(chǔ)備資金的住房反向抵押貸款金來發(fā)行新的證券化產(chǎn)品[19]，在一定程度上改變了以前房利美和華爾街金融機(jī)構(gòu)在HECM二級(jí)市場(chǎng)中的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任分配狀況。在HMBS模式中，二級(jí)市場(chǎng)投資者僅購(gòu)買交割時(shí)以現(xiàn)金支付給貸款人的貸款部分，住房反向抵押貸款發(fā)行人服務(wù)商(issuer-servicer)(5)吉利美模式中的發(fā)行人服務(wù)商是參與住房反向抵押貸款市場(chǎng)的新角色，有時(shí)為貸款人，有時(shí)為其他合格發(fā)行人機(jī)構(gòu)。則負(fù)責(zé)為借款人的未來支付提供資金(見圖1)，同時(shí)這些未來的支付將被打包成單獨(dú)的證券在市場(chǎng)上出售，單一的HECM可以被分解為幾十份不同的吉利美證券產(chǎn)品，這在較大程度上有助于住房反向抵押貸款的銷售流轉(zhuǎn)。

在吉利美模式下，貸款人既可以自己打包證券并成為資產(chǎn)證券化產(chǎn)品發(fā)行人，也可以選擇將貸款出售給吉利美批準(zhǔn)的發(fā)行人服務(wù)商(一般是大型貸款機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)服務(wù)商)。吉利美認(rèn)可的發(fā)行人將新設(shè)立的HECM資產(chǎn)打包成一個(gè)資產(chǎn)池，并對(duì)這一資產(chǎn)池進(jìn)行證券化操作，吉利美則保證購(gòu)買HMBS的投資者可以及時(shí)收到證券的本息收入，由此可以補(bǔ)充FHA對(duì)潛在HECM違約的擔(dān)保。發(fā)行人服務(wù)商的引入和HECM資產(chǎn)池的打包分拆，進(jìn)一步加強(qiáng)了HECM二級(jí)市場(chǎng)的流動(dòng)性，助力美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)快速發(fā)展。

三、美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)的政策宣傳和信息咨詢

(一)美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)的政策宣傳

在美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)發(fā)展初期，私人力量主導(dǎo)下的市場(chǎng)在產(chǎn)品宣傳和信息咨詢方面存在嚴(yán)重不足，侵害老年人群體合法利益的事件時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致包括老年人在內(nèi)的廣大公眾對(duì)產(chǎn)品都存在不少誤解。此后，為幫助公眾更深入地了解產(chǎn)品，促進(jìn)產(chǎn)品宣傳推廣和拓展市場(chǎng)，不少政府機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利組織在該領(lǐng)域承擔(dān)了普及和教育的角色。例如，聯(lián)邦政府在1981年資助成立的NCHEC是專注于住房反向抵押貸款的非營(yíng)利性組織，主要職責(zé)是向老年房主提供關(guān)于住房反向抵押貸款基礎(chǔ)知識(shí)的宣傳和教育。此外，在1989年HECM被推出后，美國(guó)退休人員協(xié)會(huì)(American Association of Retired Person,AARP)通過提供與之相關(guān)的調(diào)查報(bào)告、錄像帶、練習(xí)簿、手冊(cè)、咨詢指南和培訓(xùn)等方式積極參與產(chǎn)品宣傳與市場(chǎng)培育。1997年成立的美國(guó)全國(guó)住房反向抵押貸款人聯(lián)合會(huì)(National Reverse Mortgage Lenders Association，NRMLA)為貸款人的市場(chǎng)協(xié)會(huì)，主要職能是讓消費(fèi)者了解產(chǎn)品的優(yōu)缺點(diǎn)，幫助貸款人提高對(duì)客戶需求的感應(yīng)能力。同時(shí)，HUD、房利美和一些專門機(jī)構(gòu)也通過調(diào)查問卷、平臺(tái)留言等方式搜集匯總消費(fèi)者反饋意見，共同致力于完善住房反向抵押貸款的政策宣傳體系。

(二)美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)的信息咨詢

關(guān)于住房反向抵押貸款的政策宣傳可以幫助借款人初步了解產(chǎn)品，信息咨詢制度則可以確保借款人能進(jìn)一步獲得更為詳細(xì)準(zhǔn)確的信息。鑒于產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和老年人金融知識(shí)的相對(duì)缺乏，要促進(jìn)住房反向抵押貸款市場(chǎng)的健康持續(xù)發(fā)展，需讓老年人能夠真正理解產(chǎn)品的所有選項(xiàng)及相關(guān)信息，而最有效的方式即是“強(qiáng)制咨詢”[20]。作為咨詢的主體，政府具有無可比擬的信譽(yù)優(yōu)勢(shì)，可以聯(lián)合相關(guān)組織進(jìn)行信息咨詢，在保障咨詢機(jī)構(gòu)的中立性、咨詢過程的合規(guī)性和信息提供的客觀性等方面發(fā)揮重要作用，能確保借款人獲得關(guān)于產(chǎn)品的正確信息，幫助其在深入理解產(chǎn)品的基礎(chǔ)上做出明智決定。

在美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)中，F(xiàn)HA擔(dān)保的HECM和房利美發(fā)行的Home Keeper有事前強(qiáng)制咨詢要求，此類產(chǎn)品借款人簽約前須在合格咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)并獲得認(rèn)證證書，而其他無聯(lián)邦政府直接或間接擔(dān)保的私人產(chǎn)品一般沒有強(qiáng)制咨詢制度。事前強(qiáng)制咨詢制度的主要目的在于幫助借款人獲得正確信息，了解產(chǎn)品運(yùn)行，進(jìn)而做出明智決定。以HECM相關(guān)規(guī)范為例，借款人申請(qǐng)HECM所涉及的強(qiáng)制咨詢制度主要包括咨詢的程序、機(jī)構(gòu)、內(nèi)容、證書、費(fèi)用等要素。

1.咨詢程序

當(dāng)貸款人收到潛在借款人開辦HECM的申請(qǐng)時(shí)，需要告知借款人貸款申辦程序，請(qǐng)其先去合格咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢。為保證咨詢機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，貸款人一般應(yīng)提供不少于9家HUD批準(zhǔn)的隨機(jī)排名的咨詢機(jī)構(gòu)列表(含可用聯(lián)系方式)供借款人自主選擇。其中5家咨詢機(jī)構(gòu)必須位于借款人所在州，且至少有1家咨詢機(jī)構(gòu)在合理駕駛距離內(nèi)，以便借款人能夠進(jìn)行面對(duì)面咨詢[21]。同時(shí)，貸款人不得引導(dǎo)或以其他方式鼓勵(lì)客戶尋求任何特定咨詢機(jī)構(gòu)，不得與咨詢機(jī)構(gòu)聯(lián)系來推薦委托人，不能討論客戶個(gè)人信息、咨詢時(shí)間或咨詢主題等信息。在咨詢結(jié)束后，咨詢機(jī)構(gòu)會(huì)將簽名的HECM咨詢輔導(dǎo)合格證書副本郵寄給通過咨詢輔導(dǎo)的老年房主，該證書將連同HECM申請(qǐng)則需一同被提交給貸款人。在咨詢完成和向貸款人提供咨詢輔導(dǎo)合格證書后，下一步貸款申請(qǐng)程序才正式開始。

2.咨詢機(jī)構(gòu)

根據(jù)美國(guó)《國(guó)家住房法》(National Housing Act)第255章之規(guī)定，HECM的咨詢機(jī)構(gòu)必須是由與貸款交易沒有直接或間接利益聯(lián)系的第三方機(jī)構(gòu)擔(dān)任。大多數(shù)州指定的合格咨詢機(jī)構(gòu)都位于HUD名冊(cè)列表之中，一些州還指定了其他合格機(jī)構(gòu)或獨(dú)立的第三方。如果一些特殊區(qū)域沒有咨詢機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)氐腍UD分支機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮咨詢功能[22]。

HUD批準(zhǔn)的合格咨詢機(jī)構(gòu)通常應(yīng)滿足四個(gè)基本要求：一是必須提交非營(yíng)利狀態(tài)證明；二是必須在準(zhǔn)備服務(wù)的地區(qū)運(yùn)營(yíng)至少一年的時(shí)間；三是必須成功執(zhí)行至少一年的住房咨詢計(jì)劃；四是必須擁有足夠的資源來執(zhí)行其建議的咨詢服務(wù)計(jì)劃。此外，咨詢?nèi)藛T也應(yīng)符合一定資質(zhì)條件，例如：需要是HUD批準(zhǔn)的咨詢機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)或州屬住房融資機(jī)構(gòu)的雇員；在過去三年中成功通過HUD或指定方舉辦的標(biāo)準(zhǔn)化住房反向抵押貸款咨詢考試；在前兩年內(nèi)接受過有關(guān)住房反向抵押貸款的培訓(xùn)和教育等[23]。

3.咨詢內(nèi)容

咨詢的目的是確保借款人能準(zhǔn)確了解產(chǎn)品的功能、收益以及附屬的義務(wù)等內(nèi)容[24]，因此相關(guān)咨詢內(nèi)容也較為豐富。在咨詢輔導(dǎo)中，咨詢?nèi)藛T和機(jī)構(gòu)一般需向借款人解釋以下重要信息：產(chǎn)品會(huì)使債務(wù)增加及房產(chǎn)凈值減少的事實(shí)、還款時(shí)間、無追索權(quán)特征、剩余資產(chǎn)及其對(duì)繼承人的影響、借款人的義務(wù)(尤其是在稅收、保險(xiǎn)方面)、影響貸款金額的因素、費(fèi)用及支付、保留所有權(quán)、再融資等。如果咨詢顧問認(rèn)為客戶沒有完全理解產(chǎn)品運(yùn)行方式及相關(guān)合約義務(wù)，可保留咨詢證書并安排后續(xù)咨詢，直到客戶最終了解以上內(nèi)容為止。而為了保障借款人利益，HUD在2010年頒布的HECM咨詢協(xié)議中，對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)在咨詢期間可以說的部分和不可說的部分進(jìn)行了規(guī)范，例如，不得向借款人說明能否參與貸款，而只能根據(jù)其具體情況建議申請(qǐng)住房反向抵押貸款是否合適，并計(jì)算出大致的貸款額度[25]。

4.咨詢費(fèi)用

在咨詢費(fèi)用方面，HUD授權(quán)咨詢機(jī)構(gòu)可根據(jù)服務(wù)水平將費(fèi)用設(shè)置在125美元至200美元之間[26]，房主可向咨詢機(jī)構(gòu)申請(qǐng)減少費(fèi)用，而一些咨詢機(jī)構(gòu)由于可從HUD或其他慈善組織獲得贈(zèng)款，也會(huì)提供免費(fèi)咨詢服務(wù)。需要指出的是，咨詢顧問不涉及任何銷售利益，無論消費(fèi)者選擇何種產(chǎn)品，咨詢顧問都不會(huì)獲得傭金或獎(jiǎng)金。通常借款人在咨詢時(shí)支付咨詢費(fèi)用，某些情況下也可在獲得貸款后用所得資金進(jìn)行支付[27]。

綜上可見，關(guān)于HECM的咨詢制度較為完善，其也反映出美國(guó)住房反向抵押貸款咨詢體系非常注重確保咨詢服務(wù)的便利性、隱私性、獨(dú)立性和徹底性，這與產(chǎn)品消費(fèi)者為老年人這一特殊群體密切關(guān)聯(lián)。不過根據(jù)美國(guó)政府問責(zé)局(Government Accountability Office,GAO)2019年發(fā)布的住房反向抵押貸款報(bào)告，盡管HUD在持續(xù)強(qiáng)化咨詢服務(wù)要求，但仍然缺乏足夠的控制措施來確保咨詢機(jī)構(gòu)遵守這些要求?，F(xiàn)實(shí)中，部分咨詢?nèi)藛T會(huì)遺漏要求的信息，尤其是HECM替代方案和貸款造成的財(cái)務(wù)影響，有時(shí)咨詢記錄不能準(zhǔn)確反映輔導(dǎo)內(nèi)容，這些行為都導(dǎo)致借款人在簽約前所接受的咨詢不充足，進(jìn)而損害其做出明智決定的能力[28]。政府主導(dǎo)下的咨詢程序雖然具有權(quán)威性，但如果執(zhí)行效果有折扣，則市場(chǎng)正常發(fā)展秩序會(huì)受到不利影響。因此在政府主導(dǎo)的前提下，也需要消費(fèi)者群體和其他相關(guān)力量適當(dāng)參與到咨詢程序中來，多方共同推動(dòng)咨詢體系的不斷完善。

四、美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)發(fā)展中的監(jiān)管政策

(一)政府實(shí)施監(jiān)管的必要性

住房反向抵押貸款產(chǎn)品確實(shí)能夠?yàn)閰⑴c各方帶來正向經(jīng)濟(jì)社會(huì)效用，特別是能夠較好地滿足部分老年人群體的居家養(yǎng)老需求。但面對(duì)較為復(fù)雜的住房反向抵押貸款產(chǎn)品，老年人群體一般缺乏足夠的金融知識(shí)和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，很難了解產(chǎn)品的特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)和義務(wù)等必要內(nèi)容，極有可能在信息不完全的風(fēng)險(xiǎn)情況下，做出錯(cuò)誤的決策。在美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)發(fā)展前期，就存在不少損害消費(fèi)者利益的事件，一些貸款人在市場(chǎng)利潤(rùn)的驅(qū)使下，通過虛假宣傳、誤導(dǎo)購(gòu)買搭售產(chǎn)品等行為謀取私利[29]。在之后的發(fā)展時(shí)期，這類侵害事件也時(shí)有發(fā)生。事實(shí)上，與住房反向抵押貸款相關(guān)的欺詐、歧視和糟糕的財(cái)務(wù)決策等問題向來嚴(yán)重，因此住房反向抵押貸款產(chǎn)品一直都是有關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)踐行消費(fèi)者保護(hù)的審查對(duì)象[30]。

房產(chǎn)一般是老年人的重要資產(chǎn)，如果不能對(duì)住房反向抵押貸款市場(chǎng)行為和相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行必要的監(jiān)督管理，不僅老年人的合法權(quán)益會(huì)受到侵害，其心理、生活等方面也會(huì)遭遇巨大沖擊。由此，產(chǎn)品的正常運(yùn)行會(huì)受阻，對(duì)市場(chǎng)發(fā)展造成巨大負(fù)面影響，并帶來社會(huì)治理難題。另外，從貸款人的角度來看，在面對(duì)諸多風(fēng)險(xiǎn)的情況下，貸款人自身風(fēng)險(xiǎn)管理能力不足導(dǎo)致的經(jīng)營(yíng)不善也會(huì)造成一定的支付風(fēng)險(xiǎn)，如果風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散還會(huì)影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由此，政府有必要建立和持續(xù)完善相關(guān)制度規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)貸款人、中介機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)參與主體的監(jiān)管，對(duì)消費(fèi)者的合理訴求進(jìn)行及時(shí)回應(yīng)[31]。

(二)美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)的監(jiān)管結(jié)構(gòu)

大體來看，在1961—1989年由私人部門主導(dǎo)住房反向抵押貸款市場(chǎng)的時(shí)期，市場(chǎng)上主要是占據(jù)絕大多數(shù)份額的私人產(chǎn)品和占據(jù)少量份額的地方政府的探索產(chǎn)品，總體市場(chǎng)規(guī)模非常小，聯(lián)邦政府沒有實(shí)質(zhì)性介入市場(chǎng)發(fā)展，因而聯(lián)邦政府層面的系統(tǒng)性監(jiān)管體系并未建立起來。后來，以1987年《住房和社區(qū)發(fā)展法》(Housing and Community Development Act)授權(quán)HUD施行HECM示范項(xiàng)目為開端，聯(lián)邦政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)關(guān)于住房反向抵押貸款的各類規(guī)范逐步鋪展開來。同年通過的《國(guó)家住房法》(National Housing Act of 1987)，對(duì)HECM示范計(jì)劃的細(xì)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)說明[32]。根據(jù)該法，由FHA為HECM提供擔(dān)保保險(xiǎn)，這使得住房反向抵押貸款和其他大多數(shù)消費(fèi)金融產(chǎn)品在監(jiān)管結(jié)構(gòu)上存在一定差異。目前，HECM占據(jù)美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)的絕大多數(shù)份額，一些州通過制定法律法規(guī)將適用于HECM的保護(hù)措施擴(kuò)展至無聯(lián)邦政府直接或間接擔(dān)保的私人產(chǎn)品，或進(jìn)一步對(duì)HECM和私人產(chǎn)品提出額外監(jiān)管要求，同時(shí)相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也通過發(fā)布指導(dǎo)意見等方式，積極引導(dǎo)私人產(chǎn)品在運(yùn)行中采用HECM的相關(guān)規(guī)范。因而，本文嘗試從消費(fèi)者保護(hù)視角出發(fā)，介紹分析HECM監(jiān)管的主要構(gòu)成和內(nèi)容[33]，以此來體現(xiàn)美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)的監(jiān)管結(jié)構(gòu)。

1.聯(lián)邦層面的相關(guān)消費(fèi)者保護(hù)條例

雖然與傳統(tǒng)抵押貸款存在一定差異，不過住房反向抵押貸款仍然屬于貸款產(chǎn)品，二者在管理與規(guī)范方式上具有較強(qiáng)的相似性，一些法律法規(guī)同時(shí)適用于它們，其中有五項(xiàng)較為重要的聯(lián)邦法律與產(chǎn)品消費(fèi)者保護(hù)方面的監(jiān)管有關(guān)[34]，具體涉及信息披露、公平執(zhí)業(yè)、債務(wù)催收和隱私保護(hù)等住房反向抵押貸款產(chǎn)品運(yùn)行環(huán)節(jié)。一是《誠(chéng)信借貸法》(Truth in Lending Act,TILA)，該法對(duì)住房反向抵押貸款進(jìn)行了特別規(guī)范，要求貸款人對(duì)消費(fèi)者披露總信貸成本、準(zhǔn)備金、年度總費(fèi)用等必要信息，防止出現(xiàn)令消費(fèi)者感到困惑或具有誤導(dǎo)性的條款。二是《房地產(chǎn)結(jié)算程序法》(Real Estate Settlement Procedures Act,RESPA)，該法主要規(guī)范貸款人和其他房地產(chǎn)專業(yè)人士之間的關(guān)系，對(duì)貸款的結(jié)算成本進(jìn)行控制和解釋，要求在房地產(chǎn)結(jié)算過程中披露有關(guān)費(fèi)用，確保任何一方都不會(huì)通過鼓勵(lì)消費(fèi)者使用某些服務(wù)而獲得回扣。三是《平等信用機(jī)會(huì)法》(Equal Credit Opportunity Act，ECOA)，該法禁止貸款人根據(jù)種族、國(guó)籍、年齡、宗教、膚色、性別、婚姻狀況等具象特征在信貸交易中做出任何歧視行為。四是《公平債務(wù)催收實(shí)踐法》(Fair Debt Collection Practices Act,FDCPA)，如果住房反向抵押貸款服務(wù)商符合該法定義的催收機(jī)構(gòu)，則其債務(wù)催收行為將受到該法監(jiān)管。五是《格拉姆-利奇-布利利法》(Gramm-Leach-Bliley Act,GLBA)，該法又被稱為1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，主要對(duì)隱私保護(hù)進(jìn)行規(guī)范，不僅要求服務(wù)商必須向消費(fèi)者解釋隱私政策，還要確保消費(fèi)者敏感信息的安全。

2.通過FHA進(jìn)行的有關(guān)監(jiān)管

由于目前HECM占據(jù)美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)絕大多數(shù)份額，因而有關(guān)HECM的法律法規(guī)對(duì)整個(gè)市場(chǎng)能夠產(chǎn)生重大影響。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，HUD通過授權(quán)FHA實(shí)施相關(guān)規(guī)范來管理HECM項(xiàng)目，并基于《HECM規(guī)章》《HECM手冊(cè)》《HECM法規(guī)》等規(guī)范來指導(dǎo)HECM的市場(chǎng)運(yùn)行。作為直接管理和影響HECM運(yùn)行的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，F(xiàn)HA推出的規(guī)范類手冊(cè)具有非常強(qiáng)的指導(dǎo)性和實(shí)用性，美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)中的眾多參與主體可以據(jù)此來規(guī)范自己的行為。

3.州政府層面的監(jiān)管

在聯(lián)邦政府層面監(jiān)管的基礎(chǔ)上，不少州也根據(jù)自身情況做出探索，大約超過半數(shù)的州頒布了關(guān)于住房反向抵押貸款的監(jiān)管法規(guī)，這些法規(guī)一般適用于包括HECM在內(nèi)的所有住房反向抵押貸款產(chǎn)品。大體來看，州政府層面的立法主要涉及欺騙性營(yíng)銷技巧、信息充分披露、咨詢服務(wù)和交叉銷售等領(lǐng)域，由此，州政府層面重點(diǎn)監(jiān)管住房反向抵押貸款人的資格許可、業(yè)務(wù)審查，并特別關(guān)注欺騙性的營(yíng)銷技術(shù)等方面。

4.美聯(lián)儲(chǔ)層面的建議權(quán)

美聯(lián)儲(chǔ)在2010年9月24日發(fā)布了一條關(guān)于修訂Z條例(6)Z條例是美聯(lián)儲(chǔ)委員會(huì)(Federal Reserve Board)實(shí)施《誠(chéng)信借貸法》(TILA)的條例，主要為信貸行業(yè)的消費(fèi)者提供關(guān)于信貸成本的可靠信息，以保護(hù)消費(fèi)者免受誤導(dǎo)。的擬議規(guī)則[35]，該擬議規(guī)則對(duì)包括HECM在內(nèi)的所有住房反向抵押貸款產(chǎn)品給出建議，主要涉及信息披露和消費(fèi)者保護(hù)等內(nèi)容[36]。在信息披露方面，建議通過修訂披露表格來建立新的統(tǒng)一披露制度，具體涉及以下兩種情形：一是在消費(fèi)者申請(qǐng)產(chǎn)品時(shí)，應(yīng)披露產(chǎn)品的關(guān)鍵問題信息；二是對(duì)消費(fèi)者申請(qǐng)產(chǎn)品后的信息披露時(shí)間進(jìn)行了規(guī)定。消費(fèi)者保護(hù)方面的建議主要涉及以下內(nèi)容：一是消費(fèi)者在獲得產(chǎn)品之前必須接受強(qiáng)制性咨詢；二是在消費(fèi)者完成咨詢的三個(gè)工作日內(nèi)，不可產(chǎn)生不可退還的費(fèi)用；三是禁止貸款人將消費(fèi)者引導(dǎo)至特定的咨詢機(jī)構(gòu)或人員；四是禁止貸款人將購(gòu)買其他產(chǎn)品作為貸款前置條件；五是須對(duì)某些可能誤導(dǎo)消費(fèi)者的廣告進(jìn)行澄清。

5.相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管指導(dǎo)意見

2010年8月，美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)、美國(guó)貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理局和美國(guó)國(guó)家信貸管理局通過美國(guó)聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查評(píng)議會(huì)，發(fā)布了與住房反向抵押貸款相關(guān)的指導(dǎo)意見，以幫助由以上機(jī)構(gòu)監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)管理住房反向抵押貸款產(chǎn)品的合規(guī)性和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。該指導(dǎo)意見的主要內(nèi)容包括：鼓勵(lì)和指引金融機(jī)構(gòu)在提供私人產(chǎn)品時(shí)采用HECM的相關(guān)要求，例如強(qiáng)制性咨詢、限制交叉銷售；指示貸款人同時(shí)提供明確的產(chǎn)品成本信息和風(fēng)險(xiǎn)信息，并采取適當(dāng)措施保障消費(fèi)者能夠支付合約所需的財(cái)產(chǎn)稅和房產(chǎn)保險(xiǎn)；采取合理的薪酬政策，防止不當(dāng)動(dòng)機(jī)引致的產(chǎn)品發(fā)行；制定有效的內(nèi)部控制措施，確保相關(guān)政策和程序得到落實(shí)等[37]。

五、評(píng)價(jià)和啟示

住房反向抵押貸款是幫助擁有房產(chǎn)但缺少現(xiàn)金的老年人實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老的一種方式，該產(chǎn)品在帶來良好經(jīng)濟(jì)社會(huì)效用的同時(shí)，也蘊(yùn)含著不少客觀風(fēng)險(xiǎn)，由此政府能夠并且應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)發(fā)展過程中擔(dān)負(fù)重要角色。在1961—1989年美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)發(fā)展階段，雖然美國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)的初步發(fā)展起到一定程度的促進(jìn)和規(guī)范作用，但沒有出臺(tái)擔(dān)保政策，住房反向抵押貸款市場(chǎng)的整體發(fā)展十分乏力；直至1989年由聯(lián)邦政府為借貸雙方進(jìn)行擔(dān)保的HECM正式推出，該市場(chǎng)才真正實(shí)現(xiàn)了“關(guān)鍵一躍”。此后，隨著聯(lián)邦政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)構(gòu)建的政策支持體系日益完善，住房反向抵押貸款市場(chǎng)對(duì)的整體發(fā)展也逐步從混亂到正軌、從正軌到成熟。

為應(yīng)對(duì)人口老齡化，我國(guó)于2014年開始試點(diǎn)住房反向抵押貸款業(yè)務(wù)，2018年向全國(guó)推廣該業(yè)務(wù)。近九年來，我國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r不甚理想，目前基本處于停滯狀態(tài)，這種情況與美國(guó)聯(lián)邦政府沒有介入時(shí)的市場(chǎng)自發(fā)探索階段的情況較為相似。美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)提供以下啟示。

首先，加強(qiáng)國(guó)家層面政策支持，積極引導(dǎo)扶持市場(chǎng)發(fā)展。1961—1981年，私人力量主導(dǎo)下的美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)發(fā)展非常遲緩，聯(lián)邦政府于1981年資助成立的NCHEC僅專注于產(chǎn)品知識(shí)的宣傳和教育，直到1989年由FHA為借貸雙方提供擔(dān)保的HECM正式被推出，美國(guó)市場(chǎng)才開始逐步走上正軌。此后，聯(lián)邦政府始終對(duì)住房反向抵押貸款市場(chǎng)的發(fā)展給予足夠的重視，與相關(guān)機(jī)構(gòu)積極構(gòu)建政策支持體系，不斷完善市場(chǎng)發(fā)展綜合環(huán)境，共同推動(dòng)市場(chǎng)進(jìn)一步從正軌走向成熟。從我國(guó)的情況來看，雖然住房反向抵押貸款市場(chǎng)需求客觀存在，但由于存在政府擔(dān)保機(jī)制缺失、傳統(tǒng)遺贈(zèng)觀念較強(qiáng)、法律制度缺位、金融市場(chǎng)發(fā)展不成熟和產(chǎn)品設(shè)計(jì)單一等原因，貸款人猶豫觀望情緒十分嚴(yán)重，市場(chǎng)供給非常不足。建議在國(guó)家層面也出臺(tái)相應(yīng)的政策支持，特別是出臺(tái)具有一定支持力度的擔(dān)保政策，健全產(chǎn)品運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，促進(jìn)客觀存在的隱性市場(chǎng)需求轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性實(shí)際市場(chǎng)需求，推動(dòng)住房反向抵押貸款市場(chǎng)發(fā)展走上正軌。

其次，構(gòu)建官方主導(dǎo)的宣傳咨詢體系，幫助公眾準(zhǔn)確深入了解產(chǎn)品。在美國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)發(fā)展初期，市場(chǎng)在產(chǎn)品宣傳和信息咨詢方面存在嚴(yán)重不足，老年人群體合法利益受到侵害的事件時(shí)常發(fā)生。1981年NCHEC成立之后，聯(lián)邦政府和相關(guān)非營(yíng)利組織開始共同構(gòu)建宣傳體系，強(qiáng)制咨詢制度也隨著HECM的推出而建立，這一整體宣傳咨詢體系在幫助消費(fèi)者準(zhǔn)確把握產(chǎn)品信息和開發(fā)拓展市場(chǎng)方面取得良好效果。當(dāng)前，住房反向抵押貸款在我國(guó)仍屬于新生事物，在其市場(chǎng)發(fā)展過程中也出現(xiàn)過不少負(fù)面評(píng)論和侵害消費(fèi)者的事件，因而有必要在國(guó)家層面加強(qiáng)政策宣傳和建立強(qiáng)制咨詢制度，構(gòu)建多部門共同參與的宣傳和咨詢體系，切實(shí)幫助消費(fèi)者準(zhǔn)確深入了解產(chǎn)品，增進(jìn)公眾認(rèn)同感，激發(fā)我國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)中客觀存在的潛在市場(chǎng)需求。

最后，強(qiáng)化消費(fèi)者保護(hù)，全方位構(gòu)建監(jiān)管體系。隨著住房反向抵押貸款市場(chǎng)的發(fā)展，美國(guó)政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)逐步介入市場(chǎng)加強(qiáng)監(jiān)管，在保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益和促進(jìn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，我國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)發(fā)展所需要的基層法律環(huán)境、社會(huì)誠(chéng)信體系、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等眾多支撐要件仍然缺位，老年人消費(fèi)者合法權(quán)益面臨極大風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，國(guó)家應(yīng)建立全方位、多層次的監(jiān)管體系，進(jìn)一步完善法律法規(guī)，加大對(duì)貸款機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體的監(jiān)管和引導(dǎo)力度，明確貸款機(jī)構(gòu)應(yīng)該披露的具體信息，保障中介機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)質(zhì)量，有效監(jiān)測(cè)已出臺(tái)的各項(xiàng)法律規(guī)范的落實(shí)情況，同時(shí)及時(shí)有效回應(yīng)消費(fèi)者的相關(guān)訴求，在保障消費(fèi)者合法權(quán)益的基礎(chǔ)上促進(jìn)我國(guó)住房反向抵押貸款市場(chǎng)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。