袁雪石（司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局）

新修改的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）已于2021年7月15日實(shí)施，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉的通知》（國(guó)發(fā)〔2021〕26號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》）又提出了進(jìn)一步的要求。但是，《行政處罰法》在具體實(shí)施中還面臨不少疑難問(wèn)題，一些重點(diǎn)問(wèn)題還需要增強(qiáng)共識(shí)，本文擇其要者，提出幾點(diǎn)個(gè)人見(jiàn)解。

一、行政處罰的種類

（一）同一行政管理措施是否屬于行政處罰需結(jié)合語(yǔ)境識(shí)別

《行政處罰法》貫徹落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，是識(shí)別單行法規(guī)定的行政管理措施是否屬于行政處罰。《通知》強(qiáng)調(diào)，要依法設(shè)定行政處罰，不得以其他行政管理措施的名義變相設(shè)定，規(guī)避行政處罰設(shè)定的要求。對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章中的行政管理措施是否屬于行政處罰有爭(zhēng)議的，要依法及時(shí)予以解釋答復(fù)或者提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)解釋答復(fù)。

實(shí)踐中存在較多性質(zhì)不明確的行政管理措施，這成為困擾行政立法、執(zhí)法人員的難題。有的行政管理措施在不同的情形下可以表現(xiàn)為行政處罰或行政命令等，判斷行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)主要是《行政處罰法》第二條（一般條款）和第九條（類型條款），關(guān)鍵是懲戒性，且懲戒性要體現(xiàn)為新的不利處分。下文以責(zé)令補(bǔ)種為例闡述。

責(zé)令補(bǔ)種可以是責(zé)令恢復(fù)原狀的行政命令?！豆钒踩Ｗo(hù)條例》第六十一條規(guī)定：“違反本條例的規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)更新采伐護(hù)路林的，由公路管理機(jī)構(gòu)責(zé)令補(bǔ)種，沒(méi)收違法所得，并處采伐林木價(jià)值3倍以上5倍以下的罰款。”該責(zé)令補(bǔ)種是責(zé)令改正的一種形式，不具有懲戒性。此外，有觀點(diǎn)認(rèn)為，任何補(bǔ)種都不能恢復(fù)原有生態(tài)。本文認(rèn)為，責(zé)令補(bǔ)種的實(shí)質(zhì)是責(zé)令恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，林木是民法上的種類物，雖然世界上沒(méi)有兩片完全相同的樹(shù)葉，但是補(bǔ)種的林木在類別、年輪等主要因素相同的情況下，可以認(rèn)為補(bǔ)種達(dá)到了恢復(fù)原狀的標(biāo)準(zhǔn)。

責(zé)令補(bǔ)種還可以是行政處罰措施?！渡址ā返谌艞l第一款、第二款規(guī)定：“盜伐森林或者其他林木的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種盜伐株數(shù)十倍的樹(shù)木，沒(méi)收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價(jià)值三倍以上十倍以下的罰款。濫伐森林或者其他林木，由林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種濫伐株數(shù)五倍的樹(shù)木，并處濫伐林木價(jià)值二倍以上五倍以下的罰款?！痹撠?zé)令補(bǔ)種的林木數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于盜伐的林木數(shù)量，責(zé)令補(bǔ)種具有了懲戒性，是行政處罰。

（二）信息披露與通報(bào)批評(píng)的差別

《行政處罰法》第九條規(guī)定了通報(bào)批評(píng)等各類處罰，但沒(méi)有明確具體含義。有的部門規(guī)定行政機(jī)關(guān)要對(duì)當(dāng)事人的行政違法信息進(jìn)行披露，內(nèi)容包括執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的情況，違反有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的行為以及行政機(jī)關(guān)的處理結(jié)果等。立法者認(rèn)為，通報(bào)批評(píng)是行政機(jī)關(guān)將對(duì)當(dāng)事人的行政違法行為作出否定性評(píng)價(jià)并公開(kāi)譴責(zé)、申誡。①通報(bào)批評(píng)屬申誡罰的一種，與警告具有類似的作用。警告即警示和告誡，指行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織違反行政管理法律規(guī)范的行為的譴責(zé)和警示，其目的是通過(guò)對(duì)違法行為人一種精神上的懲戒，以申明其有違法行為，并使其以后不再違法。曹康泰：《中華人民共和國(guó)行政處罰法教程》，中國(guó)法制出版社2010年版，第26頁(yè)。在一定條件下，信息披露可以是通報(bào)批評(píng)的行政處罰。信息披露與作為行政處罰的通報(bào)批評(píng)有以下不同點(diǎn)：

1.是否包括對(duì)行政違法行為的負(fù)面評(píng)價(jià)。通報(bào)批評(píng)的前提是當(dāng)事人有應(yīng)受行政處罰的行為。信息披露可以是通報(bào)表?yè)P(yáng)，也可以是通報(bào)批評(píng)。通報(bào)表?yè)P(yáng)的公文形式多為通知等規(guī)范性文件，通報(bào)批評(píng)需要依法作出行政處罰決定。

2.是否顯名披露。顯名披露當(dāng)事人的行政違法行為，會(huì)對(duì)當(dāng)事人的名譽(yù)造成不良影響，對(duì)市場(chǎng)主體具有較大的溢出效應(yīng)，這時(shí)的顯名披露具有懲戒性，可以構(gòu)成名譽(yù)罰。

3.是否已作出行政處罰決定。如行政主體已作出行政處罰決定，該披露可以解釋為《行政處罰法》第四十八條意義上的行政處罰決定公示。這種公示可以是單獨(dú)公示，也可以是類案通報(bào)、年度違法通報(bào)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)警示等多種方式。②行政處罰決定信息不是一般的政府信息，因此，要限定在具有一定社會(huì)影響的范圍內(nèi)?！墩畔⒐_(kāi)條例》第二十條規(guī)定，本行政機(jī)關(guān)認(rèn)為具有一定社會(huì)影響的行政處罰決定，屬于主動(dòng)公開(kāi)的范圍。本法刪去了其中的“本行政機(jī)關(guān)認(rèn)為”，一是擴(kuò)大了決定主體的范圍，不再限于本行政機(jī)關(guān)，有的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)征求其他部門的意見(jiàn)，或者報(bào)上一級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；二是刪去了“認(rèn)為”，將主觀標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為客觀標(biāo)準(zhǔn)，只要是具有一定社會(huì)影響，則必須公開(kāi)。而通報(bào)批評(píng)需要作出行政處罰決定，且一般只針對(duì)同一當(dāng)事人。

4.是否由行政主體披露?！昂诿麊巍弊畛鮼?lái)源于地中海商業(yè)實(shí)踐，是商人對(duì)失信的市場(chǎng)主體的負(fù)面評(píng)價(jià)。目前，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)也會(huì)對(duì)當(dāng)事人的行政違法行為予以整理、披露，由于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)大多不具有行政執(zhí)法主體地位，這類披露一般不是行政處罰。在監(jiān)管實(shí)踐中，也有強(qiáng)制市場(chǎng)或社會(huì)主體主動(dòng)披露信息的監(jiān)管方式③信息規(guī)制可以分為兩類：一是強(qiáng)制信息披露，供應(yīng)者有義務(wù)提供有關(guān)商品的價(jià)格、身份、成分、數(shù)量或質(zhì)量方面的信息；二是控制錯(cuò)誤或誤導(dǎo)性信息。［英］安東尼·奧格斯：《規(guī)制》，駱梅英譯，蘇苗罕校，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第123頁(yè)。，這類披露不是行政處罰。

二、行政處罰的設(shè)定

（一）部門規(guī)章補(bǔ)充設(shè)定罰款的要求更為嚴(yán)格

《行政處罰法》第十三條規(guī)定了部門規(guī)章設(shè)定罰款數(shù)額的基本規(guī)則,《通知》進(jìn)一步細(xì)化了“尚未制定法律、行政法規(guī)”情況下部門規(guī)章補(bǔ)充設(shè)定罰款的立法規(guī)則。

一是貫徹過(guò)罰相當(dāng)原則?！锻ㄖ芬肓恕安坏贸^(guò)法律、行政法規(guī)對(duì)相似違法行為的罰款數(shù)額”這一參照標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)定行政處罰必須堅(jiān)持過(guò)罰相當(dāng)，當(dāng)事人所承受的制裁必須與其違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)，不能“高射炮打蚊子”，對(duì)于應(yīng)當(dāng)降低罰款數(shù)額的，《通知》規(guī)定：“要結(jié)合實(shí)際研究調(diào)整罰款數(shù)額的必要性，該降低的要降低，確需提高的要嚴(yán)格依照法定程序在限額范圍內(nèi)提高。”

二是及時(shí)提高法律位階?！锻ㄖ芬?guī)定：“部門規(guī)章實(shí)施一定時(shí)間后，需要繼續(xù)實(shí)施其所設(shè)定的罰款且需要上升為法律、行政法規(guī)的，有關(guān)部門要及時(shí)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，或者提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)?！鄙鲜鲆?guī)定符合賦予部門規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)的立法原意。立法者認(rèn)為，如完全不準(zhǔn)許部門規(guī)章設(shè)定行政處罰，則不太現(xiàn)實(shí)，但如果范圍太寬則不符合法制原則，弊病也較大，部門規(guī)章設(shè)定行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)予以限制，必要時(shí)可設(shè)定一定種類的行政處罰。這樣對(duì)保護(hù)公民、法人與其他組織的合法權(quán)益是有利的，同時(shí)也適應(yīng)行政管理的需要。④張春生：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋解》，中國(guó)社會(huì)出版社1996年版，第24頁(yè)。因此，《通知》參照《立法法》第八十二條作了細(xì)化規(guī)定。⑤《立法法》第八十二條第五款規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)?！?/p>

（二）“沒(méi)收”宜進(jìn)行體系理解

沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物是《行政處罰法》第九條規(guī)定的行政處罰種類，“沒(méi)收”一詞后面有賓語(yǔ)，這是我國(guó)行政處罰立法的一個(gè)特色?！缎姓幜P法》第二十八條第二款規(guī)定：“違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！睕](méi)收違法所得規(guī)則還有一些需要進(jìn)一步澄清或反思。

一是“沒(méi)收違法所得”是有限度的普遍授權(quán)條款，性質(zhì)為“漏洞補(bǔ)充”。實(shí)踐中，有些單行法只規(guī)定了罰款等，但沒(méi)有規(guī)定沒(méi)收違法所得，形成了制度漏洞。因此，本次修改統(tǒng)一設(shè)定了沒(méi)收違法所得，目的就是補(bǔ)充立法漏洞。單行法規(guī)定沒(méi)收違法所得的，應(yīng)當(dāng)先適用單行法，單行法沒(méi)有規(guī)定的，再適用本法，但是應(yīng)遵從目的限制，行政違法行為與違法所得沒(méi)有因果關(guān)系的，不應(yīng)予以沒(méi)收違法所得。例如，在沒(méi)有備案時(shí)，似不宜適用沒(méi)收違法所得。根據(jù)《民用航空法》第二百一十一條第二款的規(guī)定，從事非經(jīng)營(yíng)性通用航空未向國(guó)務(wù)院民用航空主管部門備案的，由國(guó)務(wù)院民用航空主管部門責(zé)令改正；逾期未改正的，處三萬(wàn)元以下罰款。該條款排除了未經(jīng)備案時(shí)應(yīng)當(dāng)沒(méi)收違法所得。由于本條的普遍授權(quán)規(guī)定并不具體，如何確定沒(méi)收違法所得的范圍、起止期限等尚需要結(jié)合具體情況予以確定，細(xì)化規(guī)定沒(méi)收違法所得的必要性很大。此外，沒(méi)收違法所得的前提是退賠第三人的合法財(cái)產(chǎn)，這方面制度規(guī)范還不夠細(xì)致，因此，《通知》還要求各地區(qū)、各部門細(xì)化責(zé)令退賠違法所得制度。

二是“違法所得”可能轉(zhuǎn)化為“非法財(cái)物”?！缎姓幜P法》第二十八條規(guī)定違法所得必須為“款項(xiàng)”，即貨幣。但易物交易也會(huì)有違法收益，此“違法所得”可以被認(rèn)定為非法財(cái)物。

三是“違法所得”相關(guān)立法技術(shù)需要進(jìn)一步完善。有的法律規(guī)范根據(jù)有無(wú)違法所得，設(shè)定不同的罰款數(shù)額，由于沒(méi)有考慮違法所得不足一定數(shù)額的情況，有時(shí)會(huì)造成無(wú)違法所得的罰款數(shù)額更高的情況，賦予行政執(zhí)法人員不合理的裁量權(quán)，需要予以優(yōu)化?！兜缆愤\(yùn)輸條例》第六十三條等較好地處理了這一問(wèn)題，增加了違法所得不足一定數(shù)額的情形，限縮了不合理的裁量權(quán)。⑥《道路運(yùn)輸條例》第六十三條規(guī)定：“違反本條例的規(guī)定，未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可，擅自從事道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的，由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)；有違法所得的，沒(méi)收違法所得，處違法所得2倍以上10倍以下的罰款；沒(méi)有違法所得或者違法所得不足2萬(wàn)元的，處3萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”同時(shí)，違法所得的范圍雖然得以明確，但不同部門或同一部門不同領(lǐng)域?qū)`法所得的界定有所不同，有的為“營(yíng)收說(shuō)”，有的為“利潤(rùn)說(shuō)”，這都加大了設(shè)定和實(shí)施沒(méi)收違法所得的難度。

（三）“責(zé)令改正”可作為部分行政處罰的前置程序

責(zé)令改正的作用是恢復(fù)原狀，這與行政處罰有一定的不同。如何貫徹罰教結(jié)合原則、如何實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流，是行政處罰立法始終要考慮的問(wèn)題。在立法過(guò)程中，可考慮對(duì)輕微違法設(shè)置責(zé)令改正前置程序，以保證執(zhí)法既有力度，又有溫度。這方面已有立法例，根據(jù)《道路運(yùn)輸條例》第七十四條，違反本條例的規(guī)定，機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行培訓(xùn)或者在培訓(xùn)結(jié)業(yè)證書(shū)發(fā)放時(shí)弄虛作假的，由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正；拒不改正的，由原許可機(jī)關(guān)吊銷其經(jīng)營(yíng)許可。

三、行政處罰的實(shí)施主體

（一）委托處罰是例外情形

立法者認(rèn)為，行政處罰作為行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，一般只能由行政機(jī)關(guān)行使，不得隨意轉(zhuǎn)讓。把一些程度較輕、影響較小的行政處罰權(quán)委托給其他行政機(jī)關(guān)或組織行使，可以提高行政效率，防止機(jī)構(gòu)膨脹。⑦張春生：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋解》，中國(guó)社會(huì)出版社1996年版，第15頁(yè)。許安標(biāo)：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第81頁(yè)。據(jù)此，委托處罰是例外，不是所有行政處罰事項(xiàng)都可以委托?！缎姓幜P法》實(shí)施以來(lái)，委托處罰的專門配套規(guī)范還較少，本次修法增加了書(shū)面委托等規(guī)定，《通知》對(duì)此作了強(qiáng)調(diào)，并增加了加強(qiáng)備案監(jiān)督管理的規(guī)定，即“委托行政機(jī)關(guān)要向本級(jí)人民政府或者實(shí)行垂直管理的上級(jí)行政機(jī)關(guān)備案委托書(shū)，司法行政等部門要加強(qiáng)指導(dǎo)、監(jiān)督”。這些都對(duì)進(jìn)一步規(guī)范委托處罰提出了新要求，可以說(shuō)，規(guī)范委托處罰是今后一段時(shí)期內(nèi)貫徹落實(shí)《行政處罰法》的一個(gè)重要內(nèi)容。

（二）下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權(quán)宜積極穩(wěn)妥

新修改的《行政處罰法》第二十四條的立法精神之一是控權(quán)⑧從全國(guó)的情況來(lái)看，適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的情況并不普遍，甚至可以說(shuō)只占到一小部分，我國(guó)的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道尚不具備執(zhí)法的能力、條件和水平，還是應(yīng)當(dāng)定位于面向群眾的日常服務(wù)、一般管理、日常巡查等方面，不宜賦予其執(zhí)法權(quán)。應(yīng)松年、張曉瑩：《〈行政處罰法〉二十四年：回望與前瞻》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020年第5期。，《通知》從以下幾個(gè)方面細(xì)化了要求。

一是“交由”可以是授權(quán)、委托、相對(duì)集中行政處罰權(quán)等方式。《行政處罰法》沒(méi)有明確“交由”的方式，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》明確了下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法可采取相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)途徑。此外，考慮到地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等形式在實(shí)體和程序方面要求都更高，實(shí)施初期采取上述方式更加有利于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)監(jiān)管。

二是“符合條件”宜從嚴(yán)掌握。有的地方下放采取“先決定后實(shí)施”，優(yōu)勢(shì)是貫徹落實(shí)速度快，但弊端是不能排除有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“符合條件”可能還僅僅在紙面上，進(jìn)而導(dǎo)致大量執(zhí)法問(wèn)題。筆者認(rèn)為，宜從嚴(yán)把握“符合條件”，相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在人員、制度、機(jī)制、保障等方面達(dá)到條件、模擬運(yùn)行后，省、自治區(qū)、直轄市再作出“決定”，即“先模擬實(shí)施再?zèng)Q定”，這樣有利于制度得到正確、充分貫徹實(shí)施。

三是設(shè)區(qū)的市級(jí)政府及其部門的行政處罰權(quán)不能下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。例如，設(shè)區(qū)的市以下生態(tài)環(huán)境部門實(shí)行垂直管理，《行政處罰法》第二十四條規(guī)定“縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)”，不能據(jù)此將行政處罰權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。

四、行政處罰的實(shí)施程序

（一）因陳述、申辯而發(fā)現(xiàn)新的違法事實(shí)，可以給予更重的行政處罰

“陳述、申辯不加罰”，類似于刑事訴訟中的“上訴不加刑”。不給予更重行政處罰的前提是基于原有的事實(shí)和證據(jù)。對(duì)于在陳述、申辯中發(fā)現(xiàn)新的事實(shí)的，行政機(jī)關(guān)可以給予更重的行政處罰。例如，《海關(guān)辦理行政處罰案件程序規(guī)定》第六十九條規(guī)定：“海關(guān)不得因當(dāng)事人的陳述、申辯、要求聽(tīng)證而給予更重的處罰，但是海關(guān)發(fā)現(xiàn)新的違法事實(shí)的除外?！?/p>

關(guān)于行政復(fù)議決定能否給予更重的行政處罰，立法機(jī)關(guān)明確，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)被申請(qǐng)人作出的行政處罰決定或者其他具體行政行為進(jìn)行復(fù)議時(shí)，作出的行政復(fù)議決定不得對(duì)該行政處罰或者該具體行政行為增加處罰種類或加重對(duì)申請(qǐng)人的處罰。⑨參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)能否加重對(duì)申請(qǐng)人處罰問(wèn)題的答復(fù)意見(jiàn)》?！缎姓V訟法》中也有類似規(guī)定，如第七十七條第二款規(guī)定：“人民法院判決變更，不得加重原告的義務(wù)或者減損原告的權(quán)益。但利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請(qǐng)求相反的除外”。

但是，在行政復(fù)議過(guò)程中發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人新的違法事實(shí)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以責(zé)令被申請(qǐng)人重新作出行政處罰決定。《行政處罰法》第五條規(guī)定“實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)”，而由更接近事實(shí)的原行政機(jī)關(guān)重新作出給予更重的行政處罰的決定，更符合實(shí)際、更符合過(guò)罰相當(dāng)原則的要求。刑事訴訟領(lǐng)域也有類似規(guī)定，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》第四百零三條，有新的犯罪事實(shí)且人民檢察院補(bǔ)充起訴的，原審人民法院可以加重被告人的刑罰。

（二）借助行政執(zhí)法指揮平臺(tái)優(yōu)化擇一從重處罰程序

《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！痹摋l可以采取“直接處罰＋補(bǔ)充處罰”“管轄權(quán)協(xié)商＋移送”“信息通報(bào)＋聯(lián)合執(zhí)法”等多種模式落地。⑩袁雪石：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》，中國(guó)法制出版社2021年版，第201～204頁(yè)?？紤]到“程序即是懲罰”，讓當(dāng)事人因同一違法行為經(jīng)受兩次甚至兩次以上處罰程序，相當(dāng)于使當(dāng)事人遭遇雙重追訴[11]劉連泰：《行政處罰中擇一重罰規(guī)則的體系化闡釋》，《法學(xué)研究》，2022年第1期。，如能在一個(gè)外部程序中，綜合考慮罰款數(shù)額高低等因素，一次性作出行政處罰決定，更有利于提高監(jiān)管能力，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。本文從理論上作如下探討。

一是構(gòu)建立案協(xié)調(diào)機(jī)制。在組織法上，設(shè)立線上或者線下行政執(zhí)法指揮平臺(tái)，解決不同行政機(jī)關(guān)之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，將罰款數(shù)額高低、管轄權(quán)爭(zhēng)議、行政協(xié)助等問(wèn)題在立案階段統(tǒng)籌考慮，用活行政處罰爭(zhēng)議協(xié)調(diào)，變被動(dòng)協(xié)調(diào)為主動(dòng)協(xié)調(diào)，根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則等要求，確定最適宜的行政執(zhí)法主體。目前，各地權(quán)責(zé)清單、數(shù)字行政已經(jīng)推行多年，基本具備了線上、線下比對(duì)的基礎(chǔ)。

二是完善聯(lián)席辦案機(jī)制。在行為法上，辦理案件的行政機(jī)關(guān)完成調(diào)查取證后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)以聯(lián)席會(huì)議等形式共同研討案情，比較罰款數(shù)額，并考慮可能處以的其他種類的行政處罰，由牽頭行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定，或者聯(lián)合作出行政處罰決定。當(dāng)然，如確有必要，有關(guān)行政機(jī)關(guān)也可以自始開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。

（三）行政處罰在部分領(lǐng)域試行快速辦理機(jī)制

《行政處罰法》中沒(méi)有規(guī)定快速辦理機(jī)制，但是相關(guān)單行法中對(duì)此作了規(guī)定。例如，公安、海關(guān)、海警等引入了快速辦理程序，體現(xiàn)了高效便民、“簡(jiǎn)化”的精神。對(duì)于當(dāng)事人希望加速辦理的行政處罰案件，引入快速辦理機(jī)制，能夠使當(dāng)事人和第三人盡快恢復(fù)到正常生產(chǎn)生活狀態(tài)，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。我國(guó)刑事訴訟制度中已經(jīng)引入了速裁程序，相關(guān)域外國(guó)家行政許可制度中也有加速程序，這些做法值得借鑒。

一般來(lái)講，快速辦理的適用要求如下：一是案件屬于不適用簡(jiǎn)易程序的行政處罰案件；二是事實(shí)清楚，當(dāng)事人自愿認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰，且對(duì)違法事實(shí)和法律適用沒(méi)有異議；三是當(dāng)事人在自行書(shū)寫(xiě)材料或者詢問(wèn)筆錄中承認(rèn)違法事實(shí)、認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰，并有視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)、檢查筆錄等關(guān)鍵證據(jù)能夠相互印證，行政機(jī)關(guān)可以不再開(kāi)展其他調(diào)查取證工作；四是可以簡(jiǎn)化取證方式、告知形式、審核審批等；五是可以根據(jù)當(dāng)事人認(rèn)錯(cuò)悔改、糾正違法行為、賠償損失以及被侵害人諒解情況等情節(jié)，依法對(duì)當(dāng)事人從輕、減輕處罰或者不予行政處罰。

當(dāng)然，為了充分保障當(dāng)事人權(quán)益，有些案件要排除在快速辦理程序之外。例如，《海警法》第三十一條規(guī)定：“海上行政案件有下列情形之一，不適用快速辦理：(一)依法應(yīng)當(dāng)適用聽(tīng)證程序的；(二)可能作出十日以上行政拘留處罰的；(三)有重大社會(huì)影響的；(四)可能涉嫌犯罪的；(五)其他不宜快速辦理的”?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第四十一條規(guī)定：“行政案件具有下列情形之一的，不適用快速辦理：(一)違法嫌疑人系盲、聾、啞人，未成年人或者疑似精神病人的；(二)依法應(yīng)當(dāng)適用聽(tīng)證程序的；(三)可能作出十日以上行政拘留處罰的；(四)其他不宜快速辦理的”。

五、行政處罰的送達(dá)

在實(shí)踐中，送達(dá)難問(wèn)題比較突出，如當(dāng)事人留假地址、拒收、見(jiàn)證人拒絕見(jiàn)證等都加大了送達(dá)難度。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出：“完善行政執(zhí)法文書(shū)送達(dá)制度。”《通知》強(qiáng)調(diào)：“要逐步提高送達(dá)地址確認(rèn)書(shū)的利用率，細(xì)化電子送達(dá)工作流程?！北敬涡薹ㄒ肓怂瓦_(dá)地址確認(rèn)書(shū)，當(dāng)事人同意并簽訂確認(rèn)書(shū)的，行政機(jī)關(guān)可以采用傳真、電子郵件等方式，將行政處罰決定書(shū)等送達(dá)當(dāng)事人。認(rèn)定“受送達(dá)人同意”，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行判斷。

一是明確同意，即當(dāng)事人主動(dòng)提出適用電子送達(dá)或者填寫(xiě)送達(dá)地址確認(rèn)書(shū)，或者行政處罰過(guò)程中當(dāng)事人表示同意的，但此時(shí)行政機(jī)關(guān)要注意盡到充分的提示說(shuō)明義務(wù)。

二是行為表示，即當(dāng)事人在陳述申辯意見(jiàn)等材料中提供了相關(guān)電子地址，但未明確是否用于接受電子送達(dá)。此時(shí)一般應(yīng)向當(dāng)事人作進(jìn)一步確認(rèn)，明確該地址的用途和功能是用于聯(lián)系還是接受送達(dá)。當(dāng)事人僅登錄使用電子送達(dá)平臺(tái)，不宜直接認(rèn)定為同意電子送達(dá)方式。

三是事后認(rèn)可，即受送達(dá)人通過(guò)回復(fù)收悉等方式接受已經(jīng)完成的電子送達(dá)。受送達(dá)人接受送達(dá)后，又表示不同意電子送達(dá)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定已完成的送達(dá)有效，但此后不宜再適用電子送達(dá)。[12]參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)問(wèn)答口徑（一）〉的通知》。

此外，受送達(dá)人下落不明，公告送達(dá)時(shí)間由六十日調(diào)整為三十日。《行政處罰法》規(guī)定送達(dá)要依照《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，2021年年底，《民事訴訟法》第九十五條第一款修改為：“受送達(dá)人下落不明，或者用本節(jié)規(guī)定的其他方式無(wú)法送達(dá)的，公告送達(dá)。自發(fā)出公告之日起，經(jīng)過(guò)三十日，即視為送達(dá)”。