◇文/黃世松（萍鄉(xiāng)市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊）

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法中的“責令”探析

◇文/黃世松（萍鄉(xiāng)市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊）

在行政執(zhí)法中，法律條款與“責令”相關的表述很多。最常見的是“責令改正”，如《行政處罰法》第二十三條：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。”很多法律條款中也有類似表述。還有諸如責令停止違法行為、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令停止生產(chǎn)、責令停止經(jīng)營、責令停止試驗等等。含“責令”的表述形式多樣，語義復雜，難于分辨，給我們的行政執(zhí)法工作造成了一些困擾。眾所皆知，“責令改正”不是行政處罰措施。那什么形式的“責令”是“責令改正”，什么形式的“責令”又不是“責令改正”呢？

我們先來談談“責令改正違法行為”包括哪些具體方式。筆者認為，以下兩種是常見形態(tài)。一是責令當事人停止正在進行的具體違法行為。比如，《江西省漁業(yè)條例》第五十一條：“在規(guī)定的期限和受污染區(qū)域內(nèi)采捕水產(chǎn)品的，責令停止違法行為，處五千元以上二萬元以下罰款?！碑斒氯送Ｖ沽嗽摬刹端a(chǎn)品的行為，就是改正了違法行為。

二是責令當事人履行法律規(guī)定的義務。比如，當事人未依法建立經(jīng)銷臺帳，限期在一定時間內(nèi)建立經(jīng)銷臺帳，當事人在規(guī)定期限內(nèi)建立了經(jīng)銷臺帳，就是改正了違法行為。

帶有“責令”字眼而又明顯不是“責令改正”的，當屬“責令停產(chǎn)停業(yè)”。“責令停產(chǎn)停業(yè)”是《行政處罰法》明文規(guī)定的一種行政處罰措施。其實質(zhì)含義是當事人已經(jīng)依法取得了合法的從業(yè)資質(zhì)，但由于在生產(chǎn)經(jīng)營過程中有重大違法行為，被執(zhí)法機關處以責令停止合法的從業(yè)資質(zhì)，也就是關門歇業(yè)，而不僅僅是停止違法行為。

如果法律條款中直接寫“責令改正”或者“限期改正”的，那直觀明了，就是“責令改正”。但如果不是這種直觀的“責令”，那就要從法理上考量，具體問題具體分析了。法理上考量，主要是指該“責令”是否具有懲罰性，是否剝奪了當事人的合法權利。如果剝奪了當事人的合法權利，那就不是“責令改正”，而是行政處罰措施。如果法理上不能確定的，有時還需結合條款前后文義進行理解確定。

示例1：《漁業(yè)法》第四十條第二款：未依法取得

養(yǎng)殖證擅自在全民所有的水域從事養(yǎng)殖生產(chǎn)的，責令改正，補辦養(yǎng)殖證或者限期拆除養(yǎng)殖設施。

辨析：這個“責令改正”后面的“補辦養(yǎng)殖證或者限期拆除養(yǎng)殖設施”是什么措施呢？筆者以為，這是對前面“責令改正”的補充說明，是改正違法行為的兩種具體方式：一是要合法養(yǎng)殖，那就去補辦養(yǎng)殖證。補辦養(yǎng)殖證很明顯不是懲罰性的措施；二是如果不養(yǎng)殖了，那得停止當前的違法行為——拆除養(yǎng)殖設施。第二種方式具備懲罰性，但前提是當事人根本沒有從事養(yǎng)殖的合法資質(zhì)，并沒有剝奪當事人的合法權利，當然只是責令改正違法行為的具體方式。

示例2：《飼料和飼料添加劑管理條例》第三十八條第一款：未取得生產(chǎn)許可證生產(chǎn)飼料、飼料添加劑的，……責令停止生產(chǎn)，沒收違法所得、……罰款。

辨析：當事人沒有取得合法的資質(zhì)，不具備從事飼料、飼料添加劑生產(chǎn)或者的合法權利，“責令停止生產(chǎn)”，盡管是責令當事人停止所有的生產(chǎn)行為，但也還只是責令停止違法行為，并沒有剝奪當事人的合法權利，屬于“責令改正”。同理，《獸藥管理條例》第五十九條第二款（研制新獸藥不具備規(guī)定的條件擅自使用一類病原微生物或者在實驗室階段前未經(jīng)批準的，責令其停止實驗，并處5萬元以上10萬元以下罰款。）當中的“責令其停止實驗”，也是“責令改正”。

結合前面先有“責令改正”和處罰，很顯然，后面的“責令停止生產(chǎn)”不會是重復“責令改正”，而是要剝奪當事人合法生產(chǎn)權利的、更重更嚴厲的行政處罰——“責令停產(chǎn)停業(yè)”。

筆者以為，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法中的“責令”皆如此理解，“責令”是責令改正還是行政處罰措施便可輕易破解。責令改正本質(zhì)上是教育措施，而非制裁性的行政處罰手段，其目的僅在于停止違法、恢復合法狀態(tài)，不具有懲戒作用。行政執(zhí)法人員應當靈活、正確地應用責令改正，通過柔性方式制止違法行為，達到理想的甚至是事半功倍的依法行政效果。