楊 垚

〔伊犁師范大學(xué) 法學(xué)院，新疆 伊寧 835000〕

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，[1]這就要求實(shí)現(xiàn)美好生活范式建構(gòu)應(yīng)以市域社會(huì)治理現(xiàn)代化作為重要手段。此外，從我國(guó)的行政區(qū)劃與民族聚居實(shí)踐審視，我國(guó)邊疆省區(qū)主要是少數(shù)民族同胞居住區(qū)，這些地區(qū)有其獨(dú)特的地理環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)這些地區(qū)的社會(huì)治理現(xiàn)代化，亦是國(guó)家整體層面實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分。[2]但囿于邊疆地區(qū)獨(dú)特的人文特征和地理特征，實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化，依然存在著一些亟需解決的法治層面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，對(duì)邊疆民族地區(qū)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化所面臨的法治保障困境進(jìn)行深入分析，采取符合邊疆民族地區(qū)社會(huì)生態(tài)的方式，在滿足邊疆民族地區(qū)民眾對(duì)美好生活向往的同時(shí)，對(duì)確保市域社會(huì)治理現(xiàn)代化在法治軌道有序運(yùn)行，具有非常重要的理論和實(shí)踐意義。

一、以法治保障邊疆民族地區(qū)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的必要性

“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”最早由陳一新在2018年6月提出，[3]并逐漸成為國(guó)家治理方式轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要理論基礎(chǔ)，而實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化，則是全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)。[4]因而，厘清“邊疆民族地區(qū)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的概念，是實(shí)現(xiàn)以法治手段保障邊疆民族地區(qū)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要前提和必然要求?；谏鐣?huì)實(shí)踐和詞義學(xué)視角，可將“邊疆民族地區(qū)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的概念界定為：地級(jí)市的政府、社會(huì)組織及個(gè)人等多主體，基于治理理念、治理體系與治理核心現(xiàn)代化的要求，在結(jié)合邊疆民族地區(qū)的實(shí)際情況基礎(chǔ)上，共同對(duì)本行政區(qū)劃內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行協(xié)商處理的一種有別于傳統(tǒng)單向管理的多主體聯(lián)動(dòng)治理范式。[5]作為一種新型治理方式，必須要借助法治的手段，才能確保其高效推進(jìn)。所以，用法治保障邊疆民族地區(qū)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，就具有了三個(gè)層面的必要性。

一是規(guī)范行政權(quán)力的需要。市域社會(huì)治理，是包括政府、個(gè)人、社會(huì)組織等多個(gè)社會(huì)主體的聯(lián)動(dòng)。政府相較其他主體，對(duì)資源與信息的掌握程度更高，故在市域社會(huì)治理過(guò)程中居于引領(lǐng)與指導(dǎo)的核心地位。為了最大程度發(fā)揮出政府在市域社會(huì)治理中的積極作用，需要將政府的行為限于法律的授權(quán)范圍。此外，作為治國(guó)之重器的法律，既是實(shí)現(xiàn)法治的基礎(chǔ)，又是保障邊疆民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的壓艙石，法治的核心要義是通過(guò)規(guī)則制約權(quán)力。[3]為了更好地約束權(quán)力，就需要通過(guò)法治保障機(jī)制的建構(gòu)使政府堅(jiān)持依法行政，以防止其權(quán)力濫用，進(jìn)而加快政府從傳統(tǒng)單向管理模式向新型治理模式的轉(zhuǎn)化。所以，運(yùn)用法治對(duì)市域社會(huì)治理進(jìn)行保障，是有效規(guī)范行政權(quán)力的需要。

二是化解社會(huì)糾紛的推動(dòng)。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化范式的建構(gòu)，主要目的是通過(guò)化解社會(huì)糾紛實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活的向往。政府在發(fā)揮對(duì)市域社會(huì)治理的核心作用時(shí)，必須在法治的軌道進(jìn)行，并在結(jié)合地方社會(huì)生態(tài)的基礎(chǔ)上，將法治精神和法治思維充分融入社會(huì)治理的全過(guò)程。唯有此，才能在民眾間產(chǎn)生具有普適性的正效應(yīng)，進(jìn)而使其對(duì)法治產(chǎn)生信任，并對(duì)自己的行為后果做出正確預(yù)判。這種預(yù)判，可以很大程度降低與他人發(fā)生糾紛的可能，達(dá)到降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。建立比較完善的法治保障體系，不僅對(duì)有效推進(jìn)市域社會(huì)治理在法治軌道內(nèi)運(yùn)行具有十分重要的實(shí)踐意義，而且更能有效化解治理過(guò)程中產(chǎn)生的社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)美好生活樣態(tài)形成之目的。

三是鞏固社會(huì)治理成果的要求。從當(dāng)前邊疆民族地區(qū)的治理實(shí)踐審視，推進(jìn)市域社會(huì)治理的重要依據(jù)仍是國(guó)家政策。政策是國(guó)家因時(shí)因事所采取的一種相對(duì)靈活而臨時(shí)的措施，只有這種措施在實(shí)踐中取得預(yù)期效果后，才可能轉(zhuǎn)化為一種具有普適性的制度推廣全國(guó)。此外，邊疆民族地區(qū)是我國(guó)的重要組成部分，得益于國(guó)家政策，社會(huì)治理取得了相當(dāng)顯著的成效。但作為一種政策，易變性較強(qiáng)，穩(wěn)定性和強(qiáng)制性相對(duì)法律較弱。為了延續(xù)這些有益政策并鞏固取得的成果，一方面應(yīng)將市域社會(huì)治理現(xiàn)代化納入法治的軌道，避免政策易造成權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范、主體責(zé)任不清的問(wèn)題；另一方面應(yīng)充分發(fā)揮法律確認(rèn)和鞏固有益成果的作用，以期達(dá)到鞏固社會(huì)治理成果之目標(biāo)。所以，實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，既需強(qiáng)化法治精神，又需將治理成果及時(shí)融入法律規(guī)范以實(shí)現(xiàn)鞏固并發(fā)展的良性循環(huán)效果。

二、以法治保障邊疆民族地區(qū)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的困境

在法治中國(guó)視域下，我國(guó)治理模式正在從傳統(tǒng)的單向管理體制向多主體聯(lián)動(dòng)治理模式轉(zhuǎn)型，并取得了一定的成效。囿于邊疆民族地區(qū)的地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的高效穩(wěn)定推進(jìn)，依然存在一些亟待解決的問(wèn)題。

1.經(jīng)濟(jì)社會(huì)之維

就我國(guó)邊疆民族地區(qū)的社會(huì)治理取得了一定的成就，但這些治理主要依托的是國(guó)家政策支持，在實(shí)踐中依然存在建章立制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)、執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法能力較弱等問(wèn)題。

(1)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較快，建章立制速度滯后。我國(guó)邊疆民族地區(qū)主要位于西部和北部國(guó)土經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，隨著“西部大開發(fā)”和“一帶一路”倡議的提出，西部邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足進(jìn)步，如新疆維吾爾自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2020年自治區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況》顯示，2020年全區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值達(dá)到13797.58億元，與2016年的9631億元相比，增長(zhǎng)了近4200億。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的復(fù)雜程度和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)也隨之增多。此時(shí)地方立法權(quán)如能被有效行使，不僅會(huì)對(duì)市域社會(huì)治理產(chǎn)生良好的導(dǎo)向作用，更能將社會(huì)治理中遇到的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為發(fā)展的機(jī)遇。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展所出現(xiàn)的伴生問(wèn)題，在市域社會(huì)治理過(guò)程中仍然容易出現(xiàn)無(wú)法可依的情形。習(xí)近平總書記指出“法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托”，[6]法治的基礎(chǔ)是有法可依。由于法律層面的《市域社會(huì)治理法》缺位，且邊疆民族地區(qū)因民族、宗教及風(fēng)俗習(xí)慣等因素呈現(xiàn)出特殊社會(huì)生態(tài),在邊疆地區(qū)推行市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，就更需要在具體考量本地社情民意基礎(chǔ)上，發(fā)揮地方立法權(quán)的作用。就邊疆民族地區(qū)地方立法實(shí)踐而言，立法的速度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展已逐漸不相適應(yīng)，主要表現(xiàn)在符合地方社會(huì)生態(tài)的市域社會(huì)治理法規(guī)和規(guī)章的不足，導(dǎo)致在化解因經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而產(chǎn)生的伴生問(wèn)題時(shí)容易出現(xiàn)無(wú)法可依的局面。地方政府在進(jìn)行市域社會(huì)治理時(shí)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所展現(xiàn)的復(fù)雜情況，難以找到完全符合地方實(shí)情的法律規(guī)范做行動(dòng)指南。

(2)執(zhí)法較難，執(zhí)法能力和執(zhí)法水平不足。我國(guó)的邊疆地區(qū)分為陸地邊疆和海洋邊疆[7]，其中陸地邊疆與多國(guó)接壤，典型如新疆、西藏、廣西、云南等。為了更好地發(fā)展這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，提升當(dāng)?shù)馗髯迦嗣袢罕姷纳钏剑瑖?guó)務(wù)院于2010年公布了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，明確了邊疆民族地區(qū)的功能定位，如明確天山北坡地區(qū)是“我國(guó)面向中亞、西亞地區(qū)對(duì)外開放的陸路交通樞紐和重要門戶，全國(guó)重要的能源基地，我國(guó)進(jìn)口資源的國(guó)際大通道”。[8]“安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障”，[9]為了更好地發(fā)揮邊疆民族地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，更好地維持邊疆地區(qū)的安全穩(wěn)定，就需要在社會(huì)治理中投入更多的執(zhí)法力量。因?yàn)槿狈y(tǒng)一的規(guī)范市域社會(huì)治理的法律法規(guī)，執(zhí)法隊(duì)伍在社會(huì)管理時(shí)面臨新問(wèn)題難以找到較為契合的法律依據(jù)，在一定程度制約了執(zhí)法隊(duì)伍充分發(fā)揮效用。因邊疆市域社會(huì)治理的法律體系不完善，執(zhí)法人員的專業(yè)知識(shí)和教育水平參差不齊之問(wèn)題，也部分限制了其執(zhí)法能力和執(zhí)法水平。執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量雖有增長(zhǎng)，面臨邊疆民族地區(qū)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化實(shí)際需要，提高執(zhí)法質(zhì)量和水平已成為一個(gè)亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2.地理環(huán)境之維

從我國(guó)邊疆民族地區(qū)的地理環(huán)境之維審視，大部分邊疆省區(qū)地理面積較大，地形復(fù)雜，地廣人稀，加大了用法治手段保障邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的難度。典型的如我國(guó)新疆和西藏，地形多樣，民族眾多，人口居住分散，鄉(xiāng)村遠(yuǎn)離城市，存在著普法難度大和鄉(xiāng)村居民尋求法律服務(wù)較難的困境。

(1)城鄉(xiāng)遠(yuǎn)隔，獲得法律服務(wù)相對(duì)困難。因邊疆地區(qū)主要亦是少數(shù)民族同胞聚居區(qū)，且該地區(qū)農(nóng)村居民主要以畜牧業(yè)為主，這在西藏自治區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)表現(xiàn)較為明顯。以新疆為例，第七次人口普查顯示新疆全區(qū)人口25852345人，其中鄉(xiāng)村人口為11238723人，占總?cè)丝诘?3.47%。[10]從數(shù)據(jù)來(lái)看，新疆地區(qū)總?cè)丝诘?0%以上都是城市人口，說(shuō)明城市化水平有了較快發(fā)展。但應(yīng)注意，在城市人口中也有相當(dāng)部分的人口是居住在偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村人口主要居住于遠(yuǎn)離城市的偏遠(yuǎn)地帶。以新疆為例，全區(qū)面積占我國(guó)國(guó)土面積的六分之一，而人口僅有兩千多萬(wàn)，并且有相當(dāng)部分的人口居住在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這致使遠(yuǎn)離中心城市居住的人口在遇到糾紛而需尋求法律服務(wù)時(shí)，尤為不便。得益于我國(guó)法治建設(shè)的逐漸推進(jìn)和普法教育的進(jìn)行，公眾的法治意識(shí)有了很大的提升，在遇到各種糾紛時(shí)，會(huì)積極主動(dòng)地尋求法律的幫助。但因地理環(huán)境和整體經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不平衡等因素影響，法律服務(wù)體系的完善度與基層覆蓋率還有待提升。

此外，根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，邊疆民族地區(qū)60歲以上人口占比相較第六次人口普查，都有所上升。如西藏60歲以上人口比重較第六次人口普查上升0.85個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到8.52%；[11]新疆則上升至11.28%。[10]60歲以上人口占比的持續(xù)增加，表明邊疆民族地區(qū)正在逐漸進(jìn)入老齡化。同時(shí)，就實(shí)踐而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊距離區(qū)域中心城市較遠(yuǎn)，對(duì)于逐漸出現(xiàn)老齡化問(wèn)題的邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村老年人群尋求法律幫助尤不便利。而老年人獲得法律幫助權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，又是實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要組成部分。由于市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要政府、社會(huì)組織和個(gè)人的聯(lián)動(dòng)，個(gè)人作為市域社會(huì)治理的主體之一，其獲得法律服務(wù)的權(quán)利應(yīng)受充分保障。但因村鎮(zhèn)人口居住相對(duì)分散，提升基層法律服務(wù)體系覆蓋率相對(duì)較難的問(wèn)題，亦日益成為以法治保障市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的一個(gè)亟需解決的重要議題。

(2)地廣人稀，普法難度較大。非法律專業(yè)的普通公民因缺乏專業(yè)的法律訓(xùn)練，獨(dú)自熟練使用法律較為困難，在具體的司法案件中，仍然需要借助專業(yè)法律人的幫助。但經(jīng)專業(yè)學(xué)習(xí)的法律人才相對(duì)于龐大的人口基數(shù)，依舊不足。這種情形下，就亟需加強(qiáng)普法宣傳，在增強(qiáng)民眾法治認(rèn)同基礎(chǔ)上提升其法律知識(shí)，使其在遇到糾紛時(shí)因懂法而用法，進(jìn)而緩解法律人才不足問(wèn)題。黨的十八屆四中全會(huì)也提出了構(gòu)建當(dāng)代法治社會(huì)的十六字方針，其中重要一點(diǎn)是“全民守法”，守法的前提就是知法，因此在法治社會(huì)的構(gòu)建過(guò)程中不僅需要與法治理念進(jìn)行融合，還需要大力推進(jìn)普法教育。[12]普法是公民知法的重要途徑，知法又是守法的前提，因此普法不僅對(duì)提升公民的法律意識(shí)尤為重要，而且也是強(qiáng)化其法治認(rèn)同感的重要進(jìn)路。囿于邊疆民族地區(qū)地廣人稀、語(yǔ)言文字多樣和遠(yuǎn)離中心城市的具體情況，政府通過(guò)集中普法的途徑提升民眾運(yùn)用法律的能力相對(duì)不便。因此，如何更好地開展普法，也成了市域社會(huì)治理法治保障體系建構(gòu)的又一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

三、邊疆民族地區(qū)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的法治保障路徑

市域社會(huì)治理的落腳點(diǎn)是法治，通過(guò)構(gòu)建以法治保障邊疆市域社會(huì)治理的路徑，對(duì)化解邊疆民族地區(qū)市域社會(huì)治理的困境尤其重要。

1.加速市域治理規(guī)范的制定

隨著改革開放程度不斷加深，亟需一種新的治理模式來(lái)為我國(guó)的高速發(fā)展提供制度保障。社會(huì)治理是共商共治共享的聯(lián)動(dòng)工程，如何對(duì)每個(gè)主體的權(quán)責(zé)進(jìn)行劃分尤為重要，這種劃分所遵循的原則，實(shí)質(zhì)就是法治原則。作為治國(guó)理政的最優(yōu)模式，法治對(duì)中華民族的偉大復(fù)興意義重大。因邊疆民族地區(qū)的特殊情況，高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)也使社會(huì)治理面臨諸多變量，為了更好地進(jìn)行社會(huì)治理，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化也被提上日程。市域社會(huì)內(nèi)統(tǒng)籌進(jìn)行社會(huì)治理是其現(xiàn)代化的一種創(chuàng)新表現(xiàn)形式，特別是通過(guò)將政府、社會(huì)組織和個(gè)人等多主體統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，在社會(huì)治理實(shí)踐中也取得了相當(dāng)?shù)某尚?，這種治理模式成功的重要原因就在于法治的保障。

因統(tǒng)一的具有普適性的《市域社會(huì)治理法治保障法》缺位，市域社會(huì)治理的各方主體因權(quán)責(zé)不明而容易出現(xiàn)權(quán)力濫用，又難以運(yùn)用法律規(guī)范鞏固社會(huì)治理的成果，這些問(wèn)題的存在又使邊疆民族地區(qū)的治理成效有被消解的風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須因時(shí)因事，充分發(fā)揮法律賦予民族自治地方的地方立法權(quán)，制定符合本地區(qū)情況的市域社會(huì)治理規(guī)范。民族地區(qū)有其自身特殊的社會(huì)情況，行使地方立法權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治思維，充分考量地方實(shí)情，制定出符合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良法。因此，為了化解經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與建章立制遲緩的問(wèn)題，應(yīng)充分發(fā)揮地方立法的積極作用，根據(jù)邊疆社會(huì)生態(tài)現(xiàn)實(shí)制定出具有邊疆特色的行為規(guī)范，使邊疆民族地區(qū)在社會(huì)治理有法可依之基礎(chǔ)上，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮，滿足人民對(duì)美好生活的向往。

2.提高執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法水平和能力

習(xí)近平總書記曾指出，執(zhí)法是把紙面法律現(xiàn)實(shí)化的關(guān)鍵點(diǎn)，執(zhí)法人員必須要忠于法律并嚴(yán)格執(zhí)法。[13]作為國(guó)家法治建設(shè)的重要組成部分，執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法水平與執(zhí)法能力關(guān)系著中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的建構(gòu)成效。此外，執(zhí)法人員作為公職人員，代表國(guó)家在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使社會(huì)管理職能以維護(hù)公共利益。[14]執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)能力的高低，對(duì)執(zhí)法的效果與政府的公信力建設(shè)亦具有十分現(xiàn)實(shí)的影響。但是從當(dāng)前的市域社會(huì)治理現(xiàn)狀而言，基層執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法水平和能力還有待提升，執(zhí)法理念還有待轉(zhuǎn)變，此問(wèn)題在邊疆民族地區(qū)還比較突出。市域社會(huì)治理不僅是治理場(chǎng)域的轉(zhuǎn)變，更是治理思維的創(chuàng)新。作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要在法律的規(guī)范之內(nèi)運(yùn)行，而作為國(guó)家治理職能實(shí)際執(zhí)行者的各部門執(zhí)法人員，更應(yīng)當(dāng)在法治的邏輯內(nèi)履行職務(wù)。建設(shè)一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)于社會(huì)治理而言，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。所以，為了發(fā)揮出執(zhí)法對(duì)運(yùn)用法治手段保障社會(huì)治理的正向激勵(lì)作用，可從如下路徑提升執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法水平和能力。

首先，加強(qiáng)執(zhí)法人員的法治思維能力建設(shè)。要提高執(zhí)法隊(duì)伍的水平，強(qiáng)化其法治思維能力，法治思維強(qiáng)調(diào)當(dāng)法與人的意志產(chǎn)生沖突時(shí)，法的意志高于人的意志。[15]其次，加強(qiáng)國(guó)家通用語(yǔ)言文字的普及教育。邊疆民族地區(qū)的少數(shù)民族同胞，大都有著自己的民族語(yǔ)言和文字，因而不同民族間相互交流較為不便，作為國(guó)家通用語(yǔ)言的普通話則能打破語(yǔ)言相異的桎梏，更好地加深各民族之間的交流學(xué)習(xí)。提高執(zhí)法隊(duì)伍的普通話水平，有助于為各族群眾排憂解難，進(jìn)而提升執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力。再次，加強(qiáng)執(zhí)法人員的法治教育培訓(xùn)。從當(dāng)前實(shí)踐而言，執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)化水平還不足，加之邊疆地區(qū)維穩(wěn)壓力過(guò)大，執(zhí)法隊(duì)伍更需加強(qiáng)法治培訓(xùn)。未來(lái)擴(kuò)充執(zhí)法隊(duì)伍時(shí)，應(yīng)對(duì)新入職人員進(jìn)行法治培訓(xùn)。最后，落實(shí)執(zhí)法能力考核制度。[16]執(zhí)法人員作為代國(guó)家行使社會(huì)治理職能的公職人員，其依法執(zhí)法水平之高低，代表了法治保障程度的高低。因而有必要對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法能力進(jìn)行考核，充分發(fā)揮出激勵(lì)作用，使法治思維能力和運(yùn)用法治方法解決實(shí)際問(wèn)題能力強(qiáng)的執(zhí)法人員得到適當(dāng)晉升；對(duì)法治思維不足，執(zhí)法“任性”的執(zhí)法人員進(jìn)行適當(dāng)?shù)膽土P。通過(guò)這四種方式的建構(gòu)，在一定程度上可以有效提升執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)社會(huì)治理現(xiàn)代化的法治保障能力，加速實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)市域社會(huì)治理的現(xiàn)代化。

3.加強(qiáng)基層法律服務(wù)體系建設(shè)

實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，離不開公共法律服務(wù)體系的建設(shè)。作為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化法治保障的一項(xiàng)重要內(nèi)容，基層法律服務(wù)體系的覆蓋率和完善程度關(guān)系著市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的成效。就現(xiàn)實(shí)而言，優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)主要集中在一二線城市及區(qū)域中心城市，廣大農(nóng)村和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的民眾，對(duì)法律服務(wù)的剛性需求與法律資源相對(duì)不足的矛盾，在邊疆民族地區(qū)表現(xiàn)明顯。[17]如在新疆地區(qū)，第七次人口普查時(shí)仍有43.47%的人口居住在農(nóng)村地區(qū)，[10]因地廣人稀的地理環(huán)境影響，這些農(nóng)村地區(qū)距離擁有比較優(yōu)良法律服務(wù)的中心城市較遠(yuǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法治意識(shí)增強(qiáng)，鄉(xiāng)村居民在遇到糾紛時(shí)更有意選擇法律途徑解決問(wèn)題。因?yàn)檎Z(yǔ)言和居住偏遠(yuǎn)等問(wèn)題，邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村居民在遇到糾紛時(shí)，尋求法律救濟(jì)相對(duì)較難。因?yàn)檫吔褡宓貐^(qū)鄉(xiāng)村居民多以畜牧業(yè)為主，居住點(diǎn)較為分散，也在一定程度制約了基層法律服務(wù)體系的覆蓋。為了實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)居民對(duì)法律服務(wù)的需求，應(yīng)從如下幾方面對(duì)基層法律服務(wù)體系進(jìn)行建構(gòu)。

一是拓寬村鎮(zhèn)居民法律咨詢途徑。邊疆民族地區(qū)的村鎮(zhèn)居民因居住點(diǎn)距離區(qū)域中心城市較遠(yuǎn)，尋求法律服務(wù)時(shí)較為不便。通過(guò)電話和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，開設(shè)專門的公共法律服務(wù)熱線及掌上法律咨詢APP等方式，拓寬村鎮(zhèn)居民的法律咨詢路徑，具有十分深刻的現(xiàn)實(shí)意義。二是完善個(gè)人法律服務(wù)費(fèi)用保險(xiǎn)制度。[18]高額的訴訟費(fèi)用在一定程度阻礙了村鎮(zhèn)貧困人口尋求法律服務(wù)的積極性。通過(guò)制定完善的個(gè)人法律服務(wù)保險(xiǎn)制度，為市域范圍內(nèi)確有困難的低保戶、失孤老人、孤棄兒童以及外來(lái)務(wù)工低收入等特定人群進(jìn)行投保，[18]可以很大程度保障這些特殊人群的合法權(quán)益。三是推進(jìn)村(社區(qū))法律顧問(wèn)制度的建構(gòu)。通過(guò)在村(社區(qū))設(shè)置法律顧問(wèn)，可以最大程度便利本村(社區(qū))的居(村)民尋求法律幫助，進(jìn)而讓法治的理念深入人心。通過(guò)前述幾種法律服務(wù)體系路徑的建構(gòu)，既有助于實(shí)現(xiàn)人民對(duì)法律服務(wù)的基本需求，又有助于法治保障體系之完善。

4.創(chuàng)新普法形式

從治理角度，只有當(dāng)政府、社會(huì)組織和公民個(gè)人實(shí)現(xiàn)了聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，市域社會(huì)才有可能實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化。公民由于個(gè)人學(xué)識(shí)和經(jīng)歷的局限，在市域社會(huì)治理中，容易出現(xiàn)情緒化的感性行事風(fēng)險(xiǎn)，更需要加深其對(duì)法律的基本認(rèn)知，以使自己在法律規(guī)則應(yīng)允范圍內(nèi)行為。從社會(huì)實(shí)踐審視，多數(shù)普通人對(duì)法律的真實(shí)意涵不甚了解，此時(shí)就需發(fā)揮普法教育的宣傳作用。獨(dú)特的區(qū)位因素、傳統(tǒng)的民族習(xí)慣和宗教文化，造就了邊疆民族地區(qū)的特殊社會(huì)生態(tài)，[19]在普法活動(dòng)中就需要充分考量本地實(shí)情，選擇有利于推廣和普及的教育宣傳機(jī)制。為了破解邊疆民族地區(qū)地廣人稀所導(dǎo)致的集中普法教育難的困境，可以適當(dāng)創(chuàng)新普法形式，完善普法途徑。

普法方式的創(chuàng)新，主要有四個(gè)方面。一是拓寬普法教育的方式方法?？稍谶吔褡宓貐^(qū)開展“法律入戶”“法律進(jìn)田野”“法律進(jìn)牧區(qū)”和“法律進(jìn)宗教場(chǎng)所”等方式普法的同時(shí)，借助“鄉(xiāng)村大喇叭”講述法律小故事。通過(guò)多樣化的形式，將法律知識(shí)傳遞給村鎮(zhèn)居民，以加深其對(duì)法律的認(rèn)識(shí)和對(duì)法治的認(rèn)同。二是依靠信息科技手段，充分發(fā)揮電視、廣播和網(wǎng)絡(luò)的作用。得益于邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和國(guó)家財(cái)政的支持，智能手機(jī)和電腦普及迅速?？赏ㄟ^(guò)各種網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，特別是可借助日益流行的“抖音”“QQ看點(diǎn)”“快手”等短視頻平臺(tái)進(jìn)行普法宣傳。三是加強(qiáng)各級(jí)各類學(xué)校的法治教育。法治教育應(yīng)是學(xué)校教育的重要組成部分，學(xué)校通過(guò)開設(shè)法治課程，可以有效形塑學(xué)生的法治觀念，故應(yīng)充分發(fā)揮學(xué)校的集中教育功能。四是在村(社區(qū))成立法治宣傳隊(duì)，開辦法治書屋，建設(shè)邊疆法律文化長(zhǎng)廊，充分利用符合邊疆地區(qū)民族特色的法治宣傳平臺(tái)，提升邊疆民族地區(qū)居(村)民法律意識(shí)。

結(jié)語(yǔ)

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，不是簡(jiǎn)單地從縣域向市域的作用場(chǎng)域轉(zhuǎn)變，而是治理理念的一次創(chuàng)新和升華。[20]當(dāng)前邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的法治保障實(shí)踐依然存在法律規(guī)范滯后、執(zhí)法水平不足、基層法律服務(wù)體系覆蓋不足和普法不易的困境。這些法治保障困境的形成，與邊疆民族地區(qū)的特殊地理環(huán)境及人文特征所形成的獨(dú)特社會(huì)生態(tài)有關(guān)。在充分研究邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理所面臨的法治困境基礎(chǔ)上，找出符合地方特色的應(yīng)對(duì)之策，不僅是實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)代化的有效途徑，更是維持邊疆民族地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的重要方法。通過(guò)具有邊疆民族特色的法治保障體系的建構(gòu)和完善，在實(shí)現(xiàn)化解法治保障困境的同時(shí)，增強(qiáng)邊疆民眾法律意識(shí)和法治認(rèn)同感，在真正實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)市域社會(huì)治理的共商共治共享基礎(chǔ)上，強(qiáng)化各方主體的法治思維。