陳惟杉

“積極的財(cái)政政策要加力提效”，這是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)于明年財(cái)政政策做出的整體安排。相比2022年的“提升效能”、2021年的“提質(zhì)增效”，今年無(wú)疑更加突出財(cái)政政策的力度。2022年，以專項(xiàng)債為主要資金來(lái)源的基建投資增速一直維持在高位，已經(jīng)為穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤發(fā)揮關(guān)鍵作用。

在明年要求財(cái)政政策“加力提效”的背景下，財(cái)政資金將會(huì)更多地投向何方？特別是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，要把恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)擺在優(yōu)先位置，財(cái)政政策如何更好地支持消費(fèi)恢復(fù)與擴(kuò)大亦成為外界關(guān)注的內(nèi)容。為此，《中國(guó)新聞周刊》專訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云。

這延續(xù)了近年來(lái)積極的財(cái)政政策的總體基調(diào)，但是“發(fā)力”的程度更高。比如提出“優(yōu)化組合赤字、專項(xiàng)債、貼息等工具”，“優(yōu)化組合”本身就是“發(fā)力”的一種形式。一般債券投資的項(xiàng)目可以不產(chǎn)生收益，而專項(xiàng)債投資的項(xiàng)目則需要有一定收益，因此不同工具往往針對(duì)不同的政策目標(biāo)，優(yōu)化組合就是要發(fā)掘出這些工具對(duì)于同一目標(biāo)的最大效應(yīng)，這一目標(biāo)很大程度便體現(xiàn)在“穩(wěn)”字上。如何實(shí)現(xiàn)“優(yōu)化組合”相對(duì)來(lái)說(shuō)是一個(gè)比較新的挑戰(zhàn)。

這涉及治標(biāo)與治本兩種不同選項(xiàng)，如果偏重治本，可以更多使用像特別國(guó)債這樣的選項(xiàng)，因?yàn)槠渥詣?dòng)獲得信用擔(dān)保，從信用的角度優(yōu)于專項(xiàng)債。因此從治本的角度來(lái)看，一些本應(yīng)該長(zhǎng)期化的負(fù)債就要通過(guò)合適的方式長(zhǎng)期化，同時(shí)需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)合適的工具把它管理好，目前中央政府是否有使用特別國(guó)債的有效機(jī)制尚存疑問(wèn)。

但是如果從治標(biāo)的角度考慮，從使用資金的時(shí)效性與靈活性的角度考慮，可能專項(xiàng)債更具優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，目前存在一些地方專項(xiàng)債資金在“睡覺(jué)”的問(wèn)題，但一些沿海省份，特別是江浙一帶，仍對(duì)專項(xiàng)債有較高需求。

預(yù)計(jì)明年專項(xiàng)債仍然要承擔(dān)較大的責(zé)任，即使是其作用弱化，可能也要等到明年下半年。而且目前一些專項(xiàng)債項(xiàng)目雖然經(jīng)濟(jì)效益堪憂，但卻可以直接拉動(dòng)就業(yè)，而明年的整體就業(yè)形勢(shì)依舊嚴(yán)峻。因此在治標(biāo)與治本的選擇上，可能仍會(huì)偏向前者。

一般國(guó)債與地方政府發(fā)行的一般債券計(jì)入赤字，通常人們引用馬斯特里赫特條約建議赤字率不超過(guò)3％，原則上赤字率很少超過(guò)3％。在特別國(guó)債、專項(xiàng)債不計(jì)入赤字的情況下，赤字率的安排不單單是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，如果赤字率過(guò)高提升也不利于市場(chǎng)情緒穩(wěn)定。衡量明年財(cái)政支出強(qiáng)度不必過(guò)多關(guān)注赤字率，因?yàn)槊髂曦?cái)政支出相對(duì)于收入之間的差距必然進(jìn)一步擴(kuò)大，即財(cái)政支出的強(qiáng)度會(huì)更強(qiáng)，但財(cái)政收入依然會(huì)比較困難，至于如何統(tǒng)籌其與收入之間的差距，可以通過(guò)提高赤字率，也可以通過(guò)發(fā)行特別國(guó)債、劃轉(zhuǎn)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)等不同的方式完成。

過(guò)往多年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)依賴“人口紅利”，即以較低的工資獲得成本優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)出口，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)市場(chǎng)消費(fèi)不足的格局。但如今出口面臨的壓力增大，使得我們最終需要依靠國(guó)內(nèi)市場(chǎng)消費(fèi)。而這需要國(guó)內(nèi)工資水平、社會(huì)福利水平進(jìn)行調(diào)整，才能使得國(guó)內(nèi)總供給與總需求逐步平衡。因此消費(fèi)并非是從今年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議開始才變得重要，而是已經(jīng)被重視多年。

另外從政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的角度來(lái)講，投資是直接工具，而消費(fèi)是間接工具。政府投資往往是“投入多少就是多少”，而消費(fèi)還有賴于個(gè)體決定，“投入”與“產(chǎn)出”并不一定可以直接畫上等號(hào)，傳導(dǎo)機(jī)制更為復(fù)雜。比如一筆用于投資的資金，從中央政府下達(dá)至地方政府，可能很快就能見(jiàn)到成效。但一筆資金用于鼓勵(lì)消費(fèi)，可能需要家庭或個(gè)人的復(fù)雜決策。再比如擴(kuò)大消費(fèi)的根源在于提高收入，以企業(yè)為主體的初次分配并不完全掌握在政府手中，而居民通過(guò)再分配獲得的資金是否一定用于消費(fèi)政府也難以掌握。這導(dǎo)致政府在使用消費(fèi)這樣的間接工具時(shí)不夠放心，也需要更高的治理能力和水平。政府投資，特別是修建公路、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，往往更為簡(jiǎn)單、直接。

但其實(shí)疫情期間已有一些政策支持居民的剛性消費(fèi)支出，比如一些銀行緩繳房貸的政策。下一步可以考慮以個(gè)人所得稅申報(bào)為依據(jù)，規(guī)定某一收入水平的直接“負(fù)所得稅”，即按照其實(shí)際收入與維持一定社會(huì)生活水平需要的差額，運(yùn)用稅收形式，依率計(jì)算直接給予低收入者補(bǔ)助。在一些特定的時(shí)點(diǎn)，比如春節(jié)前，這樣的補(bǔ)助可能對(duì)拉動(dòng)消費(fèi)有更直接的意義。

預(yù)計(jì)2023年專項(xiàng)債仍然要承擔(dān)較大的責(zé)任，即使是其作用弱化，可能也要等到2023年下半年。圖/視覺(jué)中國(guó)

未來(lái)經(jīng)濟(jì)面臨的挑戰(zhàn)很大程度在于消費(fèi)端。比如經(jīng)歷政策調(diào)整，房地產(chǎn)企業(yè)融資端的政策已經(jīng)有相當(dāng)程度的改善，后續(xù)仍然需要房地產(chǎn)市場(chǎng)銷售的改善。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要把恢復(fù)和擴(kuò)大消費(fèi)擺在優(yōu)先位置，這是方向性要求，還需要實(shí)操性的措施，理論上可以通過(guò)不同措施恢復(fù)與擴(kuò)大消費(fèi)，比如過(guò)往曾經(jīng)推出過(guò)的“家電下鄉(xiāng)”，應(yīng)該鼓勵(lì)促進(jìn)消費(fèi)的財(cái)政政策創(chuàng)新。但有一點(diǎn)是有共性的，即一項(xiàng)政策通過(guò)的節(jié)點(diǎn)越多，政策效果越差。一筆資金通過(guò)的層級(jí)越多，“跑冒滴漏”的現(xiàn)象就會(huì)越嚴(yán)重，這就涉及財(cái)政直達(dá)機(jī)制的建立。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，推動(dòng)財(cái)力下沉，做好基層“三?！惫ぷ鳌T常理解，財(cái)力下沉指的是下沉到縣級(jí)政府，重點(diǎn)是“保運(yùn)轉(zhuǎn)”。但其實(shí)在一些國(guó)家、地區(qū)，財(cái)力下沉可以直達(dá)每一位公民，但目前我們還缺少中央財(cái)政對(duì)口每一位居民的直達(dá)機(jī)制，因?yàn)槿鄙僦边_(dá)機(jī)制，導(dǎo)致目前急需拉動(dòng)的消費(fèi)缺少有效工具。因此，明年首先應(yīng)該期待搭建起這樣的直達(dá)機(jī)制，這是很好的財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施。渠道搭建好之后用不用、用多少都是另外的問(wèn)題。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議特別強(qiáng)調(diào)了防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)地方債一直缺少相應(yīng)的“錨”，而是享有國(guó)債的信用。如果不考慮隱性負(fù)債，今年年底地方債規(guī)模將達(dá)到35萬(wàn)億元左右，大于一般公共預(yù)算與基金預(yù)算的合計(jì)規(guī)模，專項(xiàng)債規(guī)模也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出基金預(yù)算規(guī)模，而基金預(yù)算中超過(guò)九成的資金來(lái)源需要通過(guò)賣地籌措。根源在于投資的主體為地方政府，而地方政府的投資很少考慮收益率的問(wèn)題，同時(shí)也會(huì)帶來(lái)投資有效性的問(wèn)題。因此未來(lái)還是需要通過(guò)體制機(jī)制手段提高地方政府的投資效率，并且建立廣泛的問(wèn)責(zé)機(jī)制，即中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所說(shuō)的“在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中保障財(cái)政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控”。