翁 怡

(福州市閩侯上街大學(xué)城 福建 福州 350117)

0 引言

教育是國家立國之本、強(qiáng)國之基。終身教育則是國家教育體系中不可或缺的一環(huán)。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《中國教育現(xiàn)代化2035》，進(jìn)一步部署了面向教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)，其中重要的一項(xiàng)任務(wù)就是要到2035年構(gòu)建服務(wù)全面的終身學(xué)習(xí)體系。

1 我國終身教育保障制度的發(fā)展

1995年，《中華人民共和國教育法》以法律形式確定了終身教育的地位。2010年的《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010- 2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)重塑了“終身教育體系”“終身學(xué)習(xí)”概念，創(chuàng)新性的提出了“終身學(xué)習(xí)立交橋”的新理念和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)的新手段，還提出要將老年人等多類主體納入到我國終身教育體系中予以保障。2014年的《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》，提出對(duì)農(nóng)民工開展職業(yè)教育。2016年，教育部的《農(nóng)民工學(xué)歷與能力提升行動(dòng)計(jì)劃——“求學(xué)圓夢(mèng)行動(dòng)”實(shí)施方案》，提出對(duì)農(nóng)民工開展學(xué)歷與非學(xué)歷教育并重的繼續(xù)教育模式，助推農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)終身學(xué)習(xí)。十八大以來，各基層組織紛紛開展“百姓學(xué)習(xí)之星”、“示范性社區(qū)學(xué)?！?、“先進(jìn)數(shù)字化學(xué)習(xí)中心”等活動(dòng)，積極建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，全民終身學(xué)習(xí)的理念深入人心。此后，黨的十九大提出“辦好繼續(xù)教育，加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)”的新要求。2019年的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出要“構(gòu)建服務(wù)全民終身教育的現(xiàn)代教育體系”。同年，國務(wù)院印發(fā)了《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》指導(dǎo)我國的職業(yè)教育發(fā)展。2020年，教育部發(fā)起 “2020年全民終身學(xué)習(xí)活動(dòng)周”的活動(dòng)助推“全民智學(xué)”。2021年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》，要求依托國家開放大學(xué)籌建國家老年大學(xué)，將老年教育納入終身教育體系。2021年中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)印發(fā)《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動(dòng)綱要》，提出要通過數(shù)字教育體系建設(shè)完善終身教育體系的發(fā)展，到2035年，實(shí)現(xiàn)數(shù)字人才強(qiáng)國的目標(biāo)。這一時(shí)期，我國終身學(xué)習(xí)保障體系逐步建立起來，福建、上海等地政府紛紛頒布了各地的《終身教育促進(jìn)條例》，標(biāo)志著終身教育領(lǐng)域的政策法規(guī)步入完善階段。

2 我國的終身教育保障制度發(fā)展成效

2.1終身教育理念及制度導(dǎo)向普及化

首先，從2010年《中國教育改革和發(fā)展綱要》到2021年《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動(dòng)綱要》，從全國人大頒布《中華人民共和國教育法》到各省市頒布的《終身教育促進(jìn)條例》，從最初的中央以規(guī)劃、綱要、意見、方案等形式的政府文件到地方政府以條例的形式頒布的地方政府法規(guī)，我國政府不斷通過各級(jí)各類的法律形式保障終身教育理念的全國普及。其次，從2016年的“農(nóng)民工學(xué)歷與能力提升計(jì)劃”到2020年“全民終身學(xué)習(xí)活動(dòng)周”再到2021年 “國家老年大學(xué)”的開辦提議，這些都體現(xiàn)了我國政府依托各種形式的政令及其實(shí)施保障了終身教育具體制度的落地。

2.2“中——高——本——研”終身教育培養(yǎng)通道暢通化

通過多年的試點(diǎn)，各地政府逐步摸索并實(shí)現(xiàn)了“中高職通道貫通”、“中本通道貫通”和“高本通道貫通，”實(shí)現(xiàn)中職學(xué)生向高職學(xué)歷和技能的轉(zhuǎn)化深造教育、中職學(xué)生向本科學(xué)歷和技能的轉(zhuǎn)化深造教育以及高職學(xué)生向本科學(xué)歷和技能的轉(zhuǎn)化深造教育。通過“百萬在崗人員學(xué)力提升行動(dòng)計(jì)劃”等渠道打造了“中職——高職——本應(yīng)用型本科——專業(yè)學(xué)位研究生”互相銜接融通的“立交橋”[1]，建設(shè)出一套職業(yè)教育的終身學(xué)歷學(xué)習(xí)體系。

2.3終身教育制度完善化

從最初1995年“終身學(xué)習(xí)”理念的雛形到2010年“終身教育體系”概念的提出，標(biāo)志著我國終身教育概念從點(diǎn)到面的發(fā)展；從2014年“農(nóng)民工職業(yè)教育”要求的提出，到2019年十九大對(duì)“繼續(xù)教育”和“學(xué)習(xí)型社會(huì)”要求的提升，再到2021年“國家老年大學(xué)”的籌建，我國的終身教育制度實(shí)現(xiàn)了從成人教育到繼續(xù)教育再到老年教育的全面覆蓋，從學(xué)歷教育中來到非學(xué)歷教育中去，實(shí)現(xiàn)了學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育在制度層面上的銜接與完善，使得終身教育政策在依托成人教育的基礎(chǔ)上得以發(fā)展，并且不再拘泥于成人教育的發(fā)展框架，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種教育資源，加強(qiáng)各種教育的聯(lián)系的最終效果。在學(xué)習(xí)型社會(huì)背景下，教育部通過制度建設(shè)加強(qiáng)了各部門的溝通合作，實(shí)現(xiàn)了成人教育、繼續(xù)教育和老人教育等系統(tǒng)教育社會(huì)資源的互通，打通各種屏障，促進(jìn)終身教育制度的不斷完善。

2.4終身教育政策保障法制化

最初，我國終身教育理念主要依賴政策文件的引導(dǎo)，而后，到1995年《教育法》頒布之后，終身教育被寫入法律。接著，終身教育的地方性法規(guī)文件逐漸增多， 在2005年福建省出臺(tái)了終身教育促進(jìn)條例之后，2011年上海、2012年太原、2014年河北省和深圳和2015年寧波市紛紛跟進(jìn)，這些地方性條例的出臺(tái)為終身教育制度的落地提供法律保障。

3 我國終身教育保障機(jī)制的困境

3.1立法位階不高

在終身教育領(lǐng)域的立法中，僅有1995年出臺(tái)的《中華人民共和國教育法》是我國教育領(lǐng)域的基本法，其雖在2016年和2021年先后進(jìn)行修訂，但是關(guān)于終身教育部分的內(nèi)容并未在這兩次修訂過程之中有大量調(diào)整，迄今為止，我國也尚未出臺(tái)專門的終身教育法，對(duì)成人教育、繼續(xù)教育、老年教育、非學(xué)歷教育等作為終身教育體系重要組成部分的內(nèi)容，僅僅只有政策文件和地方性法規(guī)的保障，缺乏專項(xiàng)立法保護(hù)，立法位階不高。

3.2“立交橋”制度呈地域局限性

在2019年《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》實(shí)施之后，上海市創(chuàng)新性的搭建了“中職—?？聘呗殹獞?yīng)用型本科—專業(yè)學(xué)位研究生” 職業(yè)技能人才成長(zhǎng)的“立交橋”式教育培養(yǎng)通道，實(shí)現(xiàn)了依托職業(yè)教育發(fā)展的繼續(xù)教育模式[2]，促進(jìn)了職業(yè)教育與繼續(xù)教育之間的銜接和溝通。然而，此“立交橋”式的培養(yǎng)制度僅僅在上海、廣西、山東等部分省市開花結(jié)果[3]，卻并未得到全國范圍的充分推廣，制度建設(shè)呈現(xiàn)地域局限性。此外，社區(qū)教育和老年教育及“學(xué)分銀行”雖已在上海、浙江、北京、江蘇、福建、云南、陜西、廣東等地蓬勃發(fā)展，但其學(xué)習(xí)成果認(rèn)定尚未突破地域局限獲得全國范圍內(nèi)的國家學(xué)歷教育制度中的各個(gè)教育系統(tǒng)的有效認(rèn)同，無法實(shí)現(xiàn)跨地域的學(xué)習(xí)成果互認(rèn)及學(xué)分轉(zhuǎn)換。

3.3經(jīng)費(fèi)保障投入不足

終身教育保障機(jī)制中極其重要的一環(huán)是終身教育經(jīng)費(fèi)的保障，其經(jīng)費(fèi)來源的充足性與經(jīng)費(fèi)用途使用的合理性決定了終身教育制度的成敗。目前我國各級(jí)政府都明確了終身教育的經(jīng)費(fèi)以政府投入為主，社會(huì)融資投入為輔的基本經(jīng)費(fèi)組成結(jié)構(gòu)。但在實(shí)踐中，社會(huì)融資投入明顯不足，社會(huì)投資主體投資意愿不明顯，投資動(dòng)力不足，各級(jí)政府在社會(huì)投資引導(dǎo)方面發(fā)揮的作用不夠，在師資建設(shè)、課程資源開發(fā)、人才培養(yǎng)質(zhì)量保障等方面，社會(huì)融資金額還沒有達(dá)到與終身教育所必需的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模相適應(yīng)的水平。

3.4教育需求與教育水平地域差異性大

我國各地域教育發(fā)展水平不同，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡，中西部地區(qū)和東南部地區(qū)教育存在地區(qū)差異，優(yōu)質(zhì)教育資源主要分布在城市和東南部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村、邊疆、西北部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市的教育資源有限，終身教育資源就更顯不足。這些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅地域面積廣，人員分散，實(shí)現(xiàn)集中教育難度大，網(wǎng)絡(luò)教學(xué)環(huán)境和設(shè)備都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以應(yīng)付教育的需求，終身教育覆蓋供給水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到市場(chǎng)的教育需求。此外，不同性別、學(xué)歷、職業(yè)、生活所屬地區(qū)的勞動(dòng)者群體，有不同的學(xué)習(xí)需求，采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的終身教育供給也無法滿足他們不同的非學(xué)歷化教育需求。

3.5教育提供平臺(tái)建設(shè)相對(duì)落后

在終身教育領(lǐng)域中，線上教學(xué)模式促進(jìn)作用尚不明顯。其根本原因主要體現(xiàn)在：一是線上教學(xué)資源呈現(xiàn)出對(duì)線下教學(xué)資源的簡(jiǎn)單移植的現(xiàn)象；二是線上課程教學(xué)內(nèi)容設(shè)計(jì)不夠，教學(xué)內(nèi)容冗雜，概念灌輸為主、實(shí)踐教學(xué)為輔，平臺(tái)模塊分類不足；三是網(wǎng)課平臺(tái)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，平臺(tái)提供方只負(fù)責(zé)上傳課程但是對(duì)課程內(nèi)容沒有基本標(biāo)準(zhǔn)的把關(guān)；四是網(wǎng)絡(luò)環(huán)境受限，在上課高峰期容易出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)卡頓、服務(wù)器崩潰現(xiàn)象，特別是一些偏遠(yuǎn)的、網(wǎng)絡(luò)狀況不好的地區(qū)，網(wǎng)絡(luò)信號(hào)不足以保障在線教育平臺(tái)的正常運(yùn)作；五是缺乏在線學(xué)習(xí)成果認(rèn)定和學(xué)分轉(zhuǎn)換機(jī)制。

4 創(chuàng)新我國終身教育體系保障機(jī)制的措施

4.1創(chuàng)新性制定《終身教育法》，提升終身教育立法位階

一是將終身教育理念寫入我國憲法。隨著學(xué)術(shù)界對(duì)終身教育的探索和研究的積累，終身教育理念已日趨成熟，從十六大到十九大，“國家鼓勵(lì)發(fā)展終身教育，建立學(xué)習(xí)型社會(huì)”的理念已經(jīng)深入人心，將其寫入憲法，可以為終身教育領(lǐng)域的法律規(guī)范提供最根本的法源依據(jù)和憲法支持。二是完善《中華人民共和國教育法》。在教育法中增設(shè)條款，對(duì)“終身教育”的范疇進(jìn)行明確定義與解釋，將繼續(xù)教育、職業(yè)教育、非學(xué)歷教育和老年教育納入到終身教育中予以規(guī)范。三是制定《終身教育法》這一終身教育領(lǐng)域的基本法，制定《學(xué)前教育法》、《職業(yè)教育法》和《老年教育法》等作為終身教育領(lǐng)域的特別法，構(gòu)建終身教育的法律保障體系。

4.2創(chuàng)新學(xué)分認(rèn)定制度，打破地域和校級(jí)限制

依托國家的《關(guān)于在院校實(shí)施“學(xué)歷證書+若干職業(yè)技能等級(jí)證書”制度試點(diǎn)方案》所提出的職業(yè)教育“1+X”證書制度的建設(shè)，根據(jù)現(xiàn)有的139中職業(yè)資格證書和職業(yè)技能等級(jí)證書相應(yīng)設(shè)定一一對(duì)應(yīng)的學(xué)分，將專業(yè)技術(shù)職務(wù)和發(fā)明研究成果也納入學(xué)分轉(zhuǎn)換體系中來，逐步分批次開放學(xué)分轉(zhuǎn)換認(rèn)定的專業(yè)和學(xué)校，使學(xué)分轉(zhuǎn)換認(rèn)定涵蓋?？?、本科、研究生等層次和全國各級(jí)各類高校，建立學(xué)習(xí)者終身學(xué)習(xí)個(gè)人賬號(hào)和檔案，構(gòu)建學(xué)分累積、轉(zhuǎn)換、互認(rèn)制度，最終實(shí)現(xiàn)任何市民進(jìn)入任何一所學(xué)校學(xué)習(xí)并通過課程考核，都可以獲得相應(yīng)被認(rèn)可的學(xué)分，從而打破地域和校際限制，架設(shè)起學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育、普通教育與職業(yè)教育、繼續(xù)教育和老年教育之間學(xué)習(xí)成果互通的“立交橋”。

4.3創(chuàng)新終身教育經(jīng)費(fèi)的社會(huì)融資保障制度

一是做好教育捐贈(zèng)的社會(huì)宣傳。終身教育是一項(xiàng)需要全民參與的事業(yè)，各級(jí)各地政府應(yīng)當(dāng)做好終身教育捐贈(zèng)的宣傳，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資終身教育事業(yè)。二是出臺(tái)《教育捐贈(zèng)法》?，F(xiàn)有的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》并非針對(duì)教育捐贈(zèng)行為進(jìn)行特殊規(guī)定，而是涉及多個(gè)領(lǐng)域捐贈(zèng)行為的泛化性法律規(guī)定，對(duì)于教育捐贈(zèng)行為的指引效果不強(qiáng)。此外，簡(jiǎn)化捐贈(zèng)手續(xù)，特別是簡(jiǎn)化捐贈(zèng)完成后的計(jì)算扣稅手續(xù)，降低捐贈(zèng)者開展教育捐贈(zèng)的成本。三是吸引社會(huì)上的營利性教育機(jī)構(gòu)將中小學(xué)教育培訓(xùn)的業(yè)務(wù)重心逐步轉(zhuǎn)移到終身教育領(lǐng)域中來，積極動(dòng)員社會(huì)各界力量加入終身教育體系的投資過程中，將終身教育體系的建設(shè)與市場(chǎng)改革機(jī)制聯(lián)系起來，讓市場(chǎng)發(fā)揮作用，逐步建立“政府統(tǒng)籌、社會(huì)治理、市場(chǎng)參與”的發(fā)展體制，尋求改革多主體，共同推動(dòng)終身教育體系向更高層次邁進(jìn)。

4.4創(chuàng)新終身教育提供平臺(tái)技術(shù)和資源建設(shè)

一是積極推動(dòng)各類在線數(shù)字教育資源共建共享。完善數(shù)字教育資源的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)覆蓋網(wǎng)絡(luò)和5G技術(shù)，將優(yōu)質(zhì)學(xué)習(xí)資源通過大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化的技術(shù)手段無差異的推送到這些地區(qū)，充分保障資源的數(shù)量和質(zhì)量。二是建設(shè)、推廣并積極宣傳各類教育服務(wù)提供平臺(tái)，通過MOOC、Spoc、直播、移動(dòng)學(xué)習(xí)等各種平臺(tái)，使每一個(gè)人無論身處中國何地，均能便捷地通過手上的電子終端登錄教育服務(wù)提供平臺(tái)獲取各類學(xué)習(xí)資源。三是加快教育服務(wù)提供平臺(tái)的內(nèi)容建設(shè)。優(yōu)化其所提供的教育資源，對(duì)教育資源進(jìn)行模塊化處理，根據(jù)不同的學(xué)習(xí)需求設(shè)置教育資源模塊，對(duì)同質(zhì)化教學(xué)內(nèi)容進(jìn)行整理合并，對(duì)學(xué)歷教育側(cè)重概念的解析和運(yùn)用，對(duì)非學(xué)歷教育側(cè)重實(shí)踐運(yùn)用的演示和具體步驟的講解。根據(jù)不同的受眾設(shè)計(jì)教學(xué)內(nèi)容和課程重難點(diǎn)，滿足不同受眾的教學(xué)需求。

5 結(jié)語

世界各國非常重視終身教育保障制度的建設(shè)，采取了不同的政策和方法來促進(jìn)本國的終身教育的發(fā)展。終身教育的競(jìng)爭(zhēng)也是國家軟實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)，在這一場(chǎng)國與國之間沒有硝煙的終身教育競(jìng)爭(zhēng)賽場(chǎng)上，只有高屋建瓴的制度設(shè)計(jì)才能確保最終的勝利。創(chuàng)新性的制度設(shè)計(jì)加上創(chuàng)新性技術(shù)的運(yùn)用補(bǔ)齊終身教育的短板，是制勝的關(guān)鍵。