傅哲明

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“建立國家公園體制”，我國的國家公園熱由此興起。2015年5月18日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》(國發(fā)〔2015〕26號)提出：“在9個(gè)省份開展國家公園體制試點(diǎn)”。2017年10月18日，黨的十九大報(bào)告提出：“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。2017年9月26日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》規(guī)定了建立統(tǒng)一事權(quán)和分級管理體制。自然資源分為全民所有和集體所有。《建立國家公園體制總體方案》明確了全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使，但是未規(guī)定非全民所有，即集體所有權(quán)的行使。國家公園自然資源存在復(fù)雜的權(quán)屬關(guān)系。在劃清全民所有和集體所有之間的邊界后，需要進(jìn)一步明確的是國家公園中集體所有權(quán)的具體行使。2019年6月26日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》要求創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)發(fā)展機(jī)制，并提出“對劃入各類自然保護(hù)地內(nèi)的集體所有土地及其附屬資源，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索通過租賃、置換、贖買、合作等方式維護(hù)產(chǎn)權(quán)人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)多元化保護(hù)。”此外，“對集體和個(gè)人所有的商品林，地方可依法自主優(yōu)先贖買?！?021年10月12日，習(xí)近平主席在昆明召開的聯(lián)合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上宣布：中國正式設(shè)立三江源國家公園等第一批國家公園。我國《國家公園法(草案)》的撰寫正在國家林業(yè)和草原局的組織下緊鑼密鼓地進(jìn)行中。國家公園中集體所有權(quán)的行使和限制是在立法過程中遇到的一大問題。本研究在理清國家公園和集體所有權(quán)概念的基礎(chǔ)上，展示國家公園中集體所有權(quán)受到的限制，論證國家公園中集體所有權(quán)受到的限制的正當(dāng)性，對比分析國家公園中集體所有權(quán)限制的處置方式，以期為開展相關(guān)立法工作提供參考。

一、國家公園中所有權(quán)限制的具體表現(xiàn)

(一)國家公園中的集體所有權(quán)

“國家公園”概念一般認(rèn)為是由美國的喬治·卡特林(George Catlin)提出的[1]。1872年，美國國會(huì)批準(zhǔn)建立世界上第一個(gè)國家公園——美國黃石國家公園[2]。世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)為“國家公園”設(shè)立了定義，得到國際廣泛認(rèn)可：“大面積自然或近自然區(qū)域，用以保護(hù)大尺度生態(tài)過程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時(shí)提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游覽的機(jī)會(huì)?！盵3]《建立國家公園體制總體方案》為國家公園設(shè)立了定義：“國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。”

《中國大百科全書·法學(xué)》中將集體所有權(quán)定義為：“勞動(dòng)群眾集體所有權(quán)是指勞動(dòng)群眾集體所有制組織的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)?！盵4]《中華法學(xué)大辭典·民法學(xué)卷》寫道：“集體組織所有權(quán)又稱勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，是勞動(dòng)群眾集體組織占有、使用、收益和處分其財(cái)產(chǎn)的權(quán)利?！盵5]

在我國國家公園中存在國家所有和集體所有的土地。如，四川、陜西、甘肅三省大熊貓國家公園內(nèi)國有土地面積19 378km2，占公園總面積的71.41%；集體土地面積7 756km2，占公園總面積的28.59%。東北虎豹公園總面積149.26萬hm2，其中，國有土地面積136.44萬hm2，占虎豹公園總面積的91.41%，集體土地面積12.82萬hm2，占8.59%。

(二)國家公園對集體所有權(quán)的限制

2007年，杭州市國土資源局的一紙房屋拆遷爭議裁決書讓多位西溪濕地原住民感到不滿，其中有人向杭州市西湖區(qū)人民法院提起了行政訴訟，但訴訟請求被駁回[6]。由此案可以看出，國家公園中的集體所有權(quán)行使頗具爭議。一方面，承包權(quán)人、經(jīng)營權(quán)人主張基于集體所有權(quán)而獲得的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)，他們可以利用土地等自然資源。而另一方面，國家公園的建設(shè)限制了他們對土地等自然資源的開發(fā)利用。

國家公園中的集體所有權(quán)受到一定限制，其占有、使用、收益、處分權(quán)能均受到限制。在占有權(quán)方面，由國家公園占有土地；在使用權(quán)方面，由國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一決定使用方向。在收益權(quán)和處分權(quán)方面受到的限制更多：在收益權(quán)方面，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動(dòng)①(1)注：①《建立國家公園體制總體方案》要求：“除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。國家公園區(qū)域內(nèi)不符合保護(hù)和規(guī)劃要求的各類設(shè)施、工礦企業(yè)等逐步搬離，建立已設(shè)礦業(yè)權(quán)逐步退出機(jī)制。”，禁止大部分的收益活動(dòng)；在處分權(quán)方面，國家公園土地專供國家公園建設(shè)使用，禁止例如抵押、流轉(zhuǎn)等。在國家公園建設(shè)中，集體所有土地不得隨意發(fā)包，承包權(quán)受到限制?！俺粨p害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外”，通常是通過特許經(jīng)營實(shí)現(xiàn)，經(jīng)營權(quán)受到限制。

所有權(quán)作為一種絕對權(quán)，權(quán)利人之外的一切人均為義務(wù)人。那么，在什么情況下可以受到限制呢？答案是國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，其可以限制所有權(quán)的取得和行使。根據(jù)中國《民法典》第一百三十二條規(guī)定：“民事主體不得濫用民事權(quán)利損害國家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益?！本唧w落實(shí)到國家公園，我們回顧國家公園的雛形——自然保護(hù)區(qū)相關(guān)立法，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止開展砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動(dòng)②(2)②《自然保護(hù)區(qū)條例》第二十六條規(guī)定：“禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動(dòng)；但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。”，在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施③(3)③《自然保護(hù)區(qū)條例》第三十二條規(guī)定：“在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施；建設(shè)其他項(xiàng)目，其污染物排放不得超過國家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)已經(jīng)建成的設(shè)施，其污染物排放超過國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)限期治理；造成損害的，必須采取補(bǔ)救措施?！?。

二、國家公園限制集體所有權(quán)的理論基礎(chǔ)

具體落實(shí)到國家公園層面，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的公共利益對集體所有權(quán)進(jìn)行了限制，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的公共利益優(yōu)位于集體所有權(quán)。為了保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的公共利益，國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理國家公園內(nèi)的土地和生產(chǎn)資料。早在羅馬法時(shí)代，查士丁尼就提出：“任何人不應(yīng)濫用自己的財(cái)產(chǎn)，這是與公共利益有關(guān)的?！盵7]美國學(xué)者博登海默指出：“公共福利(即公共利益)這一概念意味著在分配和行使個(gè)人權(quán)利時(shí)絕不可以超越的外部界限……個(gè)人對于實(shí)現(xiàn)自身自由、平等和安全的要求乃是深深的根植于人格的傾向和需要之中的，對上述三個(gè)價(jià)值的效力范圍進(jìn)行某些限制是和公共利益相符的。在這些情形下，正義提出了這樣一個(gè)要求，即賦予人的自由、平等和安全應(yīng)當(dāng)在最大限度上和公共福利相一致?！盵8]為了保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的公共利益，按照國家公園管理機(jī)構(gòu)這一權(quán)威的要求，國家公園中集體所有權(quán)受到約束和限制，其占有、使用、收益、處分權(quán)能均受到限制。

具體到國家公園層面，為何保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的公共利益優(yōu)位于集體所有權(quán)，其理論來源和環(huán)境立法目的類似，即來源于可持續(xù)發(fā)展理論、代際公平理論和公共信托理論[9]。這3個(gè)理論除了為環(huán)境立法目的提供了理論依據(jù)，也可以用以論證保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的公共利益的優(yōu)位性。在人類活動(dòng)嚴(yán)重破壞自然生態(tài)環(huán)境的當(dāng)下，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的重要性日益突出。黨的十八大報(bào)告指出：應(yīng)當(dāng)“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位”。我國2014年的《環(huán)境保護(hù)法》第四條后句要求：“……使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”，區(qū)別于1989年的《環(huán)境保護(hù)法》第四條后句“使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”，新《環(huán)境保護(hù)法》明確環(huán)境保護(hù)為基本國策，使環(huán)境保護(hù)的地位大大提升。這樣的提升除了反映了我國政府對環(huán)境保護(hù)的重視外，也體現(xiàn)了保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的公共利益的優(yōu)位性。

但是，需要注意的是，這樣的限制必須經(jīng)由正當(dāng)程序的立法予以規(guī)定，這種限制是符合比例原則的。

首先，對于權(quán)利的限制(公共利益)和權(quán)利之間的邏輯關(guān)系，有兩種不同的理解?！巴庠谙拗普f”認(rèn)為把公共利益看作是外在與基本權(quán)利的限制，公共利益乃是基本權(quán)利之外的對基本權(quán)利的制約；“內(nèi)在限制說”則把公共利益看作是基本權(quán)利的內(nèi)在限制，也就是基本權(quán)利按其本性的自我規(guī)定，公共利益這種限制實(shí)際上是依基本權(quán)利自身的性質(zhì)產(chǎn)生的，是存在于基本權(quán)利自身之中的限制，任何權(quán)利按照其社會(huì)屬性，都有一個(gè)“固定范圍”，所謂“權(quán)利的限制”不過是在此固定范圍的邊界之外的東西。

“外在限制說”明確地把“權(quán)利的構(gòu)成”和“權(quán)利的限制”區(qū)分為兩個(gè)層次的問題，但是卻隱含著導(dǎo)致“公共利益優(yōu)位論”的危險(xiǎn)：很容易產(chǎn)生公共利益高于個(gè)人利益，公共利益絕對而個(gè)人利益相對的認(rèn)識。“內(nèi)在限制說”雖然沒有這種危險(xiǎn)，但是它認(rèn)為權(quán)利自始就有一個(gè)固定的范圍，在討論基本權(quán)利構(gòu)成的時(shí)候，先驗(yàn)地、人為地把一些事項(xiàng)作為基本權(quán)利本質(zhì)上就不能包括的內(nèi)容，這樣就會(huì)過早地將一些本來可能成為基本權(quán)利內(nèi)涵的事項(xiàng)武斷地排除了。

中國人民大學(xué)教授張翔認(rèn)為，可以采納的學(xué)說應(yīng)當(dāng)為“外在限制說”，但需要注意在“外在限制說”的基礎(chǔ)上對公共利益進(jìn)行限定，即“對限制進(jìn)行限制”：首先是對公共利益優(yōu)位論的否定，其次是對抽象公益條款效力的否定，再者是明確法律的明確性與比例原則，最后是司法審查[10]。權(quán)利位階原則、法律保留原則、比例原則和正當(dāng)程序原則都是對權(quán)利限制中的權(quán)利保護(hù)的基本原則[11]。

“對限制進(jìn)行限制”體現(xiàn)在國家公園中對集體所有權(quán)的限制上，就是這種對集體所有權(quán)的限制必須經(jīng)由正當(dāng)程序的立法予以規(guī)定，并且符合比例原則。

三、國家公園中集體所有權(quán)限制的處置方式

對國家公園中集體所有權(quán)和私人所有權(quán)限制的處置方式可以分為絕對限制和相對限制。絕對限制由國家公園管理部門獲取完整的土地及資源所有權(quán)，例如征收、贖買、置換、捐贈(zèng)等；相對限制則由國家公園管理部門獲取部分的土地及資源權(quán)利，以約定方式體現(xiàn)，如設(shè)定地役權(quán)合同、租賃等。絕對限制和相對限制的區(qū)別在于國家公園管理部門是否獲取完整的土地及資源所有權(quán)。這些方式可能被單獨(dú)或混合使用，但值得注意的是，這些方式的使用需要按照每一個(gè)國家公園的具體情況量身定制。詳述如下。

(一)絕對限制

1.征收、贖買和置換

在我國，征收通常和征用同時(shí)出現(xiàn)，但值得注意的是征收要強(qiáng)制專一所有權(quán)，征用的目的旨在獲得使用權(quán)；“征用必須是在緊急狀態(tài)下才能進(jìn)行”[12]，故征用不適用于本研究討論的情形。我國《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返诙l第四款同樣規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?012年修正的《農(nóng)業(yè)法》第七十一條規(guī)定：“國家依法征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，依法給予農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償，任何單位和個(gè)人不得截留、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用?！蔽覈魇盏陌咐性缆瓷斤L(fēng)景名勝區(qū)和前文提到的杭州西溪國家濕地公園建設(shè)①(4)注：① 2006年11月30日湖南省第十屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議批準(zhǔn)通過《岳麓山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》，其第十條規(guī)定：“風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的土地、森林等自然資源和房屋等財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人的合法權(quán)益受法律保護(hù)。市人民政府按照規(guī)劃的要求，征收核心景區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體所有土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法做好補(bǔ)償安置工作?！?。我國臺(tái)灣地區(qū)《國家公園法》第九條規(guī)定：“國家公園區(qū)域內(nèi)實(shí)施國家公園計(jì)劃所需要之公有土地，得依法申請撥用。前項(xiàng)區(qū)域內(nèi)私有土地，在不妨礙國家公園計(jì)劃原則下，準(zhǔn)許保留作原有之使用。但為實(shí)施國家公園計(jì)劃需要私人土地時(shí)，得依法征收。”征收強(qiáng)制性強(qiáng)，有利于統(tǒng)一規(guī)劃管理國家公園。但是，通常補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的基本要求；且補(bǔ)償方式單一，簡單的貨幣補(bǔ)償并不能完全解決集體所有權(quán)人失去土地帶來的生存問題，容易引發(fā)原住民與當(dāng)?shù)卣g的矛盾。

贖買是指國家出資使資本國有化的過程。贖買可以使集體所有的土地和生產(chǎn)資料國有化，以便統(tǒng)一管理，但是所需資金成本較大。具體案例如湖南南山國家公園管理局編制了《湖南南山國家公園體制試點(diǎn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施意見(征求意見稿)》。同時(shí)，擬對試點(diǎn)區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林實(shí)行“擴(kuò)面”和“提標(biāo)”，將所有林業(yè)用地全部劃為公益林，逐步提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并探索推進(jìn)政府“贖買”“租賃”集體公益林途徑[13]。

征收、贖買由國家權(quán)力保障，方便國家公園統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，需要給予補(bǔ)償，但相對而言補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，而且會(huì)使農(nóng)民喪失賴以生存的土地。

“土地置換的涵義是指通過土地用途更新、土地結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、土地布局調(diào)整、土地產(chǎn)權(quán)重組等措施，實(shí)現(xiàn)土地現(xiàn)有功能和潛在功能的再開發(fā)，從而優(yōu)化用地配置?！盵14]

2015年9月23日深圳市人民政府印發(fā)的《關(guān)于征地安置補(bǔ)償和土地置換若干規(guī)定(試行)的通知》(深府〔2015〕81號)第九條：“因原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在社區(qū)的全部土地被整體征收，或者位于水源保護(hù)區(qū)及農(nóng)用地、未利用地區(qū)域內(nèi)，無法按本試行規(guī)定在繼受單位經(jīng)濟(jì)關(guān)系未理順的土地上進(jìn)行安置的，原則上采取貨幣補(bǔ)償，但經(jīng)市政府批準(zhǔn)，可以在國有儲(chǔ)備土地上進(jìn)行安置。”由此可見，集體所有的土地可以和國有土地或集體所有土地進(jìn)行置換。土地對于農(nóng)民來說是生存之本，土地置換相對于征收、贖買等以資金換取土地的方式，以地?fù)Q地的方式相對來說更能保障農(nóng)民的基本生活。

2.捐贈(zèng)

捐贈(zèng)按照我國《合同法》第十一章“贈(zèng)與合同”的規(guī)定，由國家公園管理機(jī)構(gòu)和農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織等簽訂贈(zèng)與合同，國家公園管理機(jī)構(gòu)依合同取得相應(yīng)物權(quán)。由于捐贈(zèng)對于農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織犧牲較大，目前并未發(fā)現(xiàn)有這樣的例子。但不排除理論上的可行性。捐贈(zèng)雖然出于權(quán)利人自愿，但依舊會(huì)使農(nóng)民喪失賴以生存的土地，且得不到相應(yīng)補(bǔ)償，在我國非可通行之例。

(二)相對限制

1.設(shè)定地役權(quán)合同

設(shè)定地役權(quán)合同為物權(quán)合同，地役權(quán)優(yōu)先于債權(quán)保護(hù)，對農(nóng)民補(bǔ)償較為到位?！睹穹ǖ洹返谌倨呤l規(guī)定：“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益。”簽訂地役權(quán)合同，國家公園管理機(jī)構(gòu)依法取得地役權(quán)，該地役權(quán)屬于用益物權(quán)，受《民法典》保護(hù)。

具體案例如《開化縣人民政府錢江源國家公園管理委員會(huì)關(guān)于印發(fā)錢江源國家公園集體林地地役權(quán)改革實(shí)施方案的通知》(開政發(fā)〔2018〕44號)中規(guī)定：“錢江源國家公園集體林地地役權(quán)改革補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為48.2元/(畝·年)，其中：公共管護(hù)和管理費(fèi)用5元/(畝·年)，地役權(quán)補(bǔ)償金43.2元/畝；集體林地地役權(quán)改革后，原享有的生態(tài)公益林補(bǔ)助政策不再重復(fù)享受?！盵15]值得注意的是，當(dāng)前設(shè)定地役權(quán)合同的對價(jià)較低，在一定程度上并不利于集體所有權(quán)人的利益。應(yīng)當(dāng)提高地役權(quán)合同對價(jià)，才能更好地保護(hù)集體所有權(quán)人。

2.租賃

租賃按照我國《民法典》第三編第十四章“租賃合同”的規(guī)定，由國家公園管理機(jī)構(gòu)和農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織等簽訂租賃合同。具體案例可以參考舊自然保護(hù)區(qū)的做法。例如，2006年3月，寧夏回族自治區(qū)出臺(tái)《寧夏回族自治區(qū)六盤山、賀蘭山、羅山國家級自然保護(hù)區(qū)條例》，其中第十四條規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)集體土地可以由自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂社區(qū)共建協(xié)議，按照自然保護(hù)區(qū)管理規(guī)定進(jìn)行管理。2011年10月浙江衢州市出臺(tái)的《浙江衢州烏溪江國家濕地公園保護(hù)管理暫行辦法》第五條規(guī)定，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地權(quán)屬關(guān)系維持不變，農(nóng)村集體土地未經(jīng)合法征收，不得改變?yōu)閲校r(nóng)民享有自主經(jīng)營權(quán)。國家公園管理機(jī)構(gòu)依合同取得租賃權(quán)。該租賃權(quán)屬于債權(quán)，不需要不動(dòng)產(chǎn)登記，權(quán)利形成較為方便簡單，形式較為靈活，但是法律保護(hù)“剛性不足”[16]。

四、結(jié)語

我國國家公園可能存在集體所有的土地和生產(chǎn)資料。出于保護(hù)生態(tài)自然環(huán)境的公共利益需要，國家公園中的集體所有權(quán)受到一定限制，其占有、使用、收益、處分權(quán)能均受到限制。為了保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的公共利益，按照國家公園管理機(jī)構(gòu)這一權(quán)威的要求，國家公園中集體所有權(quán)受到外部的約束和限制。保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的公共利益優(yōu)位于集體所有權(quán)。對國家公園中集體所有權(quán)限制的處置方式可以分為征收、贖買、置換、捐贈(zèng)、設(shè)定地役權(quán)合同、租賃等?？傮w而言，針對中國目前的國情，征收、贖買、租賃、捐贈(zèng)缺陷較大，而采用設(shè)定地役權(quán)合同和置換較有優(yōu)勢。