陳朋親，葉桂平

(1.中山大學 粵港澳發(fā)展研究院，廣東 廣州 510275；2.澳門城市大學 葡語國家研究院，澳門 999708)

一、問題的提出

隨著全球化水平的提高，加速了世界政治經(jīng)濟地圖的重塑，民族國家權威出現(xiàn)上移至超國家行為體，下移至次國家政府行為體，外移至社會行為，地方政府“走向世界”已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。次國家政府行為體積極登上國際舞臺，參與國際事務，被越來越多地納入國際關系研究議程，同時外交內(nèi)涵得到進一步外延，出現(xiàn)了許多描述次國家政府對外關系的術語，如“次國家政府外交”“平行外交”“小外交”“多層次外交”以及“次主權外交”“次中央外交”等。這些概念突出了次國家行為體盡管不是主權行為體，但它是一個國際行為體，說明“次國家政府參與國際事務不僅可能，還可以促進國家利益的實現(xiàn)”。[1]在西方學者眼里看來，“政策與行為體間的多層關聯(lián)性的‘整合外交’代表著新的外交未來”。[2]改革開放的不斷深化和城市體系的不斷更新，區(qū)域和中心城市已經(jīng)成為中國經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，地方政府也在中國經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了關鍵作用。地方政府通過競爭利用經(jīng)濟能力塑造了區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展，并積極參與國家對外開放，在中國的外交政策中也扮演著越來越重要的角色，如“排頭兵”“重要門戶”等。其中，澳門特別行政區(qū)是一個典型。

澳門位于中國東南沿海，地處珠江西岸都市圈，背靠珠三角經(jīng)濟腹地，是中國兩個特別行政區(qū)之一，在中西交往歷史中一直處于特殊地位，開埠后一直是貿(mào)易泊口、遠東國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易樞紐和中西文化交流的橋梁。澳門回歸后，在“一國兩制”方針指導下，中央授權澳門，可自行處理地區(qū)性的經(jīng)濟、文化對外事務，可以以“中國澳門”單獨同世界各國、各地區(qū)互設機構、簽訂有關雙邊協(xié)議、參加國際組織和締結國際公約、簽發(fā)護照和旅行證照等對外事務權力。[3]這表明澳門特別行政區(qū)，作為國家非主權性的地方行政和經(jīng)濟實體，具有一般國際關系行為體的普遍性，又具備了單一制國家地方政府所不擁有的外事權，或比聯(lián)邦制國家次國家政府外交權更大獨立性的特殊性，這是澳門的一大優(yōu)勢，但其中的發(fā)展規(guī)律是什么？如何發(fā)揮其獨特優(yōu)勢服務于中國特色大國外交？如何踐行“國家所需，澳門所長”，進一步提升在中央授權下的對外活動空間是需要關注的議題。

澳門對外關系研究一直是學術界關注的議題，研究領域涉及面廣、內(nèi)容豐富，澳門對外關系理論適用問題、澳門對外關系功能、澳門對外關系實踐成就等。就國際法主體和國際人格資格而言，有學者認為中央授權特別行政區(qū)對外事務權力，屬于國內(nèi)法意義的自治，不同于國際法主體，[4]但有學者認為澳門擁有特殊的歷史和現(xiàn)實，擁有一定限度的國際法律主體資格[5]或有一定程度的國際人格；[6]在澳門對外關系的理論上，有學者認為現(xiàn)有次國家行為體對外關系理論并未能涵蓋澳門對外關系內(nèi)容；[7]在澳門對外關系功能上，澳門可以成為中國跨文化國際交流平臺、[8]推動民間外交、[9]經(jīng)濟交流橋梁、[10]亞太和拉美之間的合作平臺。[11]另外，還有研究總結了澳門回歸以來對外交往的現(xiàn)狀與成就。[12]這些研究有助于我們了解澳門作為“次國家行為體”的作用，但澳門具有一般次國家地方政府所不擁有的特殊性，這種特性往往更是澳門服務中國特色大國外交和拓寬自身對外活動空間的獨特優(yōu)勢。

中央政府授權澳門享有高度獨立的外事權，以擴大澳門對外活動空間，創(chuàng)造有利于澳門發(fā)展的外部環(huán)境，實現(xiàn)保持澳門的長期繁榮與穩(wěn)定的功能，從這一層面而言，澳門對外關系與功能性“平行外交”理論的另一種需要不謀而合。因為澳門沒有外交權，但是在中央和基本法的授權下，有廣泛的對外事務權，它是以推廣經(jīng)濟、文化聯(lián)系，保持地方長期繁榮穩(wěn)定為目的，是符合國家利益的。因此，文章基于澳門外事權的特殊性，借鑒功能性“平行外交”理論精髓，而不是照搬平行外交理論，討論與“一國兩制”憲政結構下特別行政區(qū)對外關系的適用，以期更好地解釋澳門廣域?qū)ν饨煌顒拥默F(xiàn)象與問題。

二、功能性平行外交理論與特別行政區(qū)對外關系的適用

20世紀80年代，國際關系全球化，將原本隔離或區(qū)分的國際政治與國內(nèi)政治緊密聯(lián)系在一起，世界開啟相互依賴時代，全球社會正逐漸成長?，F(xiàn)代國際關系中民族國家的權力轉(zhuǎn)移，下沉方向促進“次國家行為體”與國際社會的有效互動，對傳統(tǒng)國際政治單一行為體產(chǎn)生了沖擊。隨著對次國家行為體研究的不斷深入，學者們對針對不同的次行為體的外交案例進行總結，歸納出較具代表性的“平行外交”“多層外交”理論，文章所要討論的主要是前者。

(一)功能性平行外交理論的興起與發(fā)展

平行外交，最早由密切爾曼(Micheimann)和帕納耀惕·索爾達托(Panayotos Soldatos)在1990年《聯(lián)邦主義和國際關系》一書中，提出次國家政府的平行外交理論。[13]后伊夫·杜恰切克提出以“小外交”對應中央“大外交”的“平行外交”理論。這一理論認為，地方政府在國際事務中可充分發(fā)揮自主性，可從事“平行于中央政府外交開展國際活動，通常與中央外交相互合作、互為補充，但有時也有沖突”。[14]杜恰切克還認為平行外交運作因不同的對象有所差異，他按照次國家政府的地理位置與政治級別，將平行外交劃分為“跨國界區(qū)域間、次國家政府間、全球性”三種。[15]臺灣大學學者辛翠玲也指出“平行外交的課題在法語世界很流行，尤其是全球性平行外交”。[16]

帕拉德(Palad)、阿德庫爾(Aldecoa)和基廷(Keating)根據(jù)全球性平行外交目的導向不同，將平行外交細分為“功能性平行外交”(functional paradiplomacy)和“認同性平行外交”(identity-based paradiplomacy)。[17]功能性平行外交是指地方政府為了獲得更多資源支持，促進本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與繁榮，如對外貿(mào)易上，同更多的國家或地區(qū)爭取更多的經(jīng)濟協(xié)定。所以這一平行外交不會與國家的整體利益發(fā)生沖突，甚至可以說是對國家外交政策的補充和支持，通?？梢缘玫街醒胝嗟臋嗔κ谟?，更多的人力、物力支持，實現(xiàn)“雙贏”局面。認同性平行外交，是為了使地方內(nèi)部獲得更多的身份認同支持，直接通過政治手段強力訴求突破現(xiàn)狀，以獲得獨立或民族建國，等于是一股分離主義力量，想要從原來獨立主權國家中拆散，如加拿大魁北克。這一平行外交觸碰了國家主權的神經(jīng)，與功能性平行外交截然相反，必然出現(xiàn)兵戎相見。[16]

次國家行為體日益活躍于國際舞臺，這使得民族國家在國際政治舞臺出現(xiàn)多個聲音。英國學者布萊恩·霍金(Hocking)針對平行外交理論進行了批評，認為不應該將次國家政府示威自治行為體分離或者平行于中央政府，不能將其與跨國公司混為一談。認為國際國內(nèi)兩個政治舞臺雙重趨勢明顯，形成了公民社會、地方政治、國家政治和國際政治日益結合的多層政治舞臺，并提出“多層外交”概念。[18](P34～35)回顧近四十年來對平行外交的研究，次國家政府可以正式發(fā)展官方的國際關系，主要包括派遣代表團訪問、簽署各種協(xié)議文書、參加局部性國際論壇、在海外設立永久性官方辦事處等路徑，從而為促進地方經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展而尋求國際合作，這更多的是功能性的平行外交。不管是單一制還是聯(lián)邦制國家，這種使中央和地方實現(xiàn)合作共贏，互為補充和支持的關系，都值得提倡，從“沖突解決和自治的視角來看，功能性平行外交現(xiàn)象實際上與國際關系和中央政府主權理論并不矛盾”。[19]

(二)功能性平行外交與特別行政區(qū)對外事務權的適用

美國學者羅西瑙用“沒有政府的治理”的“世界治理”理論論述了世界政治中的國內(nèi)政治與國際政治兩個層面，認為國家為中心和次國家為多中心是對等的，相互競爭、互動和共存，不斷挑戰(zhàn)和削弱傳統(tǒng)的國家行為體的主導作用，推動世界政治面貌發(fā)生改變。[20](P78)因此，除主權國家外，次國家政府也可從事對外事務成為普遍共識。但是談及平行外交理論，學者們認為其源于民族主義，具有分離主義傾向，地方政府不應該平行于中央政府，這多是從中央和地方在對外事務中的利益沖突來研究的，容易形成中央和地方兩級政府不出現(xiàn)交叉、只能是平行的悖論。對此，作者并不認同這種外交事務上中央和地方必然存在對立、呈現(xiàn)平行的觀點。即使在單一制的國家結構下，在中央和地方視野內(nèi)，經(jīng)濟利益和文化發(fā)展可以在相當程度超越政治范疇，而表現(xiàn)出強烈的多元性。市場經(jīng)濟越發(fā)達，經(jīng)濟利益分化程度就越高，文化就更可能多樣化，這事實上構建了一個中央和地方利益特定范圍內(nèi)的二元結構，為地方政府推動自己的平行外交提供了前提條件。

澳門歷來都是中國領土不可或缺的一部分。為了解決臺灣問題，恢復對香港、澳門的主權，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地提出“一國兩制”偉大設想。1990年、1993年全國人大分別通過《香港特別行政區(qū)基本法》《澳門特別行政區(qū)基本法》，賦予“一國兩制”制度化和法律化。回歸后，實行“一國兩制”“澳人治澳”、高度自治的方針，成為澳門發(fā)展史上一個偉大的里程碑，澳門憲政地位隨之產(chǎn)生根本轉(zhuǎn)變。[4]在憲法和基本法的框架內(nèi)，組建了澳門特別行政區(qū)，是中國不可分割的一部分，是一個享有高度自治的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。[3]從而確立了澳門和國家一級機關是主權國家內(nèi)和中央的關系，是一種新型的中央和地方關系。同時，澳門不是一般的地方行政區(qū)域，不采取內(nèi)地一樣的管治方法和社會制度，可獲得更多的中央授權。[21]

澳門在“一國兩制”方針下，實現(xiàn)了以和平的方式實現(xiàn)“管治權移交”，是對主權和治權的新型安排，具有“原則性與靈活性高度統(tǒng)一，體制上彼此包容和相互融合的務實態(tài)度。在磨合過程中充分展示具有諒解、協(xié)商的談判風格”[22]的憲政精神。澳門基本法賦予澳門特別行政區(qū)在財政、金融、貨幣、關稅、出入境管理、對外經(jīng)濟聯(lián)系的行政管理權、獨立司法權和終審權等，還授予某種程度的對外交往權，以“中國澳門”的名義，加入國際組織和國際公約等，這一系列的高度自治權，是單一制國家地方政府或復合制國家成員州政府所不具有的。因此，在“一國兩制”框架下，為保持澳門長期繁榮與穩(wěn)定，中央授權澳門不同程度的外事自主權，是和平的、功能性的，即“一國兩制”框架下對外事務是和平外交，不與國家主權相沖突，這符合功能性平行外交的精髓要義。

具體而言，澳門特別行政區(qū)實行對外事務的路線是在中央授權的基礎上，以“中國澳門”的名義同世界各國締結雙邊協(xié)議、加入國際組織、國際公約等，不與中央主權產(chǎn)生沖突，反而在一定程度上促進中國與其他國家間關系，如葡語系國家，它是功能性平行外交；澳門特別行政區(qū)實行對外事務的動因，加強與世界各國的經(jīng)濟往來和文化往來，推動澳門經(jīng)濟、旅游繁榮穩(wěn)定，其目的導向是為了實現(xiàn)澳門經(jīng)濟、社會發(fā)展，具有功能性。因此，從路線和目標而言，澳門特別行政區(qū)對外關系可以列為功能性平行外交的范疇。

三、“一國兩制”下澳門對外關系的實質(zhì)：國家外交的功能性授權

“一國兩制”下的澳門，根據(jù)《澳門基本法》，中央人民政府負責管理與澳門特別行政區(qū)有關外交事務；中華人民共和國外交部在澳門設立機構處理外交事務；中央人民政府授權澳門特別行政區(qū)依照基本法自行處理有關對外事務。[3]因此，澳門的對外事務，很大程度比內(nèi)地地方政府或聯(lián)邦國家州政府享有更大的獨立性，它是來源于國家外交權一種授權，主要授權方式包括：一是概括性授權，澳門對外事務是中央授出的，且澳門必須在基本法規(guī)定下行使此權；二是一次性授權，中央政府一次性授權澳門與其他國家(未建交除外)談判互免簽證協(xié)議；三是單項反復授權，澳門特區(qū)政府需要在某個對外領域一事一申請，中央政府一事一授權；四是追加性授權，澳門特區(qū)還享有全國人大及其常委會、國務院授予的其他權利，也包含對外交往權力。[23]這種授權是基于國家治理需要的邏輯，授予權力主體能力、責任和條件去行使權力，以更好服從國家發(fā)展大局；反之，權力主體通過行使權力，保護和拓展地區(qū)性利益，更好融入中央政府發(fā)展布局，這是一種功能性的平行，結果是雙方共贏。因此，澳門對外關系授權，實質(zhì)是國家外交的功能性授權。

根據(jù)《澳門基本法》與中央授權，國家外交功能性授權范圍有：一是澳門特別行政區(qū)有權參加外交談判、國際會議、國際組織。這種平行外交的方式是以作為正式成員加入國際組織或單獨以地區(qū)名義承擔國際義務和享受國際權利，或以“中國澳門”名義加入國際組織或作為中國政府代表團成員參加有關會議，就地區(qū)事宜發(fā)表意見，在特定條件下承擔國際義務和享受國際權利；二是澳門特別行政區(qū)有權簽訂國際協(xié)議。這種平行外交方式是澳門可以以“中國澳門”名義單獨同世界各國、各地區(qū)或有關國際組織簽訂經(jīng)濟、貿(mào)易、金融、航運、通信、旅游、文化、科技、體育等有關協(xié)議，還可經(jīng)中央授權與有關國家簽署航空、司法協(xié)助、投資保護協(xié)定等；三是澳門特別行政區(qū)有權與外國互設官方、半官方機構；四是澳門特別行政區(qū)有權簽發(fā)特區(qū)護照和旅行證件。[3]另外，基本法還對保持和擴展澳門經(jīng)貿(mào)、社會文化方面的交往能力作出相關規(guī)定。[3]事實上，在中央授權下，澳門作為一個地方性政府，在開展功能性平行外交方面，其范圍包括了經(jīng)濟、文化、科技、社會等，涉及參加國際組織和國際公約、簽署雙邊協(xié)議、簽發(fā)護照及旅行證件等功能，尤其是簽發(fā)護照及旅行證件是澳門獨有的優(yōu)勢，對于中國總體外交和軟實力的提高，是國內(nèi)其他次國家政府難以替代的。

澳門對外關系發(fā)展離不開對自身利益的定位和客觀認識，政治上，澳門是“一國兩制”確立的國家主權原則下，堅持高度自治，實行“澳人治澳”的特別行政區(qū)，這也是保持澳門長期繁榮穩(wěn)定的原則和“一國兩制”的應有之義，與此相沖突的對外關系是違背“一國兩制”的；澳門回歸后經(jīng)濟實現(xiàn)大發(fā)展，財政盈余充盈，進而促進民生項目質(zhì)量提升，證明現(xiàn)行的對外關系策略是行之有效的。因此，澳門特別行政區(qū)的對外關系定位應該是繼續(xù)堅持和深化“一國兩制”基本國策的功能，維護澳門經(jīng)濟社會繁榮穩(wěn)定，這也符合國家利益的需求。同時，在“一國兩制”下，澳門充分認識自身的優(yōu)勢、作用，在跨區(qū)域合作、中央對外戰(zhàn)略等發(fā)揮“平臺”“助推器”等功能，這也符合澳門自身利益的需要。

四、回歸以來澳門特別行政區(qū)功能性“平行外交”的成效性

澳門回歸后，澳門基本法第五章、第六章對授予澳門在對外經(jīng)濟事務、社會文化事務方面的自主權作出說明，具體集中在六個方面的權力：單獨締約權、參加國際會議和國際組織權力、參加外交談判權力，簽發(fā)特別行政區(qū)護照和旅行證件權力、實行出入境管理的權力和設定經(jīng)貿(mào)機構的權力。[7]回歸23年來，中央全面管治權與澳門特區(qū)自治權在對外事務上一直是有機結合、良性互動，中央不但沒有削弱澳門的對外事務權，反而一直大力支持澳門開展對外事務，拓展澳門的國際發(fā)展空間，為澳門經(jīng)濟社會發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。

(一)回歸23年來澳門對外事務發(fā)展成效

回歸后，澳門特區(qū)政府將“遠交近融”作為澳門特區(qū)拓展對外關系的基本策略，在中央政府和《澳門基本法》授權下，與中央政府及外交部駐澳公署特派員保持緊密聯(lián)系，充分發(fā)揮歷史淵源、語言文化等方面優(yōu)勢，積極拓展同東南亞地區(qū)、葡語國家地區(qū)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，設立專門的禮賓公關外事辦公室(現(xiàn)已并入政府總部事務局)，更好服務“遠交”戰(zhàn)略，發(fā)揮“平臺”作用，拓寬自身發(fā)展空間，實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，保持長期穩(wěn)定。

1.參與國際組織和國際會議概況

在中央政府的支持和幫助下，澳門特區(qū)積極參與國際組織和國際會議。如澳門特區(qū)個人資料保護辦公室加入全球隱私網(wǎng)絡、澳門旅游局加入世界旅游城市聯(lián)合會，澳門歷史城區(qū)被聯(lián)合國教科文衛(wèi)組織列為世界文化遺產(chǎn)，還將澳門評為“創(chuàng)意美食之都”等。2007年2月，澳門首個政府間國際組織，即聯(lián)合國及世界氣象組織臺風委員會秘書處落戶澳門。[24]截止到2021年12月，澳門參與國際組織的數(shù)量為123個，相比回歸前的51個，增加72個。其中，澳門特區(qū)以中國代表團成員或以中央政府和有關國際組織允許的身份參與的國際組織(1)這類組織指僅能主權國家才可以作為正式成員參加，所以澳門以適當?shù)纳矸?，如中國代表團成員等。其中澳門參加聯(lián)合國亞太經(jīng)社會(UNESCAP)是以準成員身份，澳門參加國際刑警組織以國際刑警中國國家中心局澳門支局身份參加。18個，如世界銀行、國際貨幣基金組織等；澳門特區(qū)以“中國澳門”名義單獨參加的國際組織30個，如WTO、世界海關組織等；澳門特區(qū)政府部門參加的非政府間的國際組織75個。[25]

澳門特區(qū)政府還舉辦了大量區(qū)域性、專業(yè)性國際組織會議，如世界旅游組織部長級圓桌會議、第八屆APEC旅游部長會、中國—葡語國家經(jīng)貿(mào)合作會議、第四屆東亞運動會、第54屆亞太旅游年會、亞洲奧林匹克理事會第31次會員大會等，[24]同時，自2003年起，連續(xù)舉辦了5屆中國—葡語國家經(jīng)貿(mào)合作論壇部長級會議，并將秘書處設在澳門，2022年將舉行第六屆，各項議程正在籌備中。這些會議對澳門經(jīng)濟適度多元化和澳門城市國際化具有重要意義，如2018年共有39項在澳門舉辦的國際會議獲得國際會議協(xié)會(ICCA)認可，澳門在全球城市排名71位、亞太城市排名第17位，反映出巨大的國際會議競爭力。[14]

2.與其他國家或地區(qū)互設機構概況

為加強同世界國家或地區(qū)聯(lián)系，截至目前，澳門在外設立的經(jīng)濟和貿(mào)易機構有3個，即澳門駐里斯本、布魯塞爾和世界貿(mào)易組織經(jīng)濟貿(mào)易辦事處。以推動我國澳門與葡萄牙兩地旅游與文化交流、加強與歐盟的經(jīng)貿(mào)關系以及推進與WTO經(jīng)貿(mào)聯(lián)系與合作。(2)澳門特別行政區(qū)第37/2000號第3條、9/2007號第2條、23/2003號第2條行政法規(guī)。

截至目前，中國政府與92個國家就其在澳門設立領事館或駐香港特區(qū)領館區(qū)包括澳門或可在澳門特區(qū)執(zhí)行領事職務達成協(xié)議，其中包括64個總領事館和28個名譽領事館，另外有3個官方認可代表機構。[26]同時，安哥拉、葡萄牙、菲律賓、莫桑比克在澳門設立了總領事館。

3.簽發(fā)特區(qū)護照和旅行證件概況

推介澳門特區(qū)護照和旅行證件是特區(qū)政府的重點工作之一。在中央政府的大力推介下，特區(qū)政府在爭取其他國家、地區(qū)給予澳門特區(qū)護照給予免簽待遇取得重大進展。截至2021年4月，給予澳門特別行政區(qū)護照免簽證或落地簽證待遇的國家和地區(qū)共有144個。另外，有13個國家給予澳門特區(qū)旅行免簽證或落地簽證待遇。同時，澳門特區(qū)也對81個國家和地區(qū)的國民給予免簽證待遇，這些國家或地區(qū)公民進入澳門可逗留14天至90天，有的則長達6個月，如英國。[27]

4.簽訂雙邊協(xié)議和締結國際公約概況

作為現(xiàn)代化國際城市，澳門特區(qū)簽署各類雙邊協(xié)議和締結國際公約有助于發(fā)揮本身在國際上的特殊地位，也有助于在經(jīng)濟、貿(mào)易、金融、航空、交通、航運、文化、教育、環(huán)保、衛(wèi)生等方面拓展對外關系。截至2020年，澳門特區(qū)經(jīng)中央人民政府授權對外簽訂的雙邊協(xié)定50項，即授權與巴基斯坦、日本19個國家和地區(qū)簽署民航協(xié)定，授權特區(qū)與葡萄牙、東帝汶、佛得角、蒙古、尼日利亞等5個國家簽署司法協(xié)助類協(xié)定；授權特區(qū)與葡萄牙、荷蘭等2個國家和地區(qū)簽署投資保護協(xié)定，授權特區(qū)與丹麥、澳大利亞等24個國家簽署稅收信息交換或避免雙重征稅協(xié)定。[28]

截至2020年，適用于澳門的多邊國際公約641項，屬于外交國防類60項、民航類15項、海關類10項、禁毒類15項、經(jīng)濟金融類8項、教科文體7項、資源環(huán)保35項、衛(wèi)生6項、人權17項、知識產(chǎn)權9項、國際犯罪14項、國際貿(mào)易2項、勞工類36項、海事類340項、國際私法10項、道路交通3項、郵政電信9項、建立國際組織公約類45項。[27]

另，《澳門基本法》規(guī)定為確保特區(qū)對外開展司法協(xié)助時不損害國家主權、安全和公共秩序等重大利益，確立了特區(qū)辦理與外國的司法協(xié)助案件的通報機制。截至2019年底，澳門特區(qū)已通過公署向中央人民政府通報了661項司法協(xié)助請求。[29]

當前，澳門特區(qū)與歐盟、美國、葡萄牙、葡語國家聯(lián)系較為緊密，一直形成了良好的合作關系，如與歐盟成立混合委員會、在葡萄牙設立經(jīng)貿(mào)辦事處等；在領導人出訪方面，第一任、第二任行政長官特別注意東亞、東南亞的伙伴關系，何厚鏵行政長官訪問過新加坡、日本、韓國、越南、泰國、馬來西亞(葡語國家方向去了巴西和莫桑比克)，崔世安行政長官訪問了新加坡、柬埔寨和泰國(其他國家有葡萄牙等)。

回歸23年來，歷任長官和歷屆政府在“一國兩制”框架下，在對外關系中堅定維護國家主權和特區(qū)利益，開創(chuàng)了澳門對外關系的新局面。澳門的對外關系主要呈現(xiàn)在經(jīng)濟、文化和社會事務領域，澳門獨特的歷史背景和文化底蘊在對外關系拓展方面呈現(xiàn)出良好態(tài)勢，平臺作用發(fā)揮明顯，澳門繁榮穩(wěn)定的良好局面必然在中國外交中發(fā)揮重要作用。

(二)澳門開展功能性“平行外交”的特性

澳門特區(qū)成功的對外關系無疑體現(xiàn)了澳門在“一國兩制”的“特殊地方實體”，具有內(nèi)地政府所不具有的政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢，在國家外交功能性授權下，澳門對外關系可以自主選擇范圍、幅度和種類，遠遠超過自身在回歸前的權限，而且也遠遠超過了中國內(nèi)地省份，超過單一國家地方政府，甚至超過聯(lián)邦制國家成員州。[4]澳門的對外關系呈現(xiàn)出去“政治化”的局面，主要體現(xiàn)以下特性。

一是經(jīng)濟性。澳門作為一個區(qū)域性非主權實體，與世界市場有著歷史的、廣泛的聯(lián)系，市場經(jīng)濟運行模式跟隨國際慣例，維持低稅制以適應本地市場經(jīng)濟發(fā)展。澳門基本法授權澳門特區(qū)以中國政府代表團成員或國際組織認可的身份、中國澳門名義、澳門政府部門的名義，參與各類國際組織和國際會議，包括行政長官出訪他國，主要動機是推動澳門經(jīng)濟、旅游“走出去”，加強區(qū)域合作，解決產(chǎn)業(yè)結構單一的問題，提升澳門經(jīng)濟韌性，維護澳門繁榮穩(wěn)定。

二是文化性。澳門是中國歷史上第一個對外開放的城市，是中西文化交匯之地。對此，國學大師季羨林先生曾說，在中國五千多年的歷史上，文化交流有過幾次高潮。最后一次，也是最重要的一次，是西方文化的傳入，這一次傳入的起點，在時間上來說，就是明末清初；從地域上來說，就是澳門。因此，澳門是一座底蘊深厚，并具有獨特文化特色的城市。長期的中西文化交融與熏陶，造就了澳門多元包容的文化特質(zhì)，形成了澳門和諧共融的社會傳統(tǒng)。[30]澳門可繼續(xù)堅持和弘揚開放精神，秉承“國家所需，澳門所長”原則，利用各種國際會議、國際組織和獨有的旅行證件，向世界展現(xiàn)“澳門因素”，做一個“精細傳播者”(即內(nèi)容精細、路徑精細、效果精細)，運用澳門葡語信息、葡語網(wǎng)絡等“澳門平臺”宣傳國家制度、外交理念、社會風情、經(jīng)濟政策、文化合作等，舉辦各種沙龍和研討會等民間交往，講好“中國故事”；同時利用文化“走出去”，舉辦各種文化年活動，推介各類圖書、動畫、音樂、電影等優(yōu)質(zhì)文化產(chǎn)品，傳播好“中國聲音”，讓世界認知澳門，了解中國。

三是社會性。在“一國兩制”和《澳門基本法》框架下，澳門對外關系得到中央授權，在政權交接后大部分國際組織成員的資格得以延續(xù)，便于澳門繼續(xù)保持在國際上的聯(lián)系，這對于中國的政治和經(jīng)濟而言也是有益的。首先澳門參加和加入更多的國際組織、國際會議，簽署旅行證件免簽或落地簽等，可以讓世界更好地了解和認可中國的“一國兩制”制度，以規(guī)避西方大國對于中國這一偉大創(chuàng)新的詆毀，甚至干預港澳臺內(nèi)政問題。另外，“一國兩制”的成功實踐，澳門參與國際組織、國際條約，與世界廣泛的國家和地區(qū)建立聯(lián)系，可以提升澳門居民的內(nèi)部信心，增強澳門居民的自豪感、幸福感，有利于保持澳門民心向上，齊力推進澳門治理能力與治理體系現(xiàn)代化，因此這具有社會性。

四是平臺性。澳門因獨特的歷史原因，與葡語國家有更加親密的文化聯(lián)系。葡語國家遍布亞、非、拉、歐四大洲，擁有2.6億人口，面積超過歐洲總和。澳門擁有與這些國家有相似的法律行政體制，也擁有大量兼通漢語、英語和葡語的“三語人才”，通過“中葡雙語人才培訓基地”“中葡中小企業(yè)服務中心”“中葡經(jīng)貿(mào)會展中心”“葡語國家食品集散中心”等中國與葡語國家間綜合性服務平臺，成為南南合作的縮影，有利于配合國家開展周邊外交、多邊外交，還有利于促進中國與葡語國家經(jīng)貿(mào)往來、人文交流，2018年中國與葡語國家貿(mào)易總額為1473.54億美元，同比增長25.31%；2019年達1496億美元，其中中國自葡語國家進口1055.74億美元，對葡語國家出口440.65億美元；受疫情影響，2020年中國于葡語國家進出口總額仍達1451.85億美元。[31]澳門中葡平臺可以實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)以及“泛珠”區(qū)域與葡語國家甚至更廣泛國家的有機對接，促進區(qū)域企業(yè)“走出去”，建立更多的合作伙伴關系，提升大灣區(qū)國際化水平。還可提升葡語國家對澳門的好感，實現(xiàn)外交理性層面演繹到情感層面，更多國家通過平臺加強兩地的經(jīng)貿(mào)和人文往來，也有利于自身經(jīng)濟適度多元化目標、國際城市競爭力等利益的實現(xiàn)。

五、面向未來

澳門回歸23年來，雖不具有主權國家的外交權力，但作為中國的特別行政區(qū)，為促進澳門經(jīng)濟社會繁榮穩(wěn)定，中央和《澳門基本法》授權澳門特區(qū)廣泛的對外事務自主權，它是功能性的對外關系，涵蓋了獨立發(fā)展對外經(jīng)濟、文化等，還享有簽署雙邊協(xié)議、簽署護照和旅行證件等，加強與葡語國家、歐盟以及東盟、拉美國家的對外關系，積極加入國際組織、參加國際會議，搭建澳門作為內(nèi)地聯(lián)系葡語國家甚至更廣泛國家的經(jīng)濟、文化交流的平臺等方面拓展功能性平行外交的成效。

當前，國家賦予澳門“中國—葡語國家經(jīng)貿(mào)合作平臺”(一平臺)、“世界旅游休閑中心”(一中心)、“以中華文化為主流多元文化共存的交流合作基地”(一基地)的發(fā)展定位，同時澳門還是粵港澳大灣區(qū)的四大核心引擎城市之一和“一帶一路”倡議重要支點，澳門當前可謂處于“歷史發(fā)展最好時期”，如何在繼續(xù)保持經(jīng)濟社會快速發(fā)展的新政治環(huán)境下，保持中央全面管治權的同時，行使好國家外交的功能性授權，不斷推進特區(qū)“遠交近融”戰(zhàn)略實施，鞏固和發(fā)展良好對外關系，為特區(qū)獲得更多發(fā)展的國際資源以及爭取國際社會更好地了解和認可中央治澳政策，已成為澳門持續(xù)繁榮穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的核心問題。

澳門特區(qū)全體居民繼續(xù)同心同德，認真貫徹“一國兩制”“澳人治澳”、高度自治的方針，加強對《中華人民共和國憲法》與《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》的認同和尊崇，筑牢澳門居民的中華民族共同體意識；全面知曉中央與特區(qū)的關系的定位，堅持“一國”的核心和尊重“兩制”的差異，既要維護中央的權威，也要保障特區(qū)高度自治權，突出祖國堅強后盾作用與澳門自身能力提高相結合；借機澳門特區(qū)新一輪公共行政改革，整合當前澳門對外關系服務機構功能，理順特區(qū)處理對外事務的機制，加強與中央外交部駐澳公署的合作，從而獲得更多中央對澳門對外事務的支持；根據(jù)國家賦予澳門的發(fā)展定位，加強外事人才和國際法律人才培養(yǎng)，推動教育部支持本澳高校與內(nèi)地知名院校建立區(qū)域與國別人才培養(yǎng)基地，整合澳門高校的葡語國家國別、法律、語言等專業(yè)人才培養(yǎng)資源，建立復合型人才培養(yǎng)機制；堅持“一國兩制”方針和以習近平外交思想為指導，積極探索國家外交功能性授權下的特區(qū)平行外交機制，推動澳門對外關系融入中國特色大國外交，將澳門特區(qū)對外關系發(fā)展推向新的高度。