■楊彩林 李雯雅 易宇揚(yáng)

一、引言

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展中的突出問題是缺乏抵質(zhì)押物帶來的資金短缺。我國于2014 年開始農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點工作，并相繼出臺相關(guān)政策。2015年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》，賦予了承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的功能。2016年中國人民銀行印發(fā)《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，確定在全國232個縣區(qū)試辦農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。2018年修正的《農(nóng)村土地承包法》給予了承包方以土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保的權(quán)利。2020 年《民法典》中修改了土地使用權(quán)禁止抵押的規(guī)定，掃清了其法律障礙。同時，2015年至2022 年的中央一號文件都提到農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容，足以體現(xiàn)國家對兩者發(fā)展的重視程度。在此背景下，本文利用農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點較有影響力的湖南省岳陽縣實地調(diào)研資料，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款助力新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的作用機(jī)制、現(xiàn)實困境及路徑創(chuàng)新進(jìn)行了深入研究。本文的研究既契合國家對“三農(nóng)”焦點問題的關(guān)注，同時對于有效緩解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金瓶頸問題，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，以及推動鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

目前，單獨研究農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成果較多。對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的研究主要集中在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款意愿及其影響因素[1—5]、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式[6—9]和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險[10—15]等方面。對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的研究主要集中在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的必要性[16—18]和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展面臨的資金約束問題[19—21]。而將兩者結(jié)合起來，研究農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款助力新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的成果則極少。鑒于此，本文基于對湖南省岳陽縣的深度調(diào)研，創(chuàng)新性地研究農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款助推新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的作用機(jī)理、現(xiàn)實困境及路徑創(chuàng)新。這既是對已有成果的補(bǔ)充與突破，也是本文的貢獻(xiàn)所在。

二、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款助力新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的作用機(jī)制

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是推進(jìn)土地制度改革，全面促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的一項重要舉措，其推出的根本目的在于緩解農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難、融資貴的問題，并以此促進(jìn)農(nóng)戶新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的增產(chǎn)、增收以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主要包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社與農(nóng)業(yè)企業(yè)[22]，其發(fā)展對于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化意義重大。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展面臨的主要問題是資金約束。由于缺少合格的抵押物，其融資瓶頸一直難以突破，而農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實施，可以較好地解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難、融資貴的困境，從而增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，助推新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。具體作用機(jī)制分析如下：

（一）增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入

對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款屬于生產(chǎn)性借貸。根據(jù)理性人假設(shè)，為了追求生產(chǎn)效率的最優(yōu)，隨著信貸可得性的提高，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體會將更多的信貸資金投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，以擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，提高收入[23，24]。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在獲得信貸資金后，能購買更多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，升級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，同時也可改善其種、養(yǎng)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從勞動密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，實現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的增產(chǎn)、增收。

（二）擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模

借貸資金能夠通過增加生產(chǎn)資金來促進(jìn)農(nóng)戶的生產(chǎn)性消費，進(jìn)而影響其土地流轉(zhuǎn)決策[25]。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款緩解了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)資金約束，促進(jìn)了其生產(chǎn)性消費，因此也增加了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地轉(zhuǎn)入意愿。一直以來，我國的農(nóng)地細(xì)碎化、拋荒等問題嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款增加了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款可得性，為其擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模提供了資金，進(jìn)而可提高其農(nóng)地轉(zhuǎn)入的積極性。農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，有利于整合細(xì)碎農(nóng)地，減少荒地，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。同時，土地轉(zhuǎn)入規(guī)模的擴(kuò)大又進(jìn)一步提高了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款的可得性，因此會形成“農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款——擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)——擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)?！僭黾淤J款”的良性循環(huán)，從而促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。

（三）吸收農(nóng)村閑置勞動力

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在獲得貸款后，不僅能夠擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，還能夠吸收農(nóng)村閑置勞動力，實現(xiàn)收入的外延式增長，具有一定的社會經(jīng)濟(jì)意義[26]。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在擴(kuò)大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)與種植規(guī)模的基礎(chǔ)上，也增加了經(jīng)營主體對勞動力的需求?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村地區(qū)存在大量的閑置勞動力，而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大恰好可以較好地吸納這些閑置勞動力。一方面，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對于勞動力的需求得到了滿足，促使其生產(chǎn)規(guī)模和收益進(jìn)一步擴(kuò)大；另一方面，也可提高農(nóng)戶的就業(yè)和收入，從而有利于農(nóng)村地區(qū)社會穩(wěn)定，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展打造良好的環(huán)境。

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款助力新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的作用機(jī)制見圖1。

圖1 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款助力新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的作用機(jī)制

三、岳陽縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)狀

（一）岳陽縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實踐

1.岳陽縣農(nóng)地確權(quán)及流轉(zhuǎn)規(guī)模

農(nóng)地確權(quán)是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必不可少的前序工作。2015年，岳陽縣被確定為湖南省第一批農(nóng)地確權(quán)頒證縣。2019 年5 月，岳陽縣的土地承包權(quán)新證確權(quán)全部完成。隨著流轉(zhuǎn)模式的不斷創(chuàng)新與服務(wù)的不斷完善，岳陽縣土地流轉(zhuǎn)面積實現(xiàn)逐年穩(wěn)定增長。截至2020 年，岳陽縣土地流轉(zhuǎn)面積為42.22 萬畝，流轉(zhuǎn)筆數(shù)3420筆，交易金額21290萬元。岳陽縣土地流轉(zhuǎn)面積增長趨勢見圖2。

圖2 2010—2020年岳陽縣土地流轉(zhuǎn)面積（萬畝）

2.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點情況

岳陽縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點分為三個階段，分別為起步階段（2014—2016 年）、快速發(fā)展階段（2017—2018 年）與回落階段（2019 年至今）。2015年和2016年，全縣農(nóng)地抵押貸款戶數(shù)分別為21戶和15戶，貸款余額分別為2392萬元和1267萬元，規(guī)模較小。2018 年貸款余額增長至23278 萬元，貸款規(guī)模達(dá)到頂峰。2019年開始，由于多種原因及后來疫情的影響，貸款規(guī)模明顯下降。

3.岳陽縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)流程

（1）貸款申請。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如果要申請農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，需要先獲得承包土地的轉(zhuǎn)出方農(nóng)戶的同意并在申請表上簽字，然后再向政府相關(guān)部門、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中心和商業(yè)銀行提交相關(guān)材料，三方機(jī)構(gòu)對材料進(jìn)行審批并確定是否提供貸款。貸款申請流程如圖3所示。

圖3 岳陽縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款申請流程圖

（2）價值評估與貸款發(fā)放。在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的批準(zhǔn)后，商業(yè)銀行需要對其貸款抵押物——農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值進(jìn)行評估。如圖4 所示，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的價值評估由銀行與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體雙方參與協(xié)商。銀行在其中占主導(dǎo)地位，在農(nóng)戶自評的基礎(chǔ)上，由銀行決定最后貸款的額度、期限與利率。同時，岳陽縣中小企業(yè)擔(dān)保公司與湖南省農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保公司岳陽辦事處為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款進(jìn)行反擔(dān)保，中華聯(lián)合保險與太平洋保險公司為農(nóng)戶提供人身意外保險與地上作物保險。在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的抵押率和發(fā)放額度上，各商業(yè)銀行的計算方式有所不同，但主要以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體承包的土地經(jīng)營權(quán)價值、剩余使用租金年限為依據(jù)。

圖4 岳陽縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估流程

（3）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)處置。銀行對于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的處置分為兩種情況：第一種情況是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體按時歸還貸款，在貸款還清后，銀行歸還農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，業(yè)務(wù)結(jié)束；第二種情況是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體無法按時歸還貸款，此時銀行將收回農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，并將其進(jìn)行處置，以此抵償貸款本息。

（二）岳陽縣新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)狀

得益于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善及政策的支持，岳陽縣的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在近幾年發(fā)展較快，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款助力新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展取得了較好的成效。截至2020年，岳陽縣已發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社951 家，覆蓋全縣水稻、生豬、家禽、水果、油茶、水產(chǎn)、蔬菜等產(chǎn)業(yè)，并逐步擴(kuò)展到了農(nóng)機(jī)、農(nóng)資等農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，種類齊全，效益良好。其中，創(chuàng)建國家級示范合作社15家，省級示范社7家，市級示范社5家，縣級示范社37家。在種養(yǎng)大戶和家庭農(nóng)場的培育上，全縣累計錄入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部家庭農(nóng)場名錄管理系統(tǒng)的家庭農(nóng)場和種養(yǎng)大戶達(dá)到5346家，其中由農(nóng)業(yè)部門認(rèn)定和在市場部門登記注冊的家庭農(nóng)場有427家。在開展省、市示范家庭農(nóng)場創(chuàng)建活動中，岳陽縣已創(chuàng)建省級示范家庭農(nóng)場17家，市級示范家庭農(nóng)場34家。除此之外，岳陽縣還大力發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，其中縣級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)24 家，省級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)9家，國家級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)1家，經(jīng)營范圍覆蓋糧食、畜牧、蔬菜、水產(chǎn)、茶葉、社會服務(wù)等多個領(lǐng)域。

岳陽縣新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展也提高了生產(chǎn)要素的使用效率。截至2020年，家庭農(nóng)場和種養(yǎng)大戶共帶動全縣土地流轉(zhuǎn)面積約17萬畝，家庭農(nóng)場帶動勞動力就業(yè)人數(shù)達(dá)15680 人，其中家庭成員數(shù)11349人。這大大提高了土地和勞動力的投入和使用效率，推動了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的進(jìn)一步發(fā)展。

四、現(xiàn)實困境

盡管岳陽縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在助力新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展方面取得了一定成效，但從上述農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)放規(guī)模萎縮的情況看，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的推進(jìn)遇到了困境。2018年之前，岳陽縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展較快，總體上呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢。截至2018年末，岳陽縣累計發(fā)放農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款804筆，金額31695.80萬元，位于湖南省前列。但從2019年開始，岳陽縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)模卻呈現(xiàn)出大幅下降的趨勢，參與試點的金融機(jī)構(gòu)也從9家減少到1家。這與全省乃至全國的趨勢類似。貸款規(guī)模的大幅萎縮，使得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點偏離了預(yù)定的政策目標(biāo)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展依然面臨資金瓶頸。為回答農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款助推新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展存在哪些困境，本文通過對岳陽縣人民銀行、農(nóng)商行、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等相關(guān)參與者進(jìn)行深度調(diào)研，分析如下：

（一）貸款申請程序復(fù)雜，增加了貸款成本

貸款辦理流程是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體申請貸款時的首要關(guān)注點?，F(xiàn)階段，貸款的辦理程序比較復(fù)雜。根據(jù)岳陽縣的調(diào)研，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體要取得貸款，首先要獲得農(nóng)地轉(zhuǎn)出方農(nóng)戶的同意。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如要擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，需要從其他農(nóng)戶手中轉(zhuǎn)入土地。由于單個農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地較少，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)的過程中需要與很多農(nóng)戶簽訂成百上千份的流轉(zhuǎn)合同，當(dāng)其辦理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款時，又必須要經(jīng)過土地轉(zhuǎn)出方農(nóng)戶的同意，而土地轉(zhuǎn)出方農(nóng)戶由于對“三權(quán)分置”的內(nèi)涵和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款缺乏了解，普遍認(rèn)為將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押給銀行后就失去了對土地的承包權(quán)，因此參與積極性較低，簽字環(huán)節(jié)困難重重。此外，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體還需要同政府部門、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中心和銀行等機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商。因此，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款不僅耗費了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的時間和精力，還增加了其額外的溝通成本。

（二）價值評估缺乏統(tǒng)一的評估機(jī)構(gòu)與標(biāo)準(zhǔn)

土地經(jīng)營權(quán)作為貸款的抵押標(biāo)的物，其評估價值決定了貸款的額度。然而，試點中農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估仍然存在評估機(jī)構(gòu)、評估方式、評估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。由于缺少專業(yè)的第三方評估機(jī)構(gòu)，岳陽縣采取銀行和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體協(xié)商的方式來評估農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值。但在實際操作中，銀行作為貸款人，擁有貸款額度、期限和利率的最終決定權(quán)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在評估過程中沒有實質(zhì)性的協(xié)議權(quán)。同時，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值的評估缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這些都大大降低了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性。

（三）貸款發(fā)放額度低、期限短

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款普遍額度低、期限短，難以滿足大部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對生產(chǎn)資金的需求?，F(xiàn)階段，岳陽縣的農(nóng)地年租金較低，如果以此為依據(jù)計算貸款額度，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體只能獲得相當(dāng)有限的貸款資金。同時，岳陽縣的土地承包期即將于2025 年結(jié)束。較低的農(nóng)地租金與即將到期的土地承包期限導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款資金有限。因此，對貸款額度要求較高的經(jīng)營主體通常不會選擇將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款作為獲取資金的主要途徑，而是將其作為一種增信方式，這就偏離了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款政策的試點初衷。

（四）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為抵押物處置困難

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為抵押物處置困難也是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中的一個棘手問題。當(dāng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體出現(xiàn)經(jīng)營問題，無法按時償還貸款時，銀行需要將作為抵押品的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行處置，但是處置農(nóng)地經(jīng)營權(quán)這種特殊的抵押品相當(dāng)困難。首先，普遍缺乏農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場，即使有產(chǎn)權(quán)交易市場，也存在流轉(zhuǎn)信息交流不通暢、信息不對稱問題，致使需求與供給方無法進(jìn)行充分有效的溝通。其次，銀行在進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)處置時，通常是根據(jù)地方政府的政策自行處置，或是通過當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)中心的協(xié)助，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和變現(xiàn)，沒有經(jīng)過訴訟或仲裁，流轉(zhuǎn)的法律程序欠規(guī)范[27]。最后，考慮到民生和輿情，銀行一般無法對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行和處置。

（五）政策支持減弱，配套機(jī)制不健全

由于政策支持減弱和相關(guān)配套機(jī)制不健全，商業(yè)銀行不愿放貸、不敢放貸，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)戶擔(dān)心生計問題，參與積極性也逐漸降低。在政策支持方面，以岳陽縣為例，從貸款試點開始至2018年，岳陽縣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款堅持“以政府為主導(dǎo)，人民銀行政策扶持”的工作思路，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸以較低的利率優(yōu)勢，吸引了較多的新型經(jīng)營主體。但自2019 年開始，政府的扶持力度減弱，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的利率上升至與大多數(shù)貸款利率持平的水平，利率優(yōu)勢減弱，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的參與積極性也隨之下降。同時，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款相應(yīng)的配套機(jī)制不健全。對農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言，由于相應(yīng)的生存保障制度有待完善，一旦無法償還貸款，經(jīng)營權(quán)被銀行處置，農(nóng)戶將會失去最后的生活保障，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也會陷入困境，導(dǎo)致生計困難。對銀行等金融機(jī)構(gòu)而言，由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風(fēng)險補(bǔ)償比例低、補(bǔ)償門檻高、補(bǔ)償資金少，且農(nóng)地經(jīng)營權(quán)處置難度較大，因此當(dāng)貸款難以收回時，銀行也將面臨較大的風(fēng)險。

五、路徑創(chuàng)新

為解決上述困境，更好地助力新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，本文就農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款助力新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展路徑創(chuàng)新提出幾點建議。

（一）簡化貸款流程，降低貸款成本

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款辦理的流程煩瑣，耗費了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的大量精力和成本，因此相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)適當(dāng)簡化貸款辦理流程。首先，商業(yè)銀行作為貸款發(fā)放者，可以取消辦理貸款需要經(jīng)過土地轉(zhuǎn)出方農(nóng)戶簽字同意等規(guī)定，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體只需要攜帶土地流轉(zhuǎn)合同就可以向商業(yè)銀行辦理貸款，或?qū)⑿枵髑笸恋剞D(zhuǎn)出方農(nóng)戶同意簽字的業(yè)務(wù)比例降低，節(jié)約時間成本。其次，當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)中心及相關(guān)部門可以將權(quán)力適當(dāng)下放至各個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)置土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，并配備專業(yè)的工作人員，以提升農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的辦理效率。此外，監(jiān)管部門應(yīng)為政策的制定作出相應(yīng)指導(dǎo)，對商業(yè)銀行參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作的具體要求作出規(guī)定，以此促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作的有序開展。

（二）統(tǒng)一評估機(jī)構(gòu)與標(biāo)準(zhǔn)，完善評估體系

首先，地方政府和金融機(jī)構(gòu)應(yīng)引入第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，并主動培養(yǎng)和招聘相應(yīng)的價值評估專業(yè)人才。其次，土地經(jīng)營權(quán)價值評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與國家發(fā)布的土地價格等信息進(jìn)行聯(lián)動，并結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展特征，因地制宜地制定統(tǒng)一的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)該制定評估管理、技術(shù)規(guī)范等業(yè)務(wù)準(zhǔn)則，做好土地經(jīng)營權(quán)價值評估的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。一方面，統(tǒng)一評估機(jī)構(gòu)與標(biāo)準(zhǔn)可以保證農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估的準(zhǔn)確性和公允性，讓銀行在確定貸款額度和處置抵押物時有章可循，節(jié)約操作成本；另一方面，科學(xué)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)定價能夠為政府制定相關(guān)政策提供一定的參考和依據(jù)。

（三）貸款產(chǎn)品供給應(yīng)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款需求相匹配

應(yīng)豐富貸款產(chǎn)品，使之與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款需求相匹配。首先，貸款產(chǎn)品供給要考慮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營規(guī)模的大小和經(jīng)營種類的多樣性，因此，貸款供給方要設(shè)計多樣化的抵押貸款產(chǎn)品，以滿足經(jīng)營主體的貸款需求。其次，考慮到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營規(guī)模較普通農(nóng)戶大，對生產(chǎn)資金的需求量也大，因此，可以在將農(nóng)地租金作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值評估依據(jù)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)與地面農(nóng)作物的經(jīng)濟(jì)價值、農(nóng)戶授信額度以及其他抵押物結(jié)合起來，作為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的綜合評估依據(jù)來確定貸款額度，以滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的大額貸款需求?？傊?，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的設(shè)計和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擁有的生產(chǎn)要素相結(jié)合，使得貸款產(chǎn)品供給與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款需求匹配，能夠有效提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款積極性，更加充分地發(fā)揮農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的作用，助力新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。

（四）完善抵押物處置機(jī)制

完善抵押物處置機(jī)制是推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展，更好地服務(wù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的關(guān)鍵。首先，應(yīng)建立地方性的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，形成規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)交易市場。銀行和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠通過土地產(chǎn)權(quán)交易市場進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)信息的登記、搜集和發(fā)布；土地交易市場能夠為土地流轉(zhuǎn)提供相應(yīng)的專業(yè)指導(dǎo)及服務(wù)等；銀行也可以通過土地產(chǎn)權(quán)交易市場將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行處置。其次，可以嘗試建立農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營管理公司。當(dāng)銀行在轉(zhuǎn)讓或強(qiáng)制拍賣農(nóng)地經(jīng)營權(quán)時，如果出現(xiàn)無人受讓的情況，可以將抵押的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)委托給農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營管理公司進(jìn)行托管和處置。最后，在合同約定和法律允許的前提下，銀行可以通過法院對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行公開拍賣或者向仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，以保障債權(quán)[28]。

（五）加大政策支持力度，健全配套機(jī)制

在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款助力新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的過程中，政策支持和相應(yīng)的配套機(jī)制必不可缺。首先，要加大政策支持力度，持續(xù)盤活農(nóng)村土地資源，發(fā)揮貸款助力新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的作用。政府可以將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款設(shè)定為政策性金融產(chǎn)品，給予相關(guān)參與主體一定的政策支持，同時利用政府補(bǔ)貼降低利率，并設(shè)定貸款上限額度。其次，完善配套機(jī)制。就農(nóng)戶而言，應(yīng)該健全失地保險制度，同時進(jìn)一步完善農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障體系，弱化土地的基本保障功能。就金融機(jī)構(gòu)而言，要進(jìn)一步化解貸款風(fēng)險。一方面，政府可以設(shè)立風(fēng)險補(bǔ)償基金。當(dāng)銀行無法收回貸款時，可以向政府申請按一定比例獲得風(fēng)險補(bǔ)償基金。另一方面，承貸銀行可以提取一部分風(fēng)險準(zhǔn)備金。當(dāng)貸款無法收回時，上報有關(guān)部門審核認(rèn)定后，從風(fēng)險準(zhǔn)備金中核銷。此外，政府還可以在拓寬政策性涉農(nóng)保險的保險范圍的基礎(chǔ)上，給予商業(yè)涉農(nóng)保險相應(yīng)的財政和稅收補(bǔ)貼，以提高商業(yè)保險公司的參與積極性，實現(xiàn)“政策性保險+商業(yè)保險”的雙重托底[29]?！?/p>