王麗萍 張尚潔 趙金龍

（1保定市農(nóng)業(yè)局，河北保定 071000；2河北農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，河北保定 071000）

隨著第二輪土地承包剩余期限逐漸減少，第三輪土地承包如何開展、各戶承包土地是否調(diào)整及如何調(diào)整等問題逐漸成為學者關注的內(nèi)容。

1 第二輪土地承包到期后，調(diào)地是否合理學者們尚沒有定論

有的學者認為如果調(diào)地，村干部可能借機謀利或者將部分農(nóng)戶的承包地收歸集體[1]，從而侵害農(nóng)民利益。另外，也有學者擔心不斷調(diào)整承包地會使耕地零碎化，且地權(quán)不穩(wěn)定會影響農(nóng)戶投資土地的積極性，也影響農(nóng)地長期穩(wěn)定流轉(zhuǎn)[2]。但是，二輪承包期結(jié)束后仍不調(diào)地也會引發(fā)許多問題，因為農(nóng)民在基本默認“土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變”政策的同時大多反對“不得調(diào)地”政策長久化[3]，許多農(nóng)民對承包地保障功能的依賴程度依然很高[4]，不調(diào)地可能使人地配置不均的矛盾激化[5]。賀雪峰[6]認為湄潭的不調(diào)地試驗既不公平也無效率。張紅宇[7]認為，根據(jù)人口變化調(diào)整土地，既是集體所有制、家庭承包經(jīng)營制度的內(nèi)在需要，也是農(nóng)村土地制度的基本特征。金松青等[8]認為調(diào)地對于改善農(nóng)戶生計有積極作用，有助于保障農(nóng)戶糧食安全。有的文章甚至把敢于頂住各種壓力、為無地少地農(nóng)戶調(diào)地的人視為真正為農(nóng)民服務的榜樣[9]。隨著中央不斷強調(diào)承包期內(nèi)不得調(diào)整承包地、二輪承包到期后繼續(xù)延包30年的政策主張，學者對于土地調(diào)整的研究逐漸減少。

2 二輪承包到期，一些村莊仍有很大調(diào)地壓力

實際上，承包地和宅基地仍然是集體成員能夠從集體獲得的主要好處，如果得不到集體土地的相關權(quán)益，成員與集體之間則幾乎無經(jīng)濟利益關系，這與集體成員集體所有的農(nóng)村土地所有制的內(nèi)在要求相背離。此外，在二輪承包期的前半段時間內(nèi)，一些村集體（甚至基層政府）在處理土地相關事務、制定相關政策時還認為二輪承包到期后會重新分地。比如，承包土地被征收時，一些村只給予承包戶二輪承包期內(nèi)的損失，一般按照單位面積耕地年租金及剩余承包期限確定給承包戶的補償費，而余下的補償費一般交由集體或者分配給全體成員。按照村集體的邏輯，耕地是集體的，農(nóng)戶只有二輪承包期內(nèi)的經(jīng)營使用權(quán)。二輪承包結(jié)束后，村里自然會對土地進行重新分配[10]。更有許多村為了減緩征地中的矛盾和征地補償費分配中的糾紛，采用土地補償費全體成員平均分配、承包地也重新分配的方式[11]，一旦不允許調(diào)地，這些村莊將產(chǎn)生新的矛盾。

此外，《土地承包法》規(guī)定，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地時，轉(zhuǎn)讓的是本輪承包期內(nèi)的使用權(quán)，即到期后土地還要如數(shù)交還。如果二輪承包到期后按原狀延包，那么已經(jīng)轉(zhuǎn)讓的承包地如何處理就成為問題?？梢姡绻坏肚械亟勾寮w調(diào)地，會引發(fā)很多矛盾沖突。為了分析二輪承包到期后，能否實現(xiàn)土地原樣延包，鄭志浩等[12]對黑龍江、安徽、山東、四川、陜西5省91個鄉(xiāng)鎮(zhèn)159個村的483戶農(nóng)戶進行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)即使中央不斷強調(diào)承包期內(nèi)不得調(diào)地，但2011—2016年期間，仍有約16%農(nóng)戶經(jīng)歷過土地調(diào)整，反對“不得調(diào)地”的農(nóng)戶占39.3%。所以，二輪承包結(jié)束之后，承包地依然面臨很強的調(diào)整壓力[13]。

3 一刀切地禁止調(diào)地，理論依據(jù)不足

一些學者試圖用沒有分到土地的農(nóng)民數(shù)量占比、贊成“到期調(diào)地”的農(nóng)民數(shù)量占比來判斷第二輪土地承包到期后是否應當允許調(diào)地。且不說各學者調(diào)研的結(jié)論存在極大差別[14]，即使沒有差別也不能據(jù)此確定是否應當允許集體調(diào)地。我國村落之間差別很大，用全國或全省范圍內(nèi)的抽樣調(diào)查資料來進行形勢研判難免會忽略一些村莊的特殊情況。更關鍵的是，集體農(nóng)地為集體成員集體所有，政府沒有權(quán)利強制集體調(diào)地或者不調(diào)地。調(diào)地作為村莊的重大事務應由村民代表大會討論決定。政府雖然可以介入農(nóng)地承包事務，但只能基于保護公共利益、保護少數(shù)弱者的基本權(quán)利、保護大多數(shù)人的利益和維護法律秩序的目的，不能隨意限制集體的自由決策。

一些學者認為調(diào)地中的矛盾沖突太多，調(diào)地帶來的收益小于成本，調(diào)地不具有經(jīng)濟合理性。實際上許多村莊的調(diào)地矛盾是由于基層政府和輿論界機械地宣傳“承包期內(nèi)不得隨意調(diào)整農(nóng)戶的承包地”“承包關系要長期穩(wěn)定”等政策所引起的，他們認為中央絕對禁止調(diào)整土地。實際上，中國農(nóng)民自古就有均分土地的訴求，在集體所有制下，定期均分土地是絕大多數(shù)農(nóng)戶能接受的。但是，在基層政府和輿論不斷強調(diào)不準調(diào)地的情況下，村里一旦調(diào)地，那些應當調(diào)出土地的家庭就會出來反對。他們用國家政策公開反對或者消極抵抗調(diào)地，這自然會增大村里調(diào)地的難度[15]。實際上，調(diào)地成本高低與村民對土地集體所有制的認識、無地少地農(nóng)戶數(shù)量的多寡、村干部的領導和行動能力等有關，各村之間差別會很大，政府和學者難以給予準確的預估。學者們的“調(diào)地會造成耕地細碎化”的觀點也過于武斷，南方一些地方恰恰借助調(diào)地的機會實現(xiàn)了“一戶一塊田”，有效解決了各戶承包地的零碎問題。

4 人地不均的矛盾并非只能通過調(diào)整承包地解決

土地調(diào)整必然會影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的正常經(jīng)營，所以嘗試采用多種手段避免調(diào)地、減緩調(diào)地帶來的負面影響也非常必要。目前倡導的方法是在村民原有承包地不收回的情況下，利用村里的機動地給新增人口的家庭補劃承包地。鄭志浩等[16]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2011—2016年，平均有28.98%的受訪農(nóng)戶發(fā)生了家庭人口變動，其中，15.94%的農(nóng)戶凈增加了人口，人口增加戶平均增加人口1.45人。據(jù)此測算，人口增加的幅度為23.113%，而我國各省、市、自治區(qū)的集體耕地中，除新疆維吾爾自治區(qū)以外，機動地的占比均低于8%。可見，依靠機動地難以滿足大多數(shù)村莊新增人口的調(diào)地需要。實際上，農(nóng)地經(jīng)營效益不高、人地不均引發(fā)的各戶間的人均收益差別并不大，沒有分到地的人每年的收益僅會少1 200元左右，所以也沒有產(chǎn)生明顯的矛盾。然而，在進行征地時，無地和少地農(nóng)戶的不公平感就會增強。全國平均征地補償標準為54.9萬元/hm2（一般省份的平均征地補償費在45萬～120萬元/hm2）。因此，按全國平均補償水平測算，某村土地被征收時，無地和少地農(nóng)戶每少1 hm2承包地將減少收入54.9萬元。如此大的收益差別自然會引發(fā)矛盾，但這種矛盾可以利用集體掌握的征地補償款來消減。在被征收的土地中，除了農(nóng)戶的承包地外，往往還有集體掌控的土地（如田間道路、未利用地等），所以集體能夠掌握相當一部分土地補償費（從全國平均來看，2018年集體掌握了征地補償費的62.09%）。集體完全可以利用這些征地補償費的再分配來調(diào)節(jié)、減緩人地不均而引發(fā)的農(nóng)戶間收益不平衡問題，從而減輕甚至消除調(diào)地的壓力。

5 結(jié)語

全國各地的村莊千差萬別，如果一刀切地禁止土地調(diào)整可能使百姓合理訴求受到壓制，從而留下社會安定的隱患。各級政府不應倡導土地調(diào)整，但也不能禁止土地調(diào)整，允許第二輪土地承包到期后，各村根據(jù)自身實際情況、借助村民代表大會確定第三輪土地承包的具體方式。

政府應鼓勵各村探索調(diào)利不調(diào)地的模式來處理人地不均問題。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入占農(nóng)戶總收入比重很低的村落，調(diào)地對于無地少地農(nóng)戶的增收和生活保障意義不大，所以應盡量避免大調(diào)整。確有調(diào)地需要的，可以進行小調(diào)整。如要求舉家遷往外地、無法自己耕作的農(nóng)戶，必須在一定年限內(nèi)將承包地轉(zhuǎn)讓，否則按一定標準（如按年產(chǎn)值的10倍）由集體收回，另行發(fā)包給村內(nèi)人均耕地最少的家庭。再比如，承包地不做調(diào)整，但對承包地被征收時的土地補償費的分配和使用方式做出調(diào)整。若人少地多家庭的土地被征收后，其人均耕地仍高于集體平均水平的，不給予土地補償費；若被征收后其人均耕地少于村平均水平，則給予其短缺面積的補償費。同時，利用集體掌握的土地補償費彌補無地和缺地農(nóng)戶在土地征收中的損失。總之，要充分調(diào)動集體成員和基層政府工作人員的積極性和創(chuàng)造性，引導集體組織有序而靈活地開展第三輪土地承包，杜絕簡單粗暴的一刀切模式，減緩第三輪土地承包中的矛盾和沖突。