劉瀚斌（研究員），李子昂

一、引言

2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》與《生態(tài)文明體制改革總體方案》文件，把自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為考察領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)履職情況的重要抓手之一；2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》（簡稱《規(guī)定》），標(biāo)志著一項(xiàng)旨在推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的全新審計(jì)制度正式建立。根據(jù)《規(guī)定》要求，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目的是糾正領(lǐng)導(dǎo)干部“唯經(jīng)濟(jì)論”的觀念，聚焦于對(duì)其任職期間資源環(huán)境保護(hù)履職情況的審查，在領(lǐng)導(dǎo)層面樹立促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展的理念。

近年來，國家審計(jì)署按照《規(guī)定》要求開展了相關(guān)試點(diǎn)探索工作，圍繞實(shí)物量審計(jì)積累了許多經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)維護(hù)了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境安全和人民群眾利益。但隨著綠色發(fā)展理念的不斷實(shí)踐，資源環(huán)境內(nèi)涵已超越了其自然屬性而日益顯示出助力社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值?？梢?，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”“綠水青山就是金山銀山”。對(duì)此，2021年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品自然資本增值。

在此背景下，如何進(jìn)一步明確自然資源資產(chǎn)的價(jià)值量審計(jì)？自然資源資產(chǎn)與生態(tài)產(chǎn)品有什么聯(lián)系？如何通過自然資源資產(chǎn)審計(jì)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展？自然資源資產(chǎn)價(jià)值不斷實(shí)現(xiàn)后的審計(jì)清單、審計(jì)流程和組織架構(gòu)是什么？這些問題成為自然資源資產(chǎn)審計(jì)領(lǐng)域十分值得研究的內(nèi)容。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相關(guān)研究與實(shí)踐現(xiàn)狀

1.自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相關(guān)學(xué)術(shù)研究。根據(jù)我國對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)發(fā)布的相關(guān)規(guī)定可知，我國主要通過構(gòu)建自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行審計(jì)，其中既有環(huán)境目標(biāo)、資源占比等定量指標(biāo)，也有法規(guī)落實(shí)、政策落實(shí)等定性指標(biāo)。如何構(gòu)建科學(xué)有效的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系成為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)領(lǐng)域重要的研究內(nèi)容，國內(nèi)外有關(guān)離任審計(jì)指標(biāo)的研究不多，但與之聯(lián)系緊密的資源資產(chǎn)評(píng)價(jià)體系研究較多，相關(guān)研究主題主要分為兩類。

有一類研究主要從自然資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系角度出發(fā)構(gòu)建不同理論，進(jìn)而構(gòu)建相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。如PSR（壓力—狀態(tài)—響應(yīng)）模型，其于1997年被加拿大統(tǒng)計(jì)學(xué)家提出，用以描述人類在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對(duì)自然環(huán)境造成的壓力（Press）、造成的環(huán)境資源狀態(tài)變化（State），以及社會(huì)為了恢復(fù)環(huán)境質(zhì)量和資源存量，通過認(rèn)知的、決策的、經(jīng)濟(jì)行為等方法對(duì)環(huán)境狀態(tài)做出的響應(yīng)（Response）。Wolfslehner等[1]、Meyar-Naimi等[2]基于PSR模型評(píng)價(jià)了水資源、草地資源、能源的整體性、動(dòng)態(tài)性和多維性等。施然等[3]對(duì)PSR模型在碳交易審計(jì)中的應(yīng)用展開分析，構(gòu)建了碳交易審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。田利軍等[4]利用PSR模型設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，用以評(píng)價(jià)綠色民航業(yè)的總體發(fā)展水平。

另一類研究則主要圍繞科學(xué)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表展開。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案的通知》（國辦發(fā)［2015］82號(hào)），自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是以核算賬戶的形式對(duì)全國或一個(gè)地區(qū)主要自然資源資產(chǎn)的存量及增減變化進(jìn)行分類核算，進(jìn)而客觀地評(píng)估當(dāng)期自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值的變化，摸清某一時(shí)點(diǎn)上自然資源資產(chǎn)的“家底”，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)主體對(duì)自然資源資產(chǎn)的占有、使用、消耗、恢復(fù)和增值活動(dòng)情況，全面反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)和生態(tài)效益，許多地區(qū)都將編制該種資產(chǎn)負(fù)債表作為審計(jì)的工具[4]。Costanza等[5]研究編制了三亞市自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。張獻(xiàn)方等[6]選定林草等生態(tài)資源實(shí)物量來建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。李英等[7]提出，在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表時(shí)應(yīng)統(tǒng)一其價(jià)值量核算體系。

從上述兩類研究主題可以發(fā)現(xiàn)，大部分學(xué)者對(duì)于自然資源資產(chǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，主要是從實(shí)物量角度進(jìn)行測算，較少對(duì)自然資源資產(chǎn)所涉價(jià)值進(jìn)行測算，且對(duì)自然資源資產(chǎn)價(jià)值的核算主要集中于森林、草木等生態(tài)要素，覆蓋范圍較小。

2.自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的實(shí)踐現(xiàn)狀。2013

年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求，加快生態(tài)文明制度建設(shè)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。2015年以來，按照黨中央、國務(wù)院決策部署和《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案〉的通知》要求，國家審計(jì)署圍繞建立規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度開展了一系列試點(diǎn)探索。2015年在湖南省婁底市實(shí)施了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)；2016年組織在河北省、內(nèi)蒙古呼倫貝爾市等40個(gè)地區(qū)開展了審計(jì)試點(diǎn)；2017年至今相繼在浙江省湖州市、貴州省赤水市、陜西省延安市等地開展了審計(jì)試點(diǎn)。審計(jì)試點(diǎn)連續(xù)圍繞“審什么、怎么審、如何進(jìn)行評(píng)價(jià)”進(jìn)行了積極探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。表1對(duì)近年的試點(diǎn)進(jìn)展進(jìn)行了匯總。

表1 近年自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)進(jìn)展

已經(jīng)試點(diǎn)的地區(qū)都因地制宜地出臺(tái)了地方審計(jì)方案，形成了“信息收集—實(shí)地踏勘—資料比對(duì)—編制報(bào)告”的統(tǒng)一流程。在審計(jì)相關(guān)人員方面，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主體一般為國家審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)對(duì)象則是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部或是負(fù)責(zé)資源資產(chǎn)保護(hù)與管理的相關(guān)部門。在審計(jì)內(nèi)容方面，主要包括督查審計(jì)對(duì)象是否踐行、履行了國家頒布的生態(tài)文明建設(shè)方針，并在任期內(nèi)切實(shí)對(duì)管轄區(qū)內(nèi)所有自然資源、生態(tài)環(huán)境開展了保護(hù)與管理。但從近年的新聞報(bào)道來看，試點(diǎn)也陸續(xù)暴露出一些問題和困難，如：各地自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)沒有在統(tǒng)一的平臺(tái)上公布，導(dǎo)致其利用困難；各地自然資源部門的數(shù)據(jù)參數(shù)系統(tǒng)不統(tǒng)一，難以進(jìn)行比對(duì)，以致自然資源資產(chǎn)核算體系不夠統(tǒng)一，也缺乏數(shù)據(jù)支撐。表2總結(jié)了各地自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)實(shí)踐出現(xiàn)的主要問題。

表2 各地自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)實(shí)踐出現(xiàn)的問題

通過梳理學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐試點(diǎn)進(jìn)展，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)主要是通過構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，審計(jì)自然資源資產(chǎn)變化情況的“生態(tài)賬”，聚焦于地方實(shí)物量的統(tǒng)計(jì)核算，缺乏價(jià)值量的折算，審計(jì)要素較為單一，主要核算一些底賬清楚、易于統(tǒng)計(jì)的自然資源，而對(duì)涉及地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的一些自然資源缺乏挖掘和統(tǒng)計(jì)。

三、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的關(guān)系

1.生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)涵與范圍。黨的十八大報(bào)告中提到加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，首次提出要“增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”，將生態(tài)文明建設(shè)提升至新的領(lǐng)域?！吧鷳B(tài)產(chǎn)品”的概念最早可追溯至2011年的《國家主體功能區(qū)劃》，主要指維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等。增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力是國土空間開發(fā)的重要任務(wù)。

對(duì)于生態(tài)產(chǎn)品的概念和意義，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了較長時(shí)間的研究。張林波等[8]根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值形成的不同路徑和實(shí)現(xiàn)模式將其分為三類，即公共型生態(tài)產(chǎn)品、經(jīng)營型生態(tài)產(chǎn)品和準(zhǔn)公共型生態(tài)產(chǎn)品。公共型生態(tài)產(chǎn)品是指政府主導(dǎo)下具有非競爭性和非排他性的純公共產(chǎn)品，主要包括自然形成的人居環(huán)境產(chǎn)品（如清新的空氣、干凈的水源、安全的土壤、清潔的海洋等）和生態(tài)系統(tǒng)功能（如物種保育、氣候變化調(diào)節(jié)、生態(tài)系統(tǒng)減災(zāi)等）；經(jīng)營型生態(tài)產(chǎn)品是在市場路徑下可交易的物質(zhì)原料產(chǎn)品（如農(nóng)林產(chǎn)品）和精神文化產(chǎn)品（如旅游休憩、健康休養(yǎng)等）；準(zhǔn)公共型生態(tài)產(chǎn)品是在政府與市場混合路徑下能減少環(huán)境負(fù)荷的生態(tài)產(chǎn)品（如政府設(shè)計(jì)形成的排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)龋Ｉ鷳B(tài)產(chǎn)品主要是指能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值且具有稀缺性的自然資源，既包括從自然系統(tǒng)中產(chǎn)出的具備純自然功能的生態(tài)產(chǎn)品，也包含自然生態(tài)系統(tǒng)功能產(chǎn)品經(jīng)人類勞動(dòng)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化開發(fā)加工后衍生形成的能夠滿足人類所需的生態(tài)產(chǎn)品。

2.生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的關(guān)系。2021年發(fā)布的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》中提出了將“綠水青山”轉(zhuǎn)變成“金山銀山”的諸多路徑。國內(nèi)外生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)理論基礎(chǔ)主要有自然資源資產(chǎn)核算理論、生態(tài)足跡理論、能值理論三種。浙江省麗水市、江西省撫州市生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)和上海市崇明區(qū)的生態(tài)價(jià)值核算主要基于自然資源資產(chǎn)核算理論，國家生態(tài)文明評(píng)價(jià)、大區(qū)域?qū)拥纳鷳B(tài)價(jià)值核算主要基于生態(tài)足跡理論，國務(wù)院發(fā)展研究中心劉世錦基于“生態(tài)元”的生態(tài)價(jià)值核算則主要基于能值理論。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的轉(zhuǎn)化和實(shí)現(xiàn)，就是基于對(duì)生態(tài)資源的價(jià)值評(píng)估和應(yīng)用機(jī)制，充分把握生態(tài)資源產(chǎn)品、生產(chǎn)要素、環(huán)境條件三大屬性，將無形的生態(tài)優(yōu)勢“嫁接”于有形的商品、產(chǎn)業(yè)和空間，通過產(chǎn)品的買和賣、生產(chǎn)要素的制造和轉(zhuǎn)化、環(huán)境條件的引導(dǎo)和場景的營造，并以靈活的體制機(jī)制為保障，創(chuàng)造生態(tài)資源的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生活、人文、美學(xué)等綜合價(jià)值。平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，以夯實(shí)生態(tài)本底為前提、以拓寬生態(tài)優(yōu)勢“嫁接”渠道為核心、以創(chuàng)新體制機(jī)制為保障的系統(tǒng)工程，成為連接“綠水青山”和“金山銀山”的橋梁。

在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的視角下進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，有助于從社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值層面客觀識(shí)別生態(tài)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。從應(yīng)用價(jià)值來看，分析生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值能夠更全面地體現(xiàn)自然資源自身的直接價(jià)值和衍生價(jià)值，反映自然資源作為生產(chǎn)力的供給能力，培育經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)力。從實(shí)際操作來看，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制為自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供了新思路。

自然資源部近年公布了一批生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的案例，包括：通過自然資源確權(quán)登記、生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測機(jī)制理清生態(tài)產(chǎn)品底賬；通過建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估體系、制定價(jià)值核算規(guī)范、推動(dòng)價(jià)值核算結(jié)果應(yīng)用來建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估機(jī)制；通過推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品供需對(duì)接、拓展價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式、促進(jìn)價(jià)值增值和推動(dòng)生態(tài)資源權(quán)益交易來健全生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)機(jī)制。這些新的價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式能夠克服當(dāng)前自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作中審計(jì)指標(biāo)不全面、不具有時(shí)效性以及審計(jì)信息收集難、價(jià)值轉(zhuǎn)化難的缺點(diǎn)，拓展審計(jì)工作中對(duì)于自然資源資產(chǎn)的價(jià)值核算方法，發(fā)現(xiàn)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)的自然資源，豐富審計(jì)制度和方法，利用生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的方法將以往不易統(tǒng)計(jì)核算的自然資源進(jìn)行明確?，F(xiàn)實(shí)中已經(jīng)有地方開展了類似的探索，如浙江省麗水市作為全國生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的試點(diǎn)地區(qū)，已將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化機(jī)制首次與《浙江省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)施辦法（試行）》進(jìn)行結(jié)合，推出全新的“生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)責(zé)任審計(jì)”模式，拓展了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的思路。

四、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)視角下的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

1.構(gòu)建思路。為了形成生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)視角下的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有必要明確價(jià)值實(shí)現(xiàn)的模式、生態(tài)產(chǎn)品和自然資源資產(chǎn)的交集范圍。王金南等[9]首次將生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)作為“第四產(chǎn)業(yè)”，并提出生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程的本質(zhì)就是將生態(tài)環(huán)境與土地、勞動(dòng)力、技術(shù)等要素作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的核心生產(chǎn)要素納入生產(chǎn)和流通（分配、交換和消費(fèi)）等社會(huì)生產(chǎn)全過程。張林波等[8]通過參考國內(nèi)外生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方面的資料和開展的實(shí)踐，并結(jié)合中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，總結(jié)出國內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式包括生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)權(quán)益交易、資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、生態(tài)載體溢價(jià)、資源配額交易五大類。國家關(guān)于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容中涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域包括土地資源、水資源、森林資源以及礦山生態(tài)環(huán)境治理、大氣污染防治等領(lǐng)域，主要對(duì)應(yīng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和部分流通環(huán)節(jié)。本文參考以上內(nèi)容，總結(jié)了生態(tài)產(chǎn)品的相應(yīng)分類及內(nèi)容，如表3所示。

2.具體內(nèi)容?；谏鲜錾鷳B(tài)產(chǎn)品的分類和內(nèi)容，可以明確可計(jì)量的生態(tài)產(chǎn)品（表3中“生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)容”），據(jù)此結(jié)合自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)現(xiàn)實(shí)要求，以及各類生產(chǎn)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化模式中經(jīng)常涉及的生態(tài)產(chǎn)品，可在此范圍內(nèi)選取能夠適應(yīng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化的資源指標(biāo)，形成生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化視角下的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表4所示。

表3 生態(tài)產(chǎn)品的分類和內(nèi)容

表4 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化視角下的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)價(jià)值最直接的方式，是指政府通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)自然資源的保護(hù)與管理，此項(xiàng)資金補(bǔ)償用于各個(gè)層面，例如高質(zhì)量耕地、實(shí)現(xiàn)農(nóng)田灌溉水的機(jī)械設(shè)備，以及林地覆蓋的保持與增長。審查領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)耐瓿汕闆r，就要以衡量自然資源保有量的指標(biāo)設(shè)計(jì)為主。本文參考黃溶冰[10]的研究，使用耕地保有量、林地保有量、森林覆蓋率、用水總量、人均公共綠地面積、農(nóng)作物秸稈綜合利用率、水資源開發(fā)利用率七個(gè)指標(biāo)，衡量領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償措施的落實(shí)程度。

生態(tài)權(quán)益交易則屬于準(zhǔn)公共型生態(tài)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)化的主要方式，在我國主要表現(xiàn)為碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易等。一旦排污權(quán)成為一項(xiàng)生態(tài)產(chǎn)品，就表示能夠通過減少污染物的排放來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益，相對(duì)于法律法規(guī)而言，經(jīng)濟(jì)收益可能更能夠督促企業(yè)減排環(huán)保，所以可以通過污染物排放指標(biāo)來衡量當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)權(quán)益交易的建設(shè)情況。本文參考劉桔林等[11]和黃溶冰[10]的研究，使用空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）達(dá)到優(yōu)良天數(shù)比例、二氧化硫年日平均值、二氧化氮年日平均值、城鎮(zhèn)污水集中處理率和PM2.5年均濃度五項(xiàng)指標(biāo)來衡量生態(tài)權(quán)益交易的建設(shè)情況。

資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是生態(tài)產(chǎn)品通過其權(quán)益的擁有實(shí)現(xiàn)價(jià)值的方法，代表政府或其他個(gè)體通過掌握生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)而實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)收益。其主要實(shí)現(xiàn)方式是修復(fù)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)以及保護(hù)地役權(quán)，表示通過地塊的重新整治進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓開發(fā)以及禁止某地區(qū)的開發(fā)而付出的補(bǔ)償費(fèi)。鄭鵬等[12]考慮到大部分保護(hù)地役權(quán)都應(yīng)用于國家保護(hù)動(dòng)物棲息場所的管理，將動(dòng)物種類作為考核保護(hù)地役權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。因此，本文在此基礎(chǔ)上把指標(biāo)設(shè)置為物種保護(hù)種數(shù)，在實(shí)際應(yīng)用中按照實(shí)際需要設(shè)置特定物種的相關(guān)指標(biāo)。

在生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面，我國的價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式主要有：通過綠色生態(tài)技術(shù)鼓勵(lì)企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，或是通過生態(tài)資源形成當(dāng)?shù)氐奶厣信疲慰?，打造?dāng)?shù)仄放频取Ｒ酝难芯坎]有在此方面構(gòu)建過類似的指標(biāo)，因此本文設(shè)置旅游園區(qū)企業(yè)生產(chǎn)情況、戰(zhàn)略性綠色新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重來衡量領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面的履職情況。

對(duì)于其他審計(jì)內(nèi)容，本文參考了劉桔林等[11]對(duì)定性指標(biāo)的選擇，選取是否存在人為導(dǎo)致的重大環(huán)境污染、是否存在人為導(dǎo)致的重要或者稀缺資源損毀、是否存在人為導(dǎo)致的重大生態(tài)破壞、是否存在違反自然資源資產(chǎn)管理利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的狀況等指標(biāo)，來衡量領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間對(duì)生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的宣傳、重視情況。

3.評(píng)分方法。為了提高審計(jì)的可操作性，首先對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中涉及價(jià)值轉(zhuǎn)化的自然資源進(jìn)行打分。本文選擇了較為客觀的軍令狀式的評(píng)分法以及期初期末目標(biāo)值比較的方式進(jìn)行評(píng)分[11]。此方法能夠在很大程度上消除人為主觀因素的影響，將正指標(biāo)的增加給予加分，而負(fù)指標(biāo)的增加給予減分，其中正指標(biāo)的具體操作方法如表5所示。

表5 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中正指標(biāo)評(píng)分加減分方法

五、案例應(yīng)用——以上海市崇明區(qū)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)為例

1.崇明區(qū)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)用與評(píng)分。崇明區(qū)位于上海市長江入?？?，由崇明、長興、橫沙三島組成，總面積1413平方千米，其中崇明島是世界上最大的河口沖積島，擁有崇明東灘、西沙、北湖、東平國家森林公園、長興青草沙濕地等五個(gè)重要生態(tài)源地和多條生態(tài)走廊，島內(nèi)資源眾多。本文通過收集崇明區(qū)生態(tài)環(huán)境局、統(tǒng)計(jì)局、環(huán)保局等網(wǎng)站的資料，獲取各項(xiàng)指標(biāo)2019年與2020年的具體數(shù)據(jù)，分別作為期初值與期末值。通過查閱《上海市崇明區(qū)城市總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017-2035）報(bào)告》的數(shù)據(jù)公示并結(jié)合對(duì)崇明區(qū)未來的規(guī)劃，得到目標(biāo)值。對(duì)于非約束性指標(biāo)，通過查閱崇明區(qū)環(huán)境保護(hù)局、市場監(jiān)管局等相關(guān)監(jiān)管網(wǎng)站2020年的信息進(jìn)行賦值。綜上，各項(xiàng)指標(biāo)的期初值、期末值、目標(biāo)值以及最終評(píng)分如表6所示。案例中涉及的負(fù)指標(biāo)評(píng)分方法和正指標(biāo)相反，具體情況總結(jié)為：期初值≤期末值≤目標(biāo)值時(shí)，指標(biāo)得分=60；期初值＞目標(biāo)值＞期末值時(shí)，指標(biāo)得分=60-（期末值-目標(biāo)值）/目標(biāo)值×100×1。

表6 崇明區(qū)具體數(shù)據(jù)及自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)分情況

以森林覆蓋率和農(nóng)作物秸稈綜合利用率為例，對(duì)于森林覆蓋率指標(biāo)，其期末值＞目標(biāo)值＞期初值，則森林覆蓋率指標(biāo)得分=60+（30.5-30）÷30×100×1=61.67；對(duì)于農(nóng)作物秸稈綜合利用率指標(biāo)，其期末值＜目標(biāo)值、期初值＜目標(biāo)值，且期初值＞期末值，則農(nóng)作物秸稈綜合利用率指標(biāo)得分=60+（96.22-100）÷100×100×2=52.44。

2.崇明區(qū)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果分析。從表6可以看出，在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面，前五項(xiàng)指標(biāo)的得分均高于60或者與60非常接近，說明當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部在對(duì)林地、草地、公益林、水資源、耕地、森林面積覆蓋等的直接保護(hù)補(bǔ)償方面做得比較到位，應(yīng)維持現(xiàn)有狀況；農(nóng)作物秸稈綜合利用率以及水資源開發(fā)利用率兩項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)分較低，分別為52.44與55.14，原因可能在于秸稈利用和水資源開發(fā)利用的困難性，它們與直接的保護(hù)補(bǔ)償不同，需要政策支持、宣傳引導(dǎo)、資金補(bǔ)助以及民眾配合，也需要當(dāng)?shù)卮罅﹂_發(fā)新能源、新技術(shù)，如秸稈粉碎發(fā)酵還田技術(shù)與農(nóng)田灌溉水重新利用技術(shù)。由于崇明區(qū)的農(nóng)村地帶相對(duì)較多，許多農(nóng)民一時(shí)無法接受新的運(yùn)作方式，導(dǎo)致秸稈與水資源的重新利用沒有得到普及。領(lǐng)導(dǎo)干部在完成生態(tài)保護(hù)資金補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還要注意發(fā)揮政府資金補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)效益，尤其是對(duì)于新的資源利用方法引入的資金補(bǔ)償。

在生態(tài)權(quán)益交易方面，在各機(jī)構(gòu)的努力下，崇明區(qū)全年的空氣質(zhì)量與污水處理情況表現(xiàn)為穩(wěn)中逐漸向好的態(tài)勢，說明崇明區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)實(shí)施了相關(guān)舉措來保持空氣質(zhì)量與污水處理率。

在資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方面，在合理整治下，崇明區(qū)占全球種群數(shù)量1%以上的水鳥物種數(shù)從已經(jīng)達(dá)標(biāo)的10種提高到14種之多，表明了崇明區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部在保護(hù)珍稀物種舉措上的態(tài)度與決心。

在生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面，崇明區(qū)的兩項(xiàng)指標(biāo)均沒有達(dá)到合格線，特別是戰(zhàn)略性綠色新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重指標(biāo)，在GDP總體增長不到1%的情況下，此指標(biāo)下降了6.3%，表明領(lǐng)導(dǎo)干部在戰(zhàn)略性綠色新興產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)發(fā)展方面的履職還有一定改進(jìn)空間。

在非約束性指標(biāo)方面，崇明區(qū)全年無重大生態(tài)環(huán)境破壞情況，說明當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部的公信力較強(qiáng)，對(duì)保護(hù)自然資源、生態(tài)文明環(huán)境的宣傳得到了民眾的認(rèn)可。

綜上，從生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化的角度來看，崇明區(qū)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的結(jié)果是：領(lǐng)導(dǎo)干部在很大程度上保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，為生態(tài)收益轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)收益提供了很好的轉(zhuǎn)化環(huán)境；不足之處在于未合理利用當(dāng)?shù)厥澜缂?jí)生態(tài)島的優(yōu)質(zhì)環(huán)境，引領(lǐng)新興產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品在此方面的價(jià)值轉(zhuǎn)化。發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)是打開致富惠民之門的“金鑰匙”，可借鑒國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中各地黨建引領(lǐng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境中發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

六、結(jié)論與展望

1.結(jié)論。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化存在著密不可分的關(guān)系。在審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任時(shí)，僅注重自然資源資產(chǎn)的價(jià)值增減是不足的，探索自然資源的更多價(jià)值并將其轉(zhuǎn)化，也是當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。如果根據(jù)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化的路徑來設(shè)定相應(yīng)的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，就可以最大范圍地覆蓋能夠進(jìn)行價(jià)值轉(zhuǎn)化的自然資源，將其與日常的生態(tài)文明相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，豐富審計(jì)的內(nèi)涵和工具。

2.展望。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)和地理信息技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用，有利于對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的識(shí)別、測度、核算和跟蹤，對(duì)各行、各業(yè)、各類、各時(shí)數(shù)據(jù)相互關(guān)聯(lián)、印證、比較，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)涉及生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化過程中有關(guān)信息數(shù)據(jù)之間的差異，更為便捷地瞄準(zhǔn)疑點(diǎn)、鎖定問題，并由點(diǎn)及面、由往至今做出客觀認(rèn)定和評(píng)價(jià)，在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)中精準(zhǔn)審計(jì)，這是未來實(shí)現(xiàn)審計(jì)創(chuàng)新和突破的有力和有效抓手。本文的研究過程中發(fā)現(xiàn)的此項(xiàng)審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的不足與可完善之處，對(duì)未來自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度的進(jìn)一步完善具有些許參考價(jià)值。