李曉敏 廣平縣財(cái)政局

一、背景描述

(一)單位簡介

某縣財(cái)政局隸屬于縣人民政府，是政府組成部門之一，作為管理財(cái)政的職能機(jī)構(gòu)，受省、市財(cái)政局業(yè)務(wù)指導(dǎo)。主要負(fù)責(zé)地方財(cái)政工作，貫徹執(zhí)行財(cái)務(wù)制度，按照政策組織收入，保證支出，管好用活財(cái)政資金，促進(jìn)縣域各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。下設(shè)二級局鄉(xiāng)村財(cái)稅管理局，局機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)辦公室、預(yù)算科(債務(wù)科)、綜合事務(wù)管理和會(huì)計(jì)科、社會(huì)保障科(農(nóng)業(yè)農(nóng)村科)、國庫科、非稅收入科、國有資產(chǎn)管理科。2020年以來在縣委、縣政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，縣財(cái)政把全面建設(shè)高質(zhì)量財(cái)政作為總目標(biāo)，充分發(fā)揮財(cái)政職能，積極優(yōu)化財(cái)政結(jié)構(gòu)，全面加強(qiáng)收支管理，深入推動(dòng)財(cái)政改革，妥善處理收支矛盾，積極防控運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，以預(yù)算績效管理為突破口，按照“先易后難、由點(diǎn)及面、穩(wěn)步實(shí)施”的原則逐步提高單位對績效評價(jià)工作的認(rèn)識，增強(qiáng)成本效益觀念，促進(jìn)財(cái)政資源配置效率，預(yù)算資金使用效益，形成良好機(jī)制，提高了管理水平和資金使用效益。

(二)預(yù)算績效管理存在的主要問題

預(yù)算績效管理工作在我國起步晚，通過對基層財(cái)政局的實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)職工對預(yù)算績效管理有一定了解，但沒有深層次的理解，職工的創(chuàng)新工作能力較差。只關(guān)注資金的來源和使用，而很少考慮到資金產(chǎn)生的效益，也很少公開資金使用方向。同時(shí)，預(yù)算績效管理的指標(biāo)體系不科學(xué)、不完善。缺少合理有效的評價(jià)依據(jù)和評價(jià)指標(biāo)體系,評價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)略顯寬泛，績效評價(jià)落實(shí)有一定的困難，評價(jià)方法單一，不夠科學(xué)系統(tǒng)。實(shí)際操作中個(gè)別預(yù)算單位完全套用其他單位績效評價(jià)指標(biāo)，而不是結(jié)合自身工作需要尤其是單位工作職能特點(diǎn)來選擇指標(biāo)，影響了評價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性。

(三)優(yōu)化預(yù)算績效管理的必要性

1.國家經(jīng)濟(jì)體制改革對全面預(yù)算管理工作提出了更高要求

財(cái)政預(yù)算乃國之命脈，民生之本，國家經(jīng)濟(jì)體制改革對全面預(yù)算管理工作提出了更高要求，“十四五”時(shí)期預(yù)算績效管理改革要“提質(zhì)增效”建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。這不僅是現(xiàn)代財(cái)政觀念的轉(zhuǎn)變，還具有體制改革意義。預(yù)算是政府施政的資金載體，預(yù)算績效反映的是政府績效，其影響是深遠(yuǎn)的。

2.運(yùn)用管理會(huì)計(jì)優(yōu)化預(yù)算績效管理的重要性

由于某縣正式開始預(yù)算績效管理的時(shí)間相對較短，受以前陳舊的思想觀念影響，還處于知其然不知其所以然的階段。這種思想深處的意識層面的原因是制約預(yù)算績效管理向前發(fā)展的根本原因。在設(shè)置預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)時(shí)，沒有根據(jù)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等賦予績效評價(jià)指標(biāo)以不同權(quán)重，細(xì)化、量化績效評價(jià)流程和操作方法，導(dǎo)致設(shè)計(jì)的績效考核指標(biāo)不能推動(dòng)績效工作的進(jìn)一步開展。如何設(shè)計(jì)一套規(guī)范統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的指標(biāo)體系，來評價(jià)財(cái)政支出所產(chǎn)生的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，是我們當(dāng)前面臨的重要問題。為了更好地解決財(cái)政預(yù)算績效管理存在問題，搭建適用于某縣財(cái)政局的預(yù)算管理體系，就需要結(jié)合管理會(huì)計(jì)工具來優(yōu)化單位預(yù)算績效管理。

二、基于平衡計(jì)分卡的績效管理

基本的平衡計(jì)分卡框架由四個(gè)維度組成：財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)和成長，其內(nèi)部邏輯和因果關(guān)系豐富，不僅關(guān)注財(cái)務(wù)表現(xiàn)，它還平衡了內(nèi)部和外部績效，長期目標(biāo)和短期目標(biāo)，財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)以及成果和動(dòng)機(jī)指標(biāo)[1]。建立績效評估控制體系，將組織的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可操作的績效評估控制體系。平衡計(jì)分卡模式，如上頁圖1所示。

其次，在制定平衡計(jì)分卡績效指標(biāo)時(shí)定性和定量評價(jià)方式同時(shí)使用，即在設(shè)置的績效評價(jià)指標(biāo)中，不僅采用定性評價(jià)方式對評價(jià)指標(biāo)與結(jié)果進(jìn)行評價(jià)，同時(shí)還需要采用包括滿意度與覆蓋率等在內(nèi)的各種定量指標(biāo)。.

預(yù)算績效目標(biāo)是最終衡量財(cái)政資金使用率的有效指標(biāo)，不能靠個(gè)人或部門設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)，而是要?jiǎng)訂T單位各個(gè)部門積極參與，所以績效目標(biāo)的設(shè)置要考慮部門的差異性和特異性。設(shè)置年度預(yù)算績效目標(biāo)時(shí)要考慮社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。某縣要求各單位要認(rèn)識目標(biāo)的重要性，不能盲目、隨意填寫，要結(jié)合實(shí)際情況填寫。填寫預(yù)算績效目標(biāo)時(shí)要相互溝通交流，確保目標(biāo)的可行性。

在某縣財(cái)政局績效管理體系建設(shè)中，采用五邊形平衡計(jì)分卡來完善優(yōu)化績效管理體系，該框架自上而下包括目標(biāo)層、業(yè)務(wù)層、基礎(chǔ)層。目標(biāo)層的維度是財(cái)務(wù)維度，財(cái)務(wù)是企業(yè)生存的根本和一切發(fā)展的目標(biāo)；第二層為業(yè)務(wù)層，包括客戶維度和學(xué)習(xí)成長維度；第三層為基礎(chǔ)層，包括內(nèi)部業(yè)務(wù)和資源環(huán)境[2]。五邊形平衡計(jì)分卡體系的三層就像一棟樓房：基礎(chǔ)層是樓房的地基，是上層建筑發(fā)展的基礎(chǔ)，只有完善內(nèi)部業(yè)務(wù)，腳踏實(shí)地，并注重資源和環(huán)境的保護(hù)，上層才能安全發(fā)展。業(yè)務(wù)層就像樓房的中層，只有依賴客戶、學(xué)習(xí)與成長，樓房才能一點(diǎn)點(diǎn)向上拔高，才能實(shí)現(xiàn)最高目標(biāo)?？蛻艟S度可幫助單位判斷應(yīng)當(dāng)為客戶提供怎樣的產(chǎn)品和服務(wù)，客戶對象是否正確，客戶對產(chǎn)品和服務(wù)是否滿意。目標(biāo)層是樓房的頂層，財(cái)務(wù)是一切工作的目標(biāo)，是一切員工的努力方向。如在財(cái)務(wù)維度下可以按一定財(cái)務(wù)指標(biāo)分配到各項(xiàng)工作中，將績效與財(cái)務(wù)效益掛鉤。設(shè)立了發(fā)展能力、盈利能力、運(yùn)營能力、償債能力一級指標(biāo)下再設(shè)二級指標(biāo)。平衡計(jì)分卡其他維度的目標(biāo)都最終指向財(cái)務(wù)維度，經(jīng)營活動(dòng)中的各項(xiàng)因果關(guān)系也都是圍繞財(cái)務(wù)目標(biāo)展開。五邊形平衡計(jì)分卡體系，如圖2所示。

從某縣財(cái)政局開始實(shí)行五邊形平衡計(jì)分卡以來，設(shè)定財(cái)務(wù)維度占比40%，顧客維度占比15%，內(nèi)部流程占比20%，學(xué)習(xí)與成長維度占比10%，資源環(huán)境占比15%，綜合最近幾年綜合績效評分來看，在實(shí)行五邊形平衡計(jì)分卡以后，2018—2021年的評分?jǐn)?shù)據(jù)總體上呈現(xiàn)出上升的趨勢，這也從側(cè)面說明，將管理會(huì)計(jì)工具引入到某縣財(cái)政局中實(shí)現(xiàn)績效管理后，取得了良好的成效。

三、取得成效

從實(shí)行五邊形平衡計(jì)分卡以后，某縣財(cái)政局當(dāng)前在預(yù)算績效管理工作中取得的成效如下：

(一)完善預(yù)算績效管理制度

自預(yù)算績效管理改革以來，財(cái)政局黨組高度重視，積極謀劃，專門成立了預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，制定出臺(tái)了《某縣關(guān)于優(yōu)化單位預(yù)算績效管理工作的通知》《某縣全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》《某縣全面實(shí)施預(yù)算績效管理推進(jìn)工作方案的通知》等文件，積極響應(yīng)號召加強(qiáng)管理會(huì)計(jì)工具在績效管理中的使用，并創(chuàng)新管理會(huì)計(jì)工具，以五邊形平衡計(jì)分卡搭建績效管理體系，來落實(shí)績效管理的工作要求。在制度層面，為了更好地落實(shí)預(yù)算績效管理，某縣財(cái)政局初步制定了完善管理會(huì)計(jì)工具優(yōu)化單位預(yù)算績效管理的相關(guān)工作方案，并且針對財(cái)政新增重大項(xiàng)目構(gòu)建和完善事前績效評估管理的方法等等，通過不斷完善方案和方法，出臺(tái)了一系列的規(guī)章制度，來確保預(yù)算績效管理工作能夠穩(wěn)健落實(shí)[3]。

(二)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的績效管理觀念

在原有的不重視預(yù)算績效管理的觀念上，為全面落實(shí)預(yù)算績效管理，某縣財(cái)政局采用多種形式來轉(zhuǎn)變單位的預(yù)算績效理念，從原有的重視投資輕視管理的預(yù)算思想，已經(jīng)初步重視管理會(huì)計(jì)工具的應(yīng)用，并將績效理念融入預(yù)算編制、實(shí)施的過程中去，全面實(shí)現(xiàn)事前評估、事中管理、績效評價(jià)以及評價(jià)結(jié)果的全面使用，從而把控好財(cái)政部門的每一筆支出，提高了預(yù)算編制科學(xué)性、績效化水平。

(三)科學(xué)設(shè)置預(yù)算績效評價(jià)體系

預(yù)算績效評價(jià)體系不能靠個(gè)人或部門設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)，而是要?jiǎng)訂T單位各個(gè)部門積極參與。設(shè)立績效評價(jià)指標(biāo)時(shí)，要著眼于預(yù)算全過程，與單位實(shí)際預(yù)算工作相結(jié)合，同時(shí)使用定性和定量指標(biāo)。中長期預(yù)算還要側(cè)重于社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。由此，使得評價(jià)指標(biāo)體系與單位績效相貼合。

(四)實(shí)行雙監(jiān)控

在初步搭建平衡計(jì)分卡評價(jià)績效管理的基礎(chǔ)上，推動(dòng)管理會(huì)計(jì)工具在預(yù)算績效管理中的使用。某縣財(cái)政局為了實(shí)時(shí)鞏固取得的成果，對全縣預(yù)算績效管理都采用雙監(jiān)控的管理模式，預(yù)算績效監(jiān)控通過對于預(yù)算執(zhí)行情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控和分析，督促項(xiàng)目按照績效目標(biāo)與績效指標(biāo)的要求進(jìn)行實(shí)施。另外，對績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算編報(bào)、預(yù)算調(diào)整相銜接，監(jiān)管預(yù)算資金按既定的時(shí)間和用途進(jìn)行預(yù)算支出，增強(qiáng)資金使用的透明度。2020年以來在使用財(cái)政一體化系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，分別對上半年和下半年各舉行一次雙監(jiān)控，對于當(dāng)前管理會(huì)計(jì)工具參與預(yù)算績效管理使用中存在的問題來看，及時(shí)地糾正問題，確保全縣的績效目標(biāo)能夠按照要求實(shí)現(xiàn)。

(五)加強(qiáng)反饋結(jié)果應(yīng)用

管理會(huì)計(jì)是事前、事中和事后三個(gè)維度的立體控制，事后控制是通過稽核、風(fēng)險(xiǎn)管理、審計(jì)等事后分析等手段來反映單位運(yùn)行過程的問題，從而維護(hù)社會(huì)公眾的利益。首先，將績效評價(jià)結(jié)果作為以后年度資源配置的重要依據(jù)。例如，根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)的結(jié)果，比較不同項(xiàng)目效益的高低，從而確定下一年項(xiàng)目預(yù)算資金安排的先后順序，提高預(yù)算資金配置的科學(xué)性。其次，將績效評價(jià)的結(jié)果與單位的監(jiān)督考核機(jī)制有效結(jié)合，充分發(fā)揮績效管理的導(dǎo)向和激勵(lì)作用，將評價(jià)結(jié)果作為干部選拔任用、評先評優(yōu)、發(fā)放績效工資的考核標(biāo)準(zhǔn)。最后，完善績效信息公開機(jī)制，加大績效評價(jià)結(jié)果向社會(huì)公眾的公開力度。主動(dòng)公開預(yù)算項(xiàng)目的績效評價(jià)結(jié)果，特別是主動(dòng)公開社會(huì)關(guān)注度較高的重點(diǎn)項(xiàng)目的績效情況，有助于社會(huì)公眾對政府履行公共責(zé)任的有效監(jiān)督，提高績效管理的透明度。

四、管理會(huì)計(jì)工具應(yīng)用于預(yù)算績效管理的保障措施

(一)強(qiáng)化預(yù)算績效管理理念

某縣財(cái)政部門積極主動(dòng)發(fā)揮作用，單位負(fù)責(zé)人積極推動(dòng)預(yù)算績效理念，單位內(nèi)部進(jìn)行廣泛的宣傳動(dòng)員，及時(shí)領(lǐng)會(huì)上級部門預(yù)算績效管理辦法，并按照相關(guān)要求開展本單位工作，提高預(yù)算績效管理工作的重視程度。同時(shí)，各單位要運(yùn)用創(chuàng)新思維開展工作，在政府官方網(wǎng)站上開設(shè)預(yù)算績效管理工作專欄，通過全方位、多途徑的宣傳方式使單位樹立“花錢必問效”的理念，全面落實(shí)預(yù)算績效管理工作，把被動(dòng)式的要我做變?yōu)橹鲃?dòng)式的我要做。社會(huì)公眾和第三方評估機(jī)構(gòu)也要逐步強(qiáng)化預(yù)算績效管理的理念，從而讓全社會(huì)都參與到績效工作中來，切實(shí)起到監(jiān)督績效的作用[4]。

(二)健全預(yù)算績效管理法律制度

依據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》等文件，結(jié)合自身發(fā)展情況，做好各項(xiàng)制度體系建設(shè)工作，讓更多單位在法律和制度體系文件的引導(dǎo)下開展預(yù)算績效管理工作。確保各個(gè)環(huán)節(jié)的工作有理可循、有章可循。也要完善預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的制度體系，避免人為因素造成不良影響。根據(jù)評價(jià)結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，鼓勵(lì)員工落實(shí)預(yù)算績效管理工作，推動(dòng)單位預(yù)算績效管理工作的順利開展。

(三)加大預(yù)算績效管理培訓(xùn)力度

預(yù)算績效管理工作正式啟動(dòng)后，經(jīng)過三年多的發(fā)展，雖然取得一定成績，但是此項(xiàng)工作在整體上仍處于探索推進(jìn)階段。預(yù)算績效工作不是一朝一夕就能做好的，必須循序漸進(jìn)，穩(wěn)步推進(jìn)，如果一味地追求速度，反而起不到很好的效果?，F(xiàn)如今，績效工作已經(jīng)發(fā)展到瓶頸期，工作量還是非常大的，為能適應(yīng)這項(xiàng)工作，補(bǔ)足工作人員能力上的短板，就需要多組織開展培訓(xùn)來提高大家的工作水平和能力。一方面要“引進(jìn)來”。把先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)來，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)的預(yù)算績效管理經(jīng)驗(yàn)，通過學(xué)習(xí)，避免走彎路，同時(shí)要引進(jìn)人才，可以讓先進(jìn)地區(qū)的工作人員來傳授他們的經(jīng)驗(yàn)及先進(jìn)做法，以此不斷提高和強(qiáng)化預(yù)算績效管理意識。另一方面要“走出去”。學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，組織人員到省內(nèi)工作開展較好的兄弟單位去實(shí)地調(diào)研學(xué)習(xí)交流，通過學(xué)他人之長補(bǔ)己之短，實(shí)地查看兄弟單位的預(yù)算績效工作臺(tái)賬等，學(xué)習(xí)先進(jìn)做法。另外，要利用互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)深深影響了我們的工作和生活。充分利用線上資源進(jìn)行云培訓(xùn)和云學(xué)習(xí)，但是要注重學(xué)習(xí)成效檢驗(yàn)和考核，達(dá)到以考促學(xué)的目的，積極引導(dǎo)各部門學(xué)習(xí)預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)知識。

(四)積極構(gòu)建人才隊(duì)伍

一是引進(jìn)人才。單位要把握好招考公務(wù)員或事業(yè)編制人員的機(jī)會(huì)，要根據(jù)單位實(shí)際情況和人才缺口，把握好選人用人的機(jī)會(huì)，設(shè)置與預(yù)算績效管理專業(yè)相關(guān)的崗位，招錄具有會(huì)計(jì)專業(yè)知識的人員來從事財(cái)務(wù)工作。此外，還應(yīng)該利用好專家學(xué)者和第三方中介機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮他們的作用，可以通過和上級部門資源共享的方式，擴(kuò)充第三方中介機(jī)構(gòu)的數(shù)量，讓專業(yè)的人來做專業(yè)的事，把他們作為預(yù)算績效管理工作的智囊團(tuán)，幫助做好預(yù)算績效管理工作。二是強(qiáng)化人才培養(yǎng)。安排財(cái)政專項(xiàng)資金用于會(huì)計(jì)人才培養(yǎng)，通過培訓(xùn)來不斷增強(qiáng)預(yù)算績效意識，不斷提升工作水平。多邀請市級或者省級專家學(xué)者、先進(jìn)地區(qū)的工作人員來本地講授預(yù)算績效管理工作案例的重點(diǎn)難點(diǎn)，通過案例很容易讓大家在工作中學(xué)以致用，這樣才能從根本上解決基層人員能力不強(qiáng)的問題。

五、結(jié)語

財(cái)政部門當(dāng)前在預(yù)算績效管理改革的背景下，不斷強(qiáng)化管理會(huì)計(jì)工具在預(yù)算績效管理中的使用，要全面樹立預(yù)算績效管理理念，不斷探索完善全方位、全過程、全覆蓋的項(xiàng)目預(yù)算績效管理體系，形成對預(yù)算項(xiàng)目的事前績效評估、事中績效監(jiān)控、事后績效評價(jià)和評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的預(yù)算績效閉環(huán)管理，提高財(cái)政資金的使用效率和效益，提升公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展?！?/p>