嚴(yán)長(zhǎng)園 仙游縣教育會(huì)計(jì)核算中心

引言

為提升財(cái)政資金管控力度，規(guī)范財(cái)政收支程序，我國(guó)開始對(duì)國(guó)庫(kù)收支體制進(jìn)行改革，通過集中支付代替分散支付。新管理模式具有明顯優(yōu)勢(shì)，提升了財(cái)政收支透明度，改變了過去“重分配，輕控制”的局面，有效遏制了財(cái)務(wù)違規(guī)行為。但部分單位對(duì)集中支付制度的內(nèi)涵理解不透徹，預(yù)算管理與支付中心的配合度低，無論是預(yù)算編制，還是預(yù)算執(zhí)行都存在不同程度的問題，甚至一些事業(yè)單位仍在“尋機(jī)”逃避監(jiān)管，不利于財(cái)政資金的充分使用。因此，各單位應(yīng)遵循集中支付的要求，結(jié)合財(cái)政部的文件，完善單位預(yù)算管理體制，主動(dòng)改善單位現(xiàn)存問題。

一、國(guó)庫(kù)集中支付的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)

（一）國(guó)庫(kù)集中支付的特點(diǎn)

1.不改變預(yù)算單位的權(quán)利

分散支付制度下，預(yù)算單位往往按撥款數(shù)額制定工作計(jì)劃，工作效率低、資金使用效益差[1]。而集中支付制度下，以部門預(yù)算和用款計(jì)劃為依據(jù)，按工作計(jì)劃撥付資金，可使預(yù)算對(duì)接單位業(yè)務(wù)，有效提高資金使用效益。但集中支付制度的實(shí)施未改變預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理自主權(quán)，預(yù)算單位仍需設(shè)置會(huì)計(jì)，負(fù)責(zé)編制用款計(jì)劃，提出資金使用申請(qǐng)，并按照預(yù)算來使用財(cái)政資金，制度先進(jìn)性上具有明顯優(yōu)勢(shì)。

2.以監(jiān)督和服務(wù)為宗旨

集中支付制度雖不改變預(yù)算單位的權(quán)利，卻改變了預(yù)算單位的賬戶設(shè)置與管理要求，改變了資金撥付方式，支付中心職能和定位隨之發(fā)生變化[2]。支付中心為預(yù)算單位提供服務(wù)，并監(jiān)督預(yù)算單位財(cái)政收支的合規(guī)性、合法性，以監(jiān)督和服務(wù)為宗旨，其重要性越發(fā)突出。

（二）國(guó)庫(kù)集中支付的優(yōu)勢(shì)

1.提高了預(yù)算執(zhí)行力度

傳統(tǒng)支付制度下財(cái)政資金通常需要層層下?lián)?，?jīng)過一級(jí)預(yù)算單位的賬戶“中轉(zhuǎn)”，不僅流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多、在途時(shí)間長(zhǎng)，并不利于財(cái)政資金的高效管控。而且一級(jí)預(yù)算單位對(duì)這部分資金有分配權(quán)，就可能導(dǎo)致財(cái)政資金遲遲不下?lián)芑虮唤亓簟⒖丝?，形成了“二次預(yù)算”現(xiàn)象[3]。經(jīng)過層層克扣后，到賬資金就會(huì)大大“縮水”，勢(shì)必影響事業(yè)單位任務(wù)的落實(shí)。而實(shí)施集中支付制度財(cái)政資金撥付無須多次“中轉(zhuǎn)”，資金直接撥付給收款對(duì)象，避免了“二次預(yù)算”問題。

2.提高了預(yù)算編制質(zhì)量

以部門預(yù)算和用款計(jì)劃為主要依據(jù)支付一切財(cái)政資金，杜絕無預(yù)算指標(biāo)撥款，是集中支付的顯著特點(diǎn)之一。因此，實(shí)行集中支付對(duì)部門預(yù)算編制提出了更高要求，要求預(yù)算具有準(zhǔn)確性、前瞻性、預(yù)見性，預(yù)算單位就要重視預(yù)算管理工作，認(rèn)真預(yù)測(cè)單位實(shí)際資金，并基于業(yè)務(wù)實(shí)際情況做好預(yù)算統(tǒng)籌，合理規(guī)劃各項(xiàng)收支。

3.防范了財(cái)務(wù)違規(guī)行為

以往的預(yù)算管理模式下，財(cái)務(wù)監(jiān)管側(cè)重于事后算賬，財(cái)政部門不能及時(shí)、準(zhǔn)確了解到資金實(shí)際運(yùn)行情況，預(yù)算資金監(jiān)督力度嚴(yán)重不足[4]。由于財(cái)政監(jiān)督形同虛設(shè)，非常容易出現(xiàn)會(huì)計(jì)信息失真的情況，甚至發(fā)生財(cái)務(wù)違規(guī)行為，造成了國(guó)有資產(chǎn)外流、浪費(fèi)。事業(yè)單位具有公益性，是國(guó)家政策執(zhí)行、落實(shí)的主要力量，其行為影響政府公信力。若事業(yè)單位內(nèi)部出現(xiàn)財(cái)務(wù)違規(guī)行為，不僅會(huì)危害財(cái)政資金安全，還會(huì)損害政府公信力。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，事前要做好資金申請(qǐng)審批，事中要進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，事后要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，能夠有效增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控力度，防范財(cái)務(wù)違規(guī)行為的發(fā)生。

4.推進(jìn)了財(cái)政部門依法理財(cái)

集中支付制度的實(shí)施，涉及財(cái)政資金的收支，關(guān)乎國(guó)家財(cái)政安全，必須建立在法制的基礎(chǔ)上。有配套法規(guī)的支撐才能維護(hù)財(cái)政秩序，保護(hù)財(cái)政資金的安全與完整[5]。實(shí)施集中支付制度需要完善相關(guān)的財(cái)政法規(guī)、金融政策，國(guó)家要針對(duì)集中支付、財(cái)政資金管理的各個(gè)環(huán)節(jié)建立法定制度，通過法規(guī)限定財(cái)政資金的去向、用途、性質(zhì)，硬性約束事業(yè)單位預(yù)算管理行為。因此，實(shí)行集中支付制度推進(jìn)了財(cái)政部門依法理財(cái)，確保了相關(guān)款項(xiàng)?？顚Ｓ?，提高了財(cái)政資金管理的嚴(yán)肅性。

二、新模式下預(yù)算管理中存在的問題

實(shí)行集中支付制度可規(guī)范財(cái)政資金流轉(zhuǎn)程序，促進(jìn)財(cái)政資金價(jià)值的發(fā)揮。但一些事業(yè)單位在實(shí)際工作中存在問題，管理的現(xiàn)狀不理想。為對(duì)各單位提出合理的改善建議，本文通過以下內(nèi)容預(yù)先了解當(dāng)前各單位預(yù)算管理現(xiàn)存問題。

（一）預(yù)算編制質(zhì)量有待提高

集中支付制度的實(shí)施對(duì)部門預(yù)算編制提出了新要求，原則上要做到“量入為出，收支平衡”，要求各單位按資金性質(zhì)、準(zhǔn)確細(xì)致編制單位各項(xiàng)預(yù)算，用款計(jì)劃編制方面必須落實(shí)到類、款、項(xiàng)、目。但部分事業(yè)單位仍在沿用傳統(tǒng)預(yù)算編制方法，預(yù)算編制跟不上財(cái)政管理體制改革需求，一些科目與集中支付系統(tǒng)的用款科目不一致，預(yù)算編制質(zhì)量不符合要求。調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，一些事業(yè)單位采用的是“增量預(yù)算法”，預(yù)算編制中缺少可行性論證，預(yù)算編制內(nèi)容粗糙沒有細(xì)化到具體科目。而且很多時(shí)候預(yù)算方案預(yù)見性、計(jì)劃性不足，未充分考慮到預(yù)算執(zhí)行條件，未落實(shí)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。另外，還存在片面夸大預(yù)算計(jì)劃、用款計(jì)劃統(tǒng)籌不當(dāng)?shù)那闆r，導(dǎo)致預(yù)算經(jīng)費(fèi)與組織業(yè)務(wù)脫節(jié)，預(yù)算計(jì)劃不能落到實(shí)處。

（二）預(yù)算單位自主權(quán)被削弱

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，事業(yè)單位對(duì)外支付業(yè)務(wù)不斷增多，貨幣支付越發(fā)頻繁，要想靈活應(yīng)對(duì)臨時(shí)性支付需求，單位自身就需要擁有獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理權(quán)。原則上來講，集中支付制度的實(shí)施不改變事業(yè)單位原有的財(cái)務(wù)管理權(quán)，但財(cái)政資金統(tǒng)一由支付中心管理，收支全過程要受到監(jiān)管。顯然，這種管理體系下預(yù)算單位的資金自主權(quán)要建立在送報(bào)預(yù)算的基礎(chǔ)上，預(yù)算單位自主權(quán)被削弱，預(yù)算管理需要考慮更多，尤其預(yù)算編制時(shí)要預(yù)測(cè)所有可能發(fā)生的資金使用，預(yù)算管理難度必然要提高。且實(shí)行集中支付制度部分收入要上繳國(guó)庫(kù)，預(yù)算單位失去了對(duì)這部分資金的調(diào)配權(quán)、分配權(quán)，預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理積極性自然會(huì)受到一定的負(fù)面影響。

（三）缺少優(yōu)質(zhì)預(yù)算管理人才

實(shí)行集中支付改變了財(cái)政預(yù)算撥款模式，對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算考核提出了新要求，單位財(cái)會(huì)人員過去掌握的知識(shí)和技能逐漸無法滿足當(dāng)前單位預(yù)算管理的需求。要想適應(yīng)新形勢(shì)，相關(guān)管理人員就要懂金融法規(guī)、國(guó)家政策，深入了解單位的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，并熟悉單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)的每一項(xiàng)構(gòu)成，掌握會(huì)計(jì)電算化技能。然而，不少事業(yè)單位缺少優(yōu)質(zhì)預(yù)算管理人才，現(xiàn)有人員系統(tǒng)操作不熟練，賬務(wù)處理不規(guī)范，跟不上改革形勢(shì)，直接影響到了年底財(cái)政決算質(zhì)量。

（四）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不足

傳統(tǒng)管理模式下存在多重賬戶、分散管理的情況，財(cái)務(wù)監(jiān)管難度大，財(cái)務(wù)違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。集中支付雖然提高了財(cái)政監(jiān)管力度，卻仍存在著管理漏洞，異常情況預(yù)警不到位。由于預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不足，部分事業(yè)單位仍在“尋機(jī)”逃避監(jiān)管，不僅存在虛列開支的情況，還有一些單位利用“先報(bào)賬后花錢”的方式繞過監(jiān)管，這些違規(guī)行為嚴(yán)重?cái)_亂了財(cái)政秩序。

（五）信息化建設(shè)程度低

調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，多數(shù)事業(yè)單位缺乏信息意識(shí)，未進(jìn)行信息系統(tǒng)的改造升級(jí)，沒有配套的信息管理系統(tǒng)。由于財(cái)務(wù)信息化程度低，導(dǎo)致財(cái)政、單位、國(guó)庫(kù)之間信息傳遞的及時(shí)性不足，財(cái)政授權(quán)支付和財(cái)政直接支付反饋不及時(shí)，影響了業(yè)務(wù)處理效率。另外，國(guó)庫(kù)支付中心支付軟件功能不完善，服務(wù)系統(tǒng)的穩(wěn)定性較差，存在數(shù)據(jù)傳輸慢、數(shù)據(jù)丟包等情況，無法滿足集中支付制度實(shí)施的需求。

三、新模式下改善預(yù)算管理現(xiàn)狀的具體措施

（一）提高預(yù)算編制質(zhì)量

若預(yù)算編制不符合單位實(shí)際財(cái)務(wù)情況，勢(shì)必要給預(yù)算執(zhí)行造成障礙，影響預(yù)算管理的實(shí)際效果。因此，事業(yè)單位要正確認(rèn)識(shí)集中支付制度實(shí)施對(duì)預(yù)算管理工作的影響，進(jìn)一步提高預(yù)算編制的質(zhì)量。具體來講，在預(yù)算編制階段，應(yīng)融入全面預(yù)算管理理念，不僅要細(xì)化預(yù)算科目，還要明確支付范圍、支付方式，健全預(yù)算編制體系，從而提升預(yù)算管理的精度。預(yù)算編制過程中，要根據(jù)具體支出要素，深入分析實(shí)際預(yù)算需求，按季度縝密安排部門預(yù)算，精心制定用款計(jì)劃，使單位預(yù)算與單位業(yè)務(wù)良好銜接。另外，編制方法選擇時(shí)，要考慮到國(guó)庫(kù)集中支付的需要，根據(jù)《政府會(huì)計(jì)制度》落實(shí)“零基預(yù)算法”，不考慮過去的預(yù)算項(xiàng)目和收支水平，以零為基點(diǎn)編制的預(yù)算。此外，為確保預(yù)算編制的權(quán)威性，應(yīng)組建專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，成立預(yù)算管理委員會(huì)和預(yù)算管理執(zhí)行辦公室。預(yù)算管理委員會(huì)由單位各部門領(lǐng)導(dǎo)組成，專門負(fù)責(zé)預(yù)算管理統(tǒng)籌，商討重大預(yù)算項(xiàng)目，對(duì)預(yù)算方案提出建議，并拍板最終方案；而預(yù)算管理執(zhí)行辦公室負(fù)責(zé)論證預(yù)算方案可行性，根據(jù)單位預(yù)算管理的需要收集相關(guān)經(jīng)濟(jì)資料，落實(shí)具體工作任務(wù)，組織下達(dá)預(yù)算指標(biāo)。

（二）提升事業(yè)單位自主管理能力

若實(shí)施集中支付后，削弱了事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理自主權(quán)，就違背了支付制度改革的初衷。因此，在財(cái)政支付體制改革的同時(shí)，也要對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度進(jìn)行改革。具體來講，應(yīng)遵循“放管服”的政策要求適當(dāng)放權(quán)，提升事業(yè)單位自主管理能力，從而調(diào)動(dòng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的積極性、主動(dòng)性，避免一些單位對(duì)集中支付的實(shí)施產(chǎn)生抵觸情緒。另外，要根據(jù)集中支付的需要，盡快完善相關(guān)的法規(guī)政策，合理劃分各單位權(quán)利與業(yè)務(wù)，優(yōu)化預(yù)算管理流程，從而通過政策法規(guī)消除工作分歧。此外，從事業(yè)單位角度來講，要對(duì)自身管理主體地位有一個(gè)正確認(rèn)識(shí)，摒棄“等、靠、要”的思想，積極采取預(yù)算管理改革措施。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)制度要求對(duì)單位發(fā)展做出長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，合理預(yù)測(cè)資金需求，提升自身資金運(yùn)作的能力，提高預(yù)算管理的主動(dòng)性，從而充分發(fā)揮財(cái)政資金價(jià)值，助推事業(yè)任務(wù)的高效落實(shí)。

（三）培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)預(yù)算管理人才

新型財(cái)政資金管理模式的實(shí)施，改變了事業(yè)單位預(yù)算管理工作的方式方法，轉(zhuǎn)變了預(yù)算管理重心。若單位預(yù)算管理人員業(yè)務(wù)能力不足，不能快速適應(yīng)新模式，勢(shì)必影響事業(yè)單位預(yù)算管理能力，阻礙集中支付政策的落實(shí)。因此，事業(yè)單位要精準(zhǔn)識(shí)人，選準(zhǔn)人、用好人，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，并培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)的預(yù)算管理人才。外部人才引進(jìn)可采用考試與考察結(jié)合的方式，進(jìn)行公正、公開、透明的社會(huì)招聘，招聘前要聯(lián)合人力主管單位提前發(fā)布引才公告、擴(kuò)大選人范圍，考核過程中要根據(jù)任職要求，進(jìn)行針對(duì)性的職業(yè)技能測(cè)試，面試階段為確保公正性、公平性，不僅要有引進(jìn)單位的參與，還要有紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督。而在內(nèi)部人才培養(yǎng)方面，事業(yè)單位要組織對(duì)新政策的學(xué)習(xí)，對(duì)專業(yè)技能進(jìn)行訓(xùn)練，例如：組織定期的線上培訓(xùn)，采用“云直播”的方式講解預(yù)算編制要求，為現(xiàn)有人員解答系統(tǒng)操作的疑難問題。

（四）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

要想提高預(yù)算資金使用效益，遏制財(cái)務(wù)違規(guī)行為，解決紀(jì)律不嚴(yán)的問題，就必須加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。從事業(yè)單位角度來講，單位自身要轉(zhuǎn)變“重改革，輕內(nèi)控”的思想，盡快完善內(nèi)控機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)“收支兩條線”的管理制度，主動(dòng)配合國(guó)庫(kù)中心的監(jiān)管。而從國(guó)庫(kù)支付中心角度來講，要將監(jiān)督關(guān)口前移，嚴(yán)格審核用款計(jì)劃，設(shè)置監(jiān)管崗位對(duì)支付過程進(jìn)行事中監(jiān)管。而且要對(duì)財(cái)政資金走向進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并建立監(jiān)控日志，從而實(shí)時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。若遇到特殊情況需要調(diào)整預(yù)算或支付大額資金，必須經(jīng)財(cái)政部門、代理銀行、預(yù)算單位共同審定。此外，要建立配套的異常情況預(yù)警制度，發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金運(yùn)行異常或異常劃撥就要及時(shí)發(fā)出預(yù)警，從而提醒管理人員存在異常情況。另外，要完善績(jī)效考核制度，確認(rèn)費(fèi)用使用效益，做好成果驗(yàn)收工作，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行全面鑒定，而且績(jī)效考核評(píng)價(jià)后要進(jìn)行追責(zé)問效，從而使預(yù)算單位重視預(yù)算管理工作。

（五）提高財(cái)務(wù)信息化程度

缺少信息技術(shù)支持，國(guó)庫(kù)集中支付制度的落實(shí)就會(huì)困難重重，反而會(huì)增加財(cái)務(wù)工作量，導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的集中化。因此，不論是預(yù)算單位還是財(cái)政部門都要加強(qiáng)信息化建設(shè)，確保資金劃撥、信息傳遞渠道的暢通。事業(yè)單位方面應(yīng)設(shè)置信息化建設(shè)專項(xiàng)資金，根據(jù)單位財(cái)務(wù)管理信息化建設(shè)的需要，購(gòu)置專門的軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施。而且要建立配套預(yù)算數(shù)據(jù)庫(kù)，以及預(yù)算編報(bào)系統(tǒng)、指標(biāo)管理系統(tǒng)、憑證管理系統(tǒng)，從而進(jìn)一步提高單位財(cái)務(wù)電算化的水平，使單位各項(xiàng)支付活動(dòng)都在系統(tǒng)監(jiān)控范圍內(nèi)，以滿足國(guó)庫(kù)集中支付的客觀要求。而財(cái)政部門方面則要加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，建立財(cái)政、稅務(wù)、人民銀行、代理銀行、預(yù)算單位互聯(lián)的平臺(tái)，從而為賬務(wù)查詢、報(bào)表輸出提供技術(shù)支持，提升事業(yè)單位預(yù)算管理的效率。

結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)環(huán)境發(fā)生變化，對(duì)外支付業(yè)務(wù)不斷增多，傳統(tǒng)預(yù)算管理模式已無法滿足財(cái)政資金管理的需求，全面推行集中支付制度成為必然趨勢(shì)。但研究發(fā)現(xiàn)，部分事業(yè)單位預(yù)算管理水平低，缺少優(yōu)質(zhì)預(yù)算管理人才，預(yù)算編制與單位業(yè)務(wù)脫節(jié)，預(yù)算執(zhí)行控制不足，存在財(cái)政資金管理風(fēng)險(xiǎn)。因此，為更好地落實(shí)集中支付制度，事業(yè)單位應(yīng)提高預(yù)算編制質(zhì)量，培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)預(yù)算管理人才，并提高單位財(cái)務(wù)信息化的程度，提升單位預(yù)算管理能力。而財(cái)政部門要積極改革管理體制，明確各方管理權(quán)責(zé)，適當(dāng)擴(kuò)大事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的自主權(quán)，構(gòu)建符合時(shí)代的新型管理體制，從而為集中支付制度的順利落地創(chuàng)造有利條件。