于桂平 天津現(xiàn)代職業(yè)技術(shù)學(xué)院

引言

2019年2月13日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2019〕4號(hào)），在方案中明確把職業(yè)教育擺在教育改革創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中更加突出的位置。高職院校建立完善的內(nèi)部治理體系，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，已經(jīng)成為當(dāng)前高等職業(yè)教育界特別關(guān)注的問(wèn)題，也是“雙高計(jì)劃”的主要建設(shè)任務(wù)之一。內(nèi)部控制體系建設(shè)作為院校內(nèi)部治理體系的重要組成部分必將對(duì)高職院校未來(lái)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響[1]。

隨著國(guó)家財(cái)政對(duì)職業(yè)教育投入經(jīng)費(fèi)的增加，對(duì)高等職業(yè)院校的財(cái)務(wù)管理提出了新的標(biāo)準(zhǔn)和要求，要不斷加強(qiáng)和完善學(xué)校內(nèi)部控制管理體系，有效防范各種風(fēng)險(xiǎn)，管好用好教育經(jīng)費(fèi)，全面進(jìn)行績(jī)效管理。高職院校應(yīng)逐步建立完善的內(nèi)控體系，將經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的全過(guò)程串聯(lián)，在控制度運(yùn)行良好的情況下，全面啟動(dòng)內(nèi)控信息化設(shè)計(jì)。

一、高職院校內(nèi)部控制及其信息化建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）高職院校內(nèi)部控制現(xiàn)狀

我國(guó)高等院校尤其是高等職業(yè)院校進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)工作起步較晚，跟企業(yè)相比，行政事業(yè)單位內(nèi)控仍然比較薄弱，較西方國(guó)家相比，發(fā)展建設(shè)不夠完善。例如有的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)頻繁更換，事業(yè)缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃，導(dǎo)致盲目發(fā)展，資金使用效益低下；有的學(xué)校內(nèi)控意識(shí)淡薄，不懂內(nèi)控，盲目開(kāi)展；有的學(xué)校內(nèi)控組織架構(gòu)不健全，職責(zé)分工不明確；個(gè)別學(xué)校未建立科學(xué)的決策機(jī)制，權(quán)力清單和分級(jí)授權(quán)不明確，關(guān)鍵崗位人員能力資質(zhì)不達(dá)標(biāo)，未定期輪崗或分離；有的學(xué)校內(nèi)部控制缺失或內(nèi)部控制設(shè)計(jì)不科學(xué)、不完善，內(nèi)控制度執(zhí)行不到位。目前大多數(shù)單位內(nèi)部控制管理仍停留在制度層面，很難將具體的制度落實(shí)到業(yè)務(wù)層面，比如：預(yù)算控制部門與預(yù)算執(zhí)行部門缺乏溝通，業(yè)務(wù)部門沒(méi)有真正參與預(yù)算編制；對(duì)內(nèi)部控制沒(méi)有概念，學(xué)院內(nèi)部存在嚴(yán)重的重編制而輕執(zhí)行，各項(xiàng)支出報(bào)銷時(shí)沒(méi)有實(shí)行預(yù)算指標(biāo)額度；收支業(yè)務(wù)、采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、合同管理等與預(yù)算控制存在脫節(jié)，預(yù)算執(zhí)行信息反饋也不及時(shí)；預(yù)算監(jiān)控沒(méi)有力度，預(yù)算管理者無(wú)法實(shí)時(shí)查看預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、指標(biāo)剩余等情況。

（二）提升高職院校內(nèi)部控制信息化

隨著財(cái)政部和教育部一系列相關(guān)文件的發(fā)布和實(shí)施，內(nèi)部控制體系已逐步受到重視。內(nèi)部控制規(guī)范越來(lái)越全面，內(nèi)部控制范圍也不斷擴(kuò)大，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也越來(lái)越豐富，在高校內(nèi)部控制的開(kāi)展過(guò)程中可以參考和借鑒的經(jīng)驗(yàn)也越來(lái)越多。高校作為事業(yè)單位，大都已經(jīng)建成內(nèi)部控制體系，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了信息化。一些發(fā)達(dá)國(guó)家，由于開(kāi)始時(shí)間早、成長(zhǎng)速度快、資金雄厚，其高等學(xué)府信息化的總體水平較高，這對(duì)于構(gòu)建我國(guó)高校的財(cái)務(wù)管理信息化平臺(tái)有著不可或缺的指導(dǎo)作用。由于我國(guó)高校尤其是高職院校在學(xué)校資產(chǎn)配置、資金管理方式等方面與國(guó)內(nèi)外普通高校還存在一定的差距，所以就需要基于現(xiàn)實(shí)情況對(duì)于建設(shè)內(nèi)部控制信息化平臺(tái)有足夠深入的探究。

二、高職院校進(jìn)行內(nèi)部控制及其信息化建設(shè)的對(duì)策分析

（一）提升領(lǐng)導(dǎo)者及全體教職工內(nèi)部控制的建設(shè)

高職院校內(nèi)部控制主要是對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的控制，也是對(duì)高職院校治理結(jié)構(gòu)、治理體系、機(jī)制體制等方面的控制[2]。因此，單位計(jì)劃建立一整套符合實(shí)際情況的內(nèi)控體系。一把手必須帶頭主抓，領(lǐng)導(dǎo)班子全體成員參與其中，根據(jù)各自的工作領(lǐng)域和范疇，承擔(dān)一定的內(nèi)控工作任務(wù)。首先對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行宣貫培訓(xùn)，讓領(lǐng)導(dǎo)班子成員深刻領(lǐng)會(huì)到建設(shè)內(nèi)部控制、對(duì)單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控的重要性，并從各個(gè)角度，如法律、法規(guī)、財(cái)經(jīng)制度等，讓領(lǐng)導(dǎo)班子成員掃清內(nèi)控知識(shí)的盲區(qū)，理解內(nèi)控的控制目標(biāo)、方法、主要內(nèi)容等。在開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)過(guò)程中，請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)班子成員有效參與到內(nèi)部控制建設(shè)的進(jìn)程中，參與制度的建立、修訂和研討，解決實(shí)際困難，在內(nèi)控制度實(shí)施過(guò)程中，積極推動(dòng)，帶頭執(zhí)行。由于時(shí)間和精力的原因，如果領(lǐng)導(dǎo)班子不能全程參與，也可由工作小組做階段性匯報(bào)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題[3]。

內(nèi)部控制建設(shè)可能會(huì)對(duì)單位現(xiàn)有的各部門職責(zé)、工作內(nèi)容、崗位分工等進(jìn)行變革，由于慣性或新任務(wù)的增加，內(nèi)控建設(shè)推行起來(lái)會(huì)有一定的難度。當(dāng)然這也要看本單位的原有建設(shè)基礎(chǔ)和各個(gè)部門的職責(zé)分工是否明確。如果已經(jīng)清晰明確，不相容崗位相互分離，內(nèi)控就水到渠成了。內(nèi)部控制涉及本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)領(lǐng)域，內(nèi)控設(shè)計(jì)之初，從預(yù)算、采購(gòu)、收支到合同管理、建設(shè)項(xiàng)目管理等，各制度之間需要有效銜接，形成閉環(huán)。所以在進(jìn)行宣貫培訓(xùn)的時(shí)候，要幫各業(yè)務(wù)歸口管理部門樹(shù)立全校一盤棋的概念，統(tǒng)一事前、事中、事后控制的思想，通力合作，反復(fù)研討，明確各責(zé)任部門在內(nèi)控流程節(jié)點(diǎn)中的任務(wù)和職責(zé)，防止制度執(zhí)行中出現(xiàn)推諉扯皮或控制缺失等現(xiàn)象[4]。

同時(shí)，應(yīng)重視全員培訓(xùn)，讓普通員工也樹(shù)立正確的內(nèi)控意識(shí)，從而自覺(jué)遵守內(nèi)控規(guī)定，使單位建立的所有內(nèi)控制度有效性得以發(fā)揮。

（二）建立有效的內(nèi)控組織架構(gòu)，制定科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

高職院校應(yīng)當(dāng)建立適合本校實(shí)際情況的、切實(shí)可行的內(nèi)部控制管理體系，這對(duì)單位現(xiàn)有的治理環(huán)境、人財(cái)物等各方面都提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

首先，高職院校應(yīng)按照規(guī)定的程序和步驟進(jìn)行調(diào)研預(yù)測(cè)、研討分析、上級(jí)文件、廣泛征求等方式方法生成本單位長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃和愿景，按照發(fā)展規(guī)劃制定戰(zhàn)略規(guī)劃，編制年度執(zhí)行計(jì)劃，合理安排使用資金，各項(xiàng)業(yè)務(wù)有序開(kāi)展，注重績(jī)效[5]。

其次，內(nèi)部控制是一把手工程，按照內(nèi)部控制基本規(guī)范的要求，單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的制度建立負(fù)責(zé)。高職院校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，議事決策機(jī)構(gòu)為校黨委會(huì)、辦公會(huì)，各分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)分管領(lǐng)域內(nèi)的工作。高職院校應(yīng)當(dāng)建立由書記、校長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，各副院長(zhǎng)任副組長(zhǎng)的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，建立由各業(yè)務(wù)歸口管理部門負(fù)責(zé)人組成的工作小組。同時(shí)要明確內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的牽頭部門（一般應(yīng)有單位財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門或質(zhì)檢部門擔(dān)當(dāng)），內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)部門一般為單位紀(jì)檢或?qū)徲?jì)等部門，并明確各組成部分的職責(zé)和權(quán)力。

再次，高職院校應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)本單位“三重一大”事項(xiàng)做出明確規(guī)定，并通過(guò)紅頭文件的形式向整個(gè)單位予以發(fā)布，凡屬于“三重一大”制度規(guī)定的，應(yīng)實(shí)行集體決策審批制度。在決策過(guò)程中，應(yīng)以攝像等方式對(duì)決策過(guò)程進(jìn)行記錄。高職院校還應(yīng)不斷制定和完善本單位黨委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)議事規(guī)則。

最后，高職院校應(yīng)明確本單位的關(guān)鍵崗位，為關(guān)鍵崗位配備資質(zhì)和能力相匹配的工作人員。建立關(guān)鍵崗位進(jìn)入、退出制度和輪崗交流制度，并對(duì)關(guān)鍵崗位的工作內(nèi)容、權(quán)限、職責(zé)、輪崗年限等進(jìn)行規(guī)定，保證不相容崗位相互分離[6]。

（三）內(nèi)控制度在設(shè)計(jì)和執(zhí)行上的缺陷

運(yùn)用調(diào)研訪談、實(shí)際經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)穿行測(cè)試等方式對(duì)單位現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，查找缺陷，并通過(guò)采取具體的應(yīng)對(duì)方案和措施，建立健全本單位內(nèi)部管控制度。行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范中明確了內(nèi)部控制的定義和目標(biāo)，在目標(biāo)中反復(fù)出現(xiàn)四個(gè)字“合理保證”，內(nèi)部控制建設(shè)不是一蹴而就的，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。內(nèi)部控制也存在其自身的局限性，內(nèi)部控制并不是完全拋棄或推翻現(xiàn)有的各項(xiàng)制度，按照國(guó)家、地方相關(guān)政策的變動(dòng)及單位實(shí)際情況，有必要地進(jìn)行修訂和更新。不是對(duì)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的根本性變革，而是通過(guò)內(nèi)控，使各項(xiàng)制度、各項(xiàng)流程規(guī)范化、程序化、合理化。

開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)之初，無(wú)論是自行開(kāi)展還是聘請(qǐng)專業(yè)的事務(wù)所，都需要對(duì)單位的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理。通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、訪談等形式對(duì)單位現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)運(yùn)行情況進(jìn)行了解。調(diào)查問(wèn)卷和訪談提綱的設(shè)計(jì)，要通過(guò)內(nèi)部控制工作小組的共同研討。問(wèn)卷的范圍適當(dāng)擴(kuò)大，訪談的人員可以包括關(guān)鍵崗位人員、重要崗位人員及其他與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生關(guān)聯(lián)的人員。穿行測(cè)試主要指對(duì)單位已經(jīng)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行分析[7]，按比例抽查若干筆代表性經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，分析經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)涉及的所有原始憑證，查看經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)執(zhí)行過(guò)程中涉及的審批要件，審批簽字是否齊全，若有關(guān)于單位“三重一大”事項(xiàng)的，是否履行了集體決策制度。通過(guò)以上各種方式，得出結(jié)論，列出清單，確定本單位內(nèi)部控制在設(shè)計(jì)上的缺陷和執(zhí)行上的缺陷（即風(fēng)險(xiǎn)清單），設(shè)計(jì)缺陷主要指單位未制定相關(guān)的內(nèi)控制度或已經(jīng)制定了內(nèi)控制度，但未能有效地防范風(fēng)險(xiǎn)。執(zhí)行缺陷主要指單位已經(jīng)制定了制度、設(shè)計(jì)了程序，也采取了措施，但是制度未有效執(zhí)行。

單位可根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)清單列示的內(nèi)容進(jìn)行再評(píng)估建設(shè)或整改，結(jié)合國(guó)家、地方相關(guān)的法律法規(guī)，確定相應(yīng)的內(nèi)控措施，建立健全本單位內(nèi)部管理制度。內(nèi)控工作小組或者牽頭部門負(fù)責(zé)人根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)清單，將分析結(jié)果向內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行匯報(bào)。由領(lǐng)導(dǎo)小組最終確定本單位內(nèi)部控制制度清單，并根據(jù)各制度的內(nèi)容和領(lǐng)域下達(dá)任務(wù)書，由相應(yīng)部門承接內(nèi)控制度的建立或修訂任務(wù)。在制度的建立和修訂過(guò)程中，各業(yè)務(wù)歸口管理部門要認(rèn)真分析，反復(fù)研討，充分溝通，解決經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程中的交叉重疊部分，明確各自的職責(zé)分工，保證經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程運(yùn)行順暢，避免執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)漏洞和推諉扯皮現(xiàn)象[8]。

高校內(nèi)部控制涉及的制度清單是內(nèi)部控制建設(shè)到一定階段的產(chǎn)物，并不是一成不變的。在其運(yùn)行過(guò)程中，需要不斷地完善，根據(jù)某些特殊業(yè)務(wù)的實(shí)際執(zhí)行情況制定具體的實(shí)施細(xì)則，如此形成一整套切實(shí)可行的內(nèi)部控制制度。

（四）建立完善學(xué)校內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系

內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)制度是高職院校開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)不可或缺的一部分，現(xiàn)在很多高校不重視內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，覺(jué)得有制度有內(nèi)控就可以了，導(dǎo)致內(nèi)控未發(fā)揮作用，從而存在風(fēng)險(xiǎn)，高職院校應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)制度，通過(guò)制定監(jiān)督和評(píng)價(jià)制度，明確職責(zé)權(quán)限和監(jiān)督與評(píng)價(jià)的要求，對(duì)本單位內(nèi)控的建立與實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和科學(xué)的再評(píng)價(jià)。并由監(jiān)督和評(píng)價(jià)責(zé)任部門及時(shí)將結(jié)果上報(bào)給單位主要負(fù)責(zé)人，以此來(lái)督促高校內(nèi)部控制規(guī)范的執(zhí)行。內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，按照“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、建設(shè)更新、內(nèi)控執(zhí)行，內(nèi)控評(píng)價(jià)”幾個(gè)環(huán)節(jié)反復(fù)循環(huán)，在評(píng)價(jià)和監(jiān)督過(guò)程中如果發(fā)現(xiàn)在設(shè)計(jì)層面出現(xiàn)問(wèn)題，需要重新進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如果是設(shè)計(jì)層面出現(xiàn)問(wèn)題，需要建設(shè)更新，如此周而復(fù)始，單位內(nèi)控體系逐步趨于完善[9]。

（五）利用信息化手段，建立高職院?！癊RP”系統(tǒng)

高職院?？衫眯畔⒒绞接行У貙W(xué)校內(nèi)部各經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行集合和串聯(lián)，在單位內(nèi)部建立流暢的四通八達(dá)的內(nèi)控管理系統(tǒng)。使經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力，并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行的電子化辦公，實(shí)現(xiàn)信息及時(shí)、快速傳遞，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，增加經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程的透明度，便于接受上級(jí)機(jī)關(guān)或?qū)徲?jì)部門的監(jiān)督和檢查。管好用好資金和國(guó)有資產(chǎn)，提高資金資產(chǎn)的使用效率，降低履職風(fēng)險(xiǎn)，讓權(quán)利陽(yáng)光運(yùn)行，從而促進(jìn)高職院校實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理現(xiàn)當(dāng)代化的目標(biāo)[10]。

在內(nèi)部控制信息化功能設(shè)計(jì)上，可將預(yù)算、采購(gòu)、合同、收支、建設(shè)項(xiàng)目和資產(chǎn)管理等模塊進(jìn)行集成，類似于企業(yè)的“ERP系統(tǒng)”，各模塊既能獨(dú)立工作，按照內(nèi)控制度規(guī)定的流程處理業(yè)務(wù)，又能實(shí)現(xiàn)不同模塊間的數(shù)據(jù)傳遞。比如登錄采購(gòu)模塊進(jìn)行采購(gòu)申請(qǐng)時(shí)可調(diào)用預(yù)算模塊“二下”的預(yù)算指標(biāo)，同時(shí)可將采購(gòu)信息傳遞到合同模塊生成“采購(gòu)合同”。在進(jìn)行事后報(bào)銷時(shí)，登錄支出模塊可調(diào)用采購(gòu)申請(qǐng)單、經(jīng)濟(jì)合同等內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)內(nèi)控信息化并建立系統(tǒng)平臺(tái)的主要功能之一是通過(guò)信息化手段實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控。內(nèi)控信息化系統(tǒng)可將各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)管控的節(jié)點(diǎn)嵌入到內(nèi)部控制管理平臺(tái)中，通過(guò)經(jīng)費(fèi)支出細(xì)化管理，使得支出方向明確。項(xiàng)目資金的使用符合項(xiàng)目既定的內(nèi)容，同時(shí)保證了資金的支出合規(guī)、合理[11]。

結(jié)語(yǔ)

總之，高職院校內(nèi)部控制的建立過(guò)程是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過(guò)程，內(nèi)部控制信息化建設(shè)也才剛剛起步，高職院校應(yīng)將內(nèi)控工作作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的常態(tài)化工作。建立現(xiàn)代化的內(nèi)部治理體系，充分利用信息化方式有效地將學(xué)校內(nèi)部各經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行集合和串聯(lián)。在單位內(nèi)部建立流暢的四通八達(dá)的內(nèi)控管理系統(tǒng)，使經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力，實(shí)現(xiàn)信息及時(shí)、快速傳遞，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，增加經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程的透明度，讓權(quán)利陽(yáng)光運(yùn)行。提高內(nèi)部管理水平，高效運(yùn)用財(cái)政資金，對(duì)各項(xiàng)資金有效規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)本單位內(nèi)部控制的目標(biāo)。