河南理工大學(xué) 顧令爽，林雪花

水資源作為人類生存與發(fā)展的重要資源，在人們?nèi)粘Ｉ钪邪缪葜匾慕巧?。我?guó)日趨嚴(yán)重的水資源短缺、水污染以及水土流失問(wèn)題不僅降低了水資源的使用功能，還進(jìn)一步加劇了水資源供需矛盾，嚴(yán)重威脅到人民群眾的飲水安全和健康，制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，更重要的是破壞了我國(guó)部分江河湖沼的生態(tài)平衡。水資源具有跨區(qū)域流動(dòng)的特點(diǎn)，一旦流域上游發(fā)生環(huán)境污染問(wèn)題，由于流域內(nèi)各方治理主體單一、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺失等原因，并不能有效地應(yīng)對(duì)。因此，從跨區(qū)域角度構(gòu)建水資源生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，是促進(jìn)我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，也是提升人民生活水平的重要措施。

一、建立跨區(qū)域水資源保護(hù)與治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制客觀意義

建立跨區(qū)域水資源生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不僅是貫徹落實(shí)國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)和政策的基本要求，還是改革水資源管理體制的現(xiàn)實(shí)需要，更是提升水資源生態(tài)保護(hù)效能、實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。

（一）落實(shí)國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)和政策的基本要求

國(guó)家出臺(tái)的一系列法律、法規(guī)和相關(guān)政策，強(qiáng)調(diào)解決“跨區(qū)域水資源分配、水量調(diào)度分權(quán)、污染事故賠償、水資源生態(tài)保護(hù)、水污染治理”等問(wèn)題，要求“進(jìn)一步完善水資源保護(hù)和水污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制”“建立污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制”以及“全區(qū)域水資源統(tǒng)一調(diào)配、使用、防范污染、生態(tài)保護(hù)以及治理的協(xié)調(diào)機(jī)制”。建立流域水資源保護(hù)與水污染防治聯(lián)動(dòng)機(jī)制不僅是貫徹落實(shí)中央決策部署的要求，更是流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。在廣泛協(xié)商并達(dá)成共識(shí)基礎(chǔ)上建立起來(lái)的跨地區(qū)、跨部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為流域水資源保護(hù)與水污染防治提供了基本的組織保障，推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（二）改革完善水資源管理體制的現(xiàn)實(shí)需要

《中華人民共和國(guó)水法》規(guī)定“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”。目前我國(guó)以流域?yàn)閱卧乃Y源綜合管理體制尚不健全，以行政區(qū)劃為基本治理單元的管理模式涉水管理部門眾多，協(xié)調(diào)難度大，難以實(shí)現(xiàn)水資源生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理各環(huán)節(jié)的無(wú)縫銜接。造成上述問(wèn)題的根源在于整體性的江河湖沼由若干彼此割裂的行政區(qū)域所管轄，流域政府相互間實(shí)際上很難達(dá)成有效協(xié)作，甚至采取“內(nèi)耗”的行動(dòng)邏輯。因此，加強(qiáng)流域行政管理機(jī)構(gòu)與政府間的橫向協(xié)調(diào)，處理好二者之間的關(guān)系，改革完善水資源綜合行政管理體制，是解決當(dāng)前我國(guó)水資源環(huán)境保護(hù)與治理能否取得實(shí)效的現(xiàn)實(shí)需要。

（三）提升水資源治理效能的重要手段

目前由于流域內(nèi)各地區(qū)、各部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全，在水資源保護(hù)與治理過(guò)程中不同程度地存在著重復(fù)規(guī)劃、工程布局欠佳、監(jiān)督管理與執(zhí)法難度過(guò)大等問(wèn)題。因此，建立水資源生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不僅有利于明確不同行政管理部門的職權(quán)與責(zé)任，減少重點(diǎn)工作內(nèi)容上的重復(fù)與交叉，還有利于相關(guān)資源投入的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，并提高資源的利用效率與整體效益。同時(shí)，完善水資源生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制還有利于增強(qiáng)跨區(qū)域的地方政府與流域管理部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)能力，并提高治理效能。

二、跨區(qū)域水資源保護(hù)與治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)難題

（一）法律與制度體系不完善

從《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》出臺(tái)至今，構(gòu)建水資源治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制成了對(duì)流域及地方行政區(qū)域進(jìn)行協(xié)同治理的一種重要工具和手段，水資源生態(tài)保護(hù)和水環(huán)境治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制逐步健全。然而，從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)看，立法雖有、制度雖多，多為中央政策性文件，混亂無(wú)序，缺乏科學(xué)性與系統(tǒng)性，很難成體系。同時(shí)，一些法律制度只做描述性說(shuō)明，缺乏操作性規(guī)定，只有宏觀導(dǎo)向和原則說(shuō)明，缺少微觀程序、步驟與實(shí)施細(xì)節(jié)，這就導(dǎo)致“依據(jù)無(wú)力”，聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)多流于形式。

（二）職權(quán)和責(zé)任界定不清晰

從當(dāng)前實(shí)際來(lái)看，流域與區(qū)域之間水資源生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理的職權(quán)與責(zé)任缺乏統(tǒng)一有效的規(guī)范，缺少統(tǒng)一明確的認(rèn)定與闡釋，各行政主體開(kāi)展水資源治理工作雜亂無(wú)章，“多龍治水”“令出多門、職責(zé)職能交叉、權(quán)責(zé)不一”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，一些地方政府在相關(guān)的制度中盡可能地羅列水資源生態(tài)保護(hù)與水資源治理所涉及的責(zé)任范圍，努力提升其“多面性”，但由于跨區(qū)域水資源治理的復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性，特別是受到社會(huì)、媒體、公眾的關(guān)注時(shí)，行政主體相應(yīng)的職責(zé)也發(fā)生了變化，對(duì)處理水事件產(chǎn)生了更多的問(wèn)題。

（三）流域和區(qū)域管理體制不健全

水資源生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理具有系統(tǒng)性和完整性，不會(huì)因人為設(shè)定行政區(qū)劃對(duì)流域進(jìn)行分割而改變其特性，因此，流域整體性和行政區(qū)劃割裂性之間產(chǎn)生了矛盾。盡管國(guó)家及地方政府設(shè)立了流域管理機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)跨區(qū)域水資源保護(hù)與治理，但由于流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府并沒(méi)有管理職權(quán)和約束性，因此在很多時(shí)候很難具體插手各地的水環(huán)境治理和突發(fā)水環(huán)境事件的應(yīng)急處置工作。流域管理機(jī)構(gòu)與地方政府之間的割裂關(guān)系，也嚴(yán)重地影響了水資源治理的效能。因此，健全流域和區(qū)域管理體制，建立統(tǒng)一的流域管理機(jī)構(gòu)就顯得尤為重要。

（四）跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)不到位

一是利益協(xié)調(diào)機(jī)制不規(guī)范。水資源生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理離不開(kāi)各行政管理主體的參與，而各行政管理主體由于其管理職能的不同以及管理目標(biāo)的多樣性，在其面臨利益沖突并需要做出抉擇之時(shí)，必然會(huì)因其所代表的地方利益而將自身利益置于首位。因此，如何規(guī)范各方利益，建立科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在即使各行政管理主體以其自身利益為前提的情況下，也能促使參與治理的行政管理主體更有效地進(jìn)行協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，就成了協(xié)同治理得以有效開(kāi)展的前提。

二是激勵(lì)懲處機(jī)制不嚴(yán)格。激勵(lì)與懲處機(jī)制是行政管理領(lǐng)域的主要管理手段，不僅有助于行政管理主體在工作上工作成效的上限，還決定著行政管理主體的工作下限。目前我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)先后出臺(tái)了大量激勵(lì)與懲處政策，但在跨區(qū)域水環(huán)境治理實(shí)踐中，激勵(lì)與懲處機(jī)制效果不明顯，并未起到應(yīng)有的激勵(lì)與懲處作用。同時(shí)，對(duì)水環(huán)境治理中政府行為的監(jiān)督以及對(duì)水資源生態(tài)保護(hù)的監(jiān)管仍存在著力度不大、不夠到位等問(wèn)題，還需進(jìn)一步完善激勵(lì)、懲處、監(jiān)督與監(jiān)管的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（五）跨區(qū)域水資源治理規(guī)劃不統(tǒng)一

《中華人民共和國(guó)水污染防治法》規(guī)定，“防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃”，全流域或者跨區(qū)域的水資源生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理需要統(tǒng)一規(guī)劃以及統(tǒng)一治理。由于流域內(nèi)行政區(qū)劃的不同，地方政府有自己的發(fā)展目標(biāo)和根本利益，在編制流域水資源治理整體規(guī)劃市很難協(xié)調(diào)各方利益，達(dá)成協(xié)同一致的目標(biāo)。因此，流域內(nèi)各政府應(yīng)建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在制定跨區(qū)域水資源治理規(guī)劃時(shí)協(xié)商并尋找共同利益，合理設(shè)定水資源治理目標(biāo)以期提高治理效能。

三、構(gòu)建水資源保護(hù)與治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的政策建議

（一）加快法律體系建設(shè)，增強(qiáng)法律約束保障作用

水資源保護(hù)與治理工作不僅管理主體眾多、任務(wù)繁雜，而且各管理主體利益分配不均，造成跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制在建設(shè)過(guò)程中步履艱難。因此，為加快推進(jìn)水資源保護(hù)與治理跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)工作，首先必須把水資源生態(tài)保護(hù)與治理跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)寫(xiě)入相關(guān)法律，作為落實(shí)屬地管理與跨區(qū)域流域管理相結(jié)合的管理體制的重要組成部分；其次，流域主管部門和地方行政部門應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，落實(shí)并制定協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)方案與保障措施，分步驟實(shí)施；最后，流域主管部門和地方行政部門應(yīng)加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，從根本上解決跨區(qū)域水資源生態(tài)保護(hù)與協(xié)同治理存在的問(wèn)題。

（二）加強(qiáng)組織體系建設(shè)，發(fā)揮行政管理機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)

水資源生態(tài)保護(hù)和治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立，不僅需要對(duì)流域行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，還需提升流域地方行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行水資源協(xié)同治理的能力?？山⒁粤饔蛐姓芾頇C(jī)構(gòu)為主、地方行政機(jī)構(gòu)為輔的新型流域綜合治理機(jī)構(gòu)，使割裂的、不相互歸屬的行政管理機(jī)構(gòu)有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)。首先，新型流域綜合治理機(jī)構(gòu)行政主官可由原來(lái)的流域行政管理機(jī)構(gòu)正職擔(dān)任，行政副手可由地方政府正職或副職兼任。其次，可在領(lǐng)導(dǎo)、組織、指揮、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職責(zé)權(quán)限方面給予新型流域綜合治理機(jī)構(gòu)充分授權(quán)，使其具備合法性和權(quán)威性。第三，明確規(guī)定地方政府在新機(jī)構(gòu)中的職責(zé)與權(quán)限。

（三）完善協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升協(xié)同治理效率效能

現(xiàn)有的跨區(qū)域水資源生態(tài)保護(hù)和治理的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制運(yùn)行多年，取得了一定的成效。為提升協(xié)同治理的效率和效能，以期達(dá)到更高的治理效果，可從以下兩個(gè)方面入手。

第一，簽訂跨區(qū)域水資源治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)合作協(xié)議。在跨區(qū)域水資源生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理工作中，流域水資源綜合行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與流域內(nèi)地方政府之間的溝通與協(xié)調(diào)力度，并加快推進(jìn)與流域內(nèi)地方政府簽訂跨區(qū)域水資源生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)合作協(xié)議。流域水資源綜合行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)聯(lián)合流域內(nèi)各相關(guān)方編制全流域水資源生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理規(guī)劃，在水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水污染預(yù)警以及水環(huán)境事故應(yīng)急管理等方面開(kāi)展合作，以期建立包括聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等方面的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

第二，完善監(jiān)督、激勵(lì)與問(wèn)責(zé)機(jī)制。完善監(jiān)管、監(jiān)督機(jī)制，提升跨流域水資源行政管理機(jī)構(gòu)以及地方相關(guān)部門的監(jiān)管能力，履職盡責(zé)，改進(jìn)監(jiān)督方式，力求對(duì)水資源治理各參與方監(jiān)督到位。完善激勵(lì)機(jī)制，采用不同的激勵(lì)方法對(duì)各治理主體的實(shí)際治理行為及治理效果進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，對(duì)治理人員進(jìn)行考核，考核優(yōu)秀的予以獎(jiǎng)勵(lì)，在水資源治理過(guò)程中有重大立功表現(xiàn)的在升職時(shí)優(yōu)先提拔。完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，流域水資源行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)聯(lián)合流域內(nèi)地方政府建立追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制，細(xì)化職權(quán)和責(zé)任，建立高效地追責(zé)問(wèn)責(zé)制度，通過(guò)追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制帶動(dòng)流域內(nèi)各相關(guān)方全身心地投入到流域治理中。

（四）構(gòu)建多主體參與機(jī)制，形成水資源治理共同體

水資源生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理工作涉及流域內(nèi)行政管理主體較多，主要包括流域行政主管部門、地方政府、環(huán)境保護(hù)部門、自然資源部門、應(yīng)急管理部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門以及交通運(yùn)輸部門等，因此在水資源治理參與主體方面，應(yīng)先把能夠參與聯(lián)動(dòng)機(jī)制的行政管理部門納入水資源生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，確保各項(xiàng)管理措施同步推進(jìn)、密切銜接，實(shí)現(xiàn)水資源治理工作成效最大化。對(duì)于暫時(shí)不能參與到水資源治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制中的行政管理部門，可通過(guò)長(zhǎng)期的協(xié)調(diào)與溝通并加強(qiáng)聯(lián)系來(lái)吸引其參與到聯(lián)動(dòng)機(jī)制中。在水資源治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制內(nèi)容與措施制定上，以全流域參與主體的平等參與、民主決策、定期協(xié)商以及日常管理等內(nèi)容為主，并在此基礎(chǔ)上逐漸完善具體的工作制度以及議事制度。在水生態(tài)文明建設(shè)中，水資源生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理十分重要。作為水資源治理社會(huì)共同體的重要組成部分，社會(huì)多方主體共同參與的水資源治理體系既是推動(dòng)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國(guó)的必然要求，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。水資源治理問(wèn)題的復(fù)雜性更是決定了治理主體必須要多元化，而從水資源治理共同體的建設(shè)理念來(lái)看，若想實(shí)現(xiàn)高效治理就更需要包括政府與社會(huì)各方力量的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。因此，跨區(qū)域水資源生態(tài)保護(hù)需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織與公民等多方主體共同參與，建立水治理共同體。

四、結(jié)語(yǔ)

破解跨區(qū)域水資源生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理困境，建立有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，需要從法律體系、管理體制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制等多方面尋找出路。跨區(qū)域水環(huán)境治理問(wèn)題具有高度的復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性，提升水資源治理能力，不僅要依靠頂層設(shè)計(jì)，還要依靠全社會(huì)各相關(guān)方的共同參與，也就是說(shuō)需要構(gòu)建水資源治理共同體。一旦水資源治理共同體能夠建立并得到有效的運(yùn)行，水資源治理現(xiàn)代化就一定能夠?qū)崿F(xiàn)，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)水生態(tài)文明。