溫世揚

集體所有權是我國獨有的所有權形態(tài)，其權利主體為各類“農民集體”，至于農民集體成員對集體所有的土地等不動產和動產享有何種權利，相關立法則語焉不詳，如《中華人民共和國物權法》（下文簡稱《物權法》）僅于第63條第2款提及“集體成員合法權益”一詞，對集體成員享有哪些合法權益未作規(guī)定。近年來，中共中央、國務院和國家有關部門頒行了一系列政策性文件，強力推進以土地制度改革為中心的農村集體產權制度改革。根據有關文件精神，此項改革的一個重要立足點就是切實保障農村集體經濟組織成員權利。比如：2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要保障農民集體經濟組織成員權利；2015年11月2日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農村改革綜合性實施方案》（中辦發(fā)［2015］49號）指出，建立健全符合社會主義市場經濟體制要求和社會主義初級階段實際的農村集體產權制度，必須以保護農民集體經濟組織成員權利為核心。與此相呼應，2021 年1 月1 日起實施的《中華人民共和國民法典》（下文簡稱《民法典》）于總則編確立了農村集體經濟組織的“特別法人”地位，其組織成員亦隨之享有相應的權利。那么，前述政策文件中的“農村集體經濟組織成員權利”究系何指？其與“農民集體”成員權、農村集體經濟組織法人成員權之間是何關系？厘清上述問題，無論對推進相關改革實踐，還是對完善相關法制均具有重大意義。

一、“農民集體”與“農村集體經濟組織”辨義

對“成員權利”的討論，首先需要回答“誰的成員”問題。就農村村民的“成員權利”而言，關于其屬于“誰的成員”，相關政策和法律文件存在不同表述，其法律意蘊值得探究。

第一，農村集體經濟組織成員。如《中華人民共和國農業(yè)法》第10條第3款規(guī)定：“農村集體經濟組織應當……為其成員提供生產、技術、信息等服務，組織合理開發(fā)、利用集體資源，壯大經濟實力?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》（下文簡稱《土地管理法》）第13條規(guī)定：“農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業(yè)的土地，采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式承包?！薄吨腥A人民共和國農村土地承包法》第5條第1款規(guī)定：“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發(fā)包的農村土地。”《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條第2款規(guī)定：“集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決?！痹谡呶募用?，《中共中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見》（中發(fā)［2014］1號）、《中共中央國務院關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現代化建設的若干意見》（中發(fā)［2015］1號）、《中共中央國務院關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現代化實現全面小康目標的若干意見》（中發(fā)［2016］1號）、《中共中央國務院關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》（中發(fā)［2017］1號）等“中央一號文件”及中共中央辦公廳、國務院辦公廳《深化農村改革綜合性實施方案》（中辦發(fā)［2015］49號）、《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》（中發(fā)［2016］37號）均采用了“農村集體經濟組織成員”的表述。

第二，農民集體成員。在法律規(guī)定層面，《民法典》第261條第1款規(guī)定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有?！痹摋l第2款規(guī)定：“下列事項應當依照法定程序經本集體成員決定。”《民法典》第263條、第264條也采用了“本集體成員”“集體成員”的表述。在政策文件層面，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業(yè)部《關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》（國土資發(fā)［2011］178號）指出：“屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會受本農民集體成員的委托行使所有權。”

由上文引發(fā)的問題是：“農村集體經濟組織”與“農民集體”是同一概念還是各有所指，這一問題關系著“成員權利”的依歸與構造，不可不察。

從我國農村集體經濟的歷史演進過程看，生產資料集體所有制形成于高級農業(yè)合作社時期，即土地和其它主要生產資料歸合作社集體所有，以合作社為基本的勞動組織形式。集體勞動，以社為單位統一計劃進行生產，產品歸合作社集體占有。人民公社時期，確立了“三級所有”的生產資料集體所有制模式，即生產資料分別屬于公社、生產大隊、生產隊所有，并經歷了從以生產大隊為基本核算單位到以生產隊為基本核算單位（即“三級所有、隊為基礎”）的政策變化(1)1962年9月27日中共中央八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例修正草案》第2條規(guī)定：人民公社的基本核算單位是生產隊。根據各地方不同的情況，人民公社的組織，可以是兩級，即公社和生產隊，也可以是三級，即公社、生產大隊和生產隊。。這種模式一直延續(xù)到改革開放初期(2)1979年9月28日中共中央十一屆四中全會通過的《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》（中發(fā)［1979］4號）指出：人民公社、生產大隊和生產隊的所有權和自主權應該受到國家法律的切實保護，任何單位和個人都不得任意剝奪或侵犯它的利益。。20世紀80年代，隨著農村土地家庭承包責任制（包產到戶）的推行，農村人民公社的“政社合一”體制受到沖擊，最終導致“政社分設”“撤社建鄉(xiāng)”，“三級所有”的集體所有制模式也隨之解體，但替代人民公社、生產大隊、生產隊行使經濟職能的集體組織并未全面建立，于是農民集體所有制失去了其實現的經濟組織形式；原為公社、生產大隊、生產隊“三級所有”的集體土地等生產資料改由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組占有和管理，但其所有權主體不明，直至《中華人民共和國民法通則》《土地管理法》對集體土地所有權主體作出規(guī)定。顯然，在上述農村組織體中，高級農業(yè)合作社和人民公社、生產大隊、生產隊均屬于“集體經濟組織”范疇，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組所指稱的是特定的農村社區(qū)，并非“集體經濟組織”。

從現行法律與政策文本看，“集體經濟組織”與“農民集體”也是兩個不同的概念。例如，《民法典》第262條規(guī)定，集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，“屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織代表集體行使所有權”?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定也是如此。由此可見，集體所有權的主體是“農民集體”，而集體經濟組織只是代表農民集體行使集體所有權的民事主體之一。在新近出臺的中央政策性文件中，這種區(qū)分也得到了體現。如中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（中辦發(fā)［2016］67號）明確指出：“農民集體是土地集體所有權的權利主體”，“在完善‘三權分置’辦法過程中，要充分維護農民集體對承包地發(fā)包、調整、監(jiān)督、收回等各項權能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用?！薄吨泄仓醒雵鴦赵宏P于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》（中發(fā)［2016］37號）指出：“農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，可以稱為經濟合作社，也可以稱為股份經濟合作社?！币恍┑胤叫苑ㄒ?guī)、規(guī)范性文件在定義“農村集體經濟組織”時，也體現了這種區(qū)分。如《湖北省農業(yè)經濟組織管理辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱農村集體經濟組織，是指在一定社區(qū)范圍內，以土地等生產資料勞動群眾集體所有為基礎的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經濟聯合總社、村經濟聯合社、組經濟合作社等集體經濟組織。”《廣東省農業(yè)經濟組織管理規(guī)定》第3條規(guī)定：“本規(guī)定所稱農村集體經濟組織，是指原人民公社、生產大隊、生產隊建制經過改革、改造、改組形成的合作經濟組織，包括經濟聯合總社、經濟聯合社、經濟合作社和股份合作經濟聯合總社、股份合作經濟聯合社、股份合作經濟社等?！?/p>

綜上所述，在我國現階段，“農村集體經濟組織”與“農民集體”并不是同一概念。前者是一種經濟組織形式，后者則是特定農村社區(qū)成員的集合體。有學者早已指出，農村集體經濟組織成員權與農村社區(qū)組織成員權在歷史淵源、權利內容、變遷路徑等方面都存在本質的區(qū)別，但在實踐中、立法中和理論研究中卻被混同了［1］（P73-74）。但新近仍有學者認為，“政社分離”后，在原生產大隊層面，以村委會為管理機關的村民自治組織和以土地所有權主體為特征的集體經濟組織在農村社區(qū)中形成了諸形合一的組織形態(tài)，即社區(qū)性集體組織，此為“實質意義上的農村集體經濟組織”，并認為村民小組是現階段農村集體經濟組織的主要形式［2］（P75，77，81）。筆者認為，這種觀點雖不失為農村土地及其他自然資源所有權主體的一種解釋路徑，但與現行法律、政策存在抵牾，將“農民集體”與農業(yè)合作社等經濟實體同列為“集體經濟組織”也會造成法教義學上（如主體資格、治理結構、成員權利等）的困擾。

那么，本文開篇所引政策性文件中的“農村集體經濟組織成員權利”究系何指？本文認為，上述文件仍是在將“農村集體經濟組織”與“農民集體”混同的語境下使用“農村集體經濟組織成員權利”這一用語，而非專指形式意義上的“農村集體經濟組織”（如經濟合作社、股份合作社）的成員權利。應當認為，上述文件中的“農村集體經濟組織成員權利”主要就是指農村社區(qū)組織，即“農民集體”的成員權利，因為只有如此理解，才符合我國農村集體產權制度的現狀（全國60.4萬個村中，僅有24.4萬個建立了集體經濟組織；495.5萬個村民小組中，經由77.4萬個村民小組組建立集體經濟組織）［3］（P309），也才符合全面實現“賦予農民更多財產權利”這一改革目標的要求，否則就會將眾多農民個體排斥在外。

二、農民集體成員權的法律意蘊與內容構造

關于農民集體成員權的涵義，學界一般從“社員權”視角予以解析。所謂社員權，是指社團中的成員依據其在社團中的地位而對社團享有的權利［4］（P124）［5］（P109）。有學者從社員權的這一定義出發(fā)，歸納出界定成員權概念的三個要素，即成員身份及資格、團體性質、利益屬性，進而將成員權定義為“成員以個人和私法團體的相互關系為平臺，以其自身資格為基礎所享有的一系列專屬于成員自身的私法權利之統稱”［2］（P33-38）。這一定義較為全面準確地揭示了成員權的基本內涵，可資贊同。然而，“農民集體”并非一般意義上的私法團體，其成員權也有獨特的法律意蘊與構造。

（一）農民集體的總有團體性質

我國《憲法》第10條第2款規(guī)定，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的外，屬于“集體”所有；《土地管理法》第9條第2款規(guī)定：農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的外，屬于“農民集體”所有?？梢?，我國先前法律文本中的集體土地所有權的主體為“農民集體”。然而，“農民集體”既不屬于自然人，也不能等同于一般意義上的法人。雖然《民法典》確立了農村集體經濟組織能夠取得法人資格，但我國絕大多數集體土地屬于村民小組，而其法律地位在現行法律中并未得到明確［6］（P49）。正如有的學者所言，“農民集體”之概念從創(chuàng)設之初就未遵循民事法律主體的創(chuàng)制邏輯，用傳統的權利主體理論解釋集體土地所有權主體，并不能得出令人滿意的結論［7］（P852）。

關于集體土地所有權的性質，學界存在以下幾種較為有影響力的觀點。第一種觀點認為，集體土地所有權是由“農村集體經濟組織法人”享有的單獨所有權，其理由略謂：農村土地集體所有制度自生產合作社階段就在政治、法律上得到確立，并在1962年《農村人民公社工作條例（修正草案）》中明確集體土地是作為“農村集體經濟組織”雛形的“生產隊”所有。當時我國法律較為落后，缺乏成熟的法人制度作為支撐，故學理解釋并不統一，但“集體經濟組織”無疑是法人概念的萌芽；在法人制度臻于完善的今天，宜以法人所有制的框架實現集體所有制，而對于具有獨立人格的法人，以自己的名義獨立享有財產所有權是應有之義［8］（P117-119）。第二種觀點認為，集體組織成員對集體財產共同享有所有權，集體土地所有權體現了共有的主要特點：主體為多數人、共有物由共有人整體享有、具有排他性特征；以共有明晰農村集體土地的產權，能夠較好體現集體所有的特征，并以此區(qū)別國家所有與私人所有［9］（P28-29）。第三種觀點認為，集體土地所有權是“個人化與法人化的契合”［10］（P40）。第四種觀點認為，集體土地所有權的性質為合有。合有只存在一個權屬，具有權利統一性；合有財產永遠屬于具有成員身份的現存成員，其客體具有永不分割性；以合有嵌入我國集體所有權制度之中，能夠在保護社會主義公有制的前提下真正落實農民作為所有者的權利［11］（P43-44）。

本文認為，上述觀點均存在偏頗之處。其一，現行法律規(guī)定集體所有的土地歸“農民集體”，“農民集體”與“集體經濟組織”并非同義轉換，兩者也并非是包含與被包含的關系，亦即一個“農民集體”可能存在著多個農村集體經濟組織，反之亦然。此外，正如有學者所指出的，“倘若將農民集體所有視為法人的集體經濟組織所有，那么當集體經濟組織在市場交易過程中資不抵債時，出于民事主體平等保護的基本要求，集體土地所有權就不可避免淪為破產財產的范疇”［12］（P115）。其二，根據我國物權立法的相關規(guī)定，共有人的權利主要有共同財產管理權、處分財產的參與和決定權［13］（P123）；易言之，在共有原理下，共有財產權利的實現最終需要落實單個共有人，如果將集體所有定性為共有，就意味著集體財產是集體成員個人私有財產的集合，這與集體所有的公有制性質相悖。其三，將集體土地所有權以“法人—個人”雙重主體共同所有進行解釋，有違大陸法系物權法中的“一物一權”原理。其四，合有制度是英國普通法特有的所有權形式，我國在法律淵源、法律構造、法律傳統等方面與普通法系國家存在差異，與普通法傳統密不可分的合有制度能否與我國相關法律規(guī)定進行銜接尚未可知；再者，合有在性質上類似于共同共有［14］（P19），如前所述，如此定位依舊無法擺脫集體財產私有化的困境。

2007年頒行的《物權法》對集體所有權的立法表達為其定性提供了新的思路?！段餀喾ā返?9條第1款規(guī)定農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。依此規(guī)定，集體土地的所有權主體為“成員集體”；同時，《物權法》試圖通過引入“成員權”概念（《物權法》第59、62、63條對集體成員的權利作出相關規(guī)定），破解集體所有權制度的難題?！睹穹ǖ洹返?61條第1款承繼了《物權法》的相關規(guī)定。

本文認為，《物權法》和《民法典》所稱“成員集體所有”，在性質上屬于總有?？傆性侨斩ㄉ系囊环N所有權形態(tài)，即由各個成員構成一個團體，該團體對相關事物享有管理、處分的權利，成員在團體的限制下對事物享有占有、使用、收益的權利。一旦相關成員喪失在團體中的資格，相應也喪失上述權利［15］（P266）。公元前2世紀，作為游牧民族的日耳曼人經歷了一場時長達幾百年的大遷徙，隨后過渡到定居時期，并開始發(fā)展農業(yè)經濟。法律史學界普遍認為，這一階段也是日耳曼民族由純粹的氏族制度漸入馬爾克公社土地制的時期，即在由親屬關系近的團體組成的地區(qū)，包括若干家庭的氏族以村的形式定居，若干村又再形成“百戶”，若干“百戶”再構成“區(qū)”。其中，村的部分土地歸“百戶”支配，剩余沒有分配的部分土地歸“區(qū)”管轄。在馬爾克公社土地制下，耕地屬于公社集體所有，平均分配給社員使用［16］（P223-226）?？傆姓窃诖朔N上下兩級團體之間套接形成的物權秩序，即對物的管理、處分權能歸屬大團體，對物的占有、使用、收益權能下放給其小團體（公社成員家庭）。在財產支配關系中，體現著從大團體向小團體落實的完整過程［17］（P170）。

我國的農民集體所有，在以下幾方面與總有具有類似之處：首先，在日耳曼法物權制度中，呈現出“所有權的分割是具體權能的分割”之特征。易言之，物的所有權的各項權能從所有權中分離，所分離出來后的單個權能依舊能夠形成所有權［18］（P30-31）。就我國而言，作為集體成員的農民和集體共同對集體財產具有統一的支配權，即農民通過集體這一“媒介”對總有物實現抽象的統一支配，最終形成“成員通過團體、團體依賴成員共同實現所有權”的配合關系，這與總有制度相似［19］（P39）。其次，村落共同體不能要求分割總有財產，也就是說公社成員即便脫離村落共同體，也無權請求分割總有財產。這與我國集體土地所有權制度異曲同工，即農民對集體財產的應有份并不具體劃分，享有的權利是潛在份，不能請求分割［6］（P49）。復次，總有之下，公社家庭成員作為團體成員對標的物享有的占有、使用、收益權能，是基于其特定的成員身份。我國亦如此，集體組織的財產只能分配給本集體的成員享有，本集體組織之外的其他個人自然不能享有本集體的任何財產利益。最后，總有之下，對標的物的管理和處分需要經過團體多數決作出決定。在我國，集體財產的管理和處分亦需要得到農民全體的同意或者表決通過，比如《民法典》第261 條第2 款對于應當依照法定程序經本集體成員決定的事項進行了規(guī)定，兩者具有相似之處。

有學者指出，總有系產生于低級、落后的歷史時期，與現代市場經濟的要求格格不入［11］（P45）；或認為總有制度具有較強的團體封閉性，與宅基地使用權自由流轉政策存在諸多理論適用上的障礙［8］（P119）。本文認為，其一，倘若以制度產生的年代作為判斷是否契合現今社會經濟發(fā)展的依據，那么肇始于定居型農業(yè)社會的土地所有權制度必然也應當淘汰［20］（P28-29），如此明顯是說不通的。其二，作為村落共同體存在的表現形式，集體成員資格本身必然包含著一定的團體封閉性，否則現有的農村土地集體所有制將面臨推翻重建的挑戰(zhàn)。以總有理論解釋“集體所有”，對于加強集體財產管理和保護、維護集體成員合法權益具有現實意義。它使個人利益與集體利益有機結合起來，讓土地所有權所包含的全部權能集合起來共同行使，能夠促進集體財產的合理利用，提高集體資產效益，且并不阻礙集體成員對集體財產的私人化利用，亦不對集體土地公有制這一基本制度造成動搖。準此以論，我國現行法上的“農民集體”實屬一種以土地為紐帶結成的、類似于日耳曼法上村落共同體的總有團體。在《民法典》的“三分法”主體制度下，“農民集體”應被納入“非法人組織”范疇［21］（P151）。

（二）農民集體成員權的內容構造

農民集體成員權作為“農民集體”這一土地總有團體各成員之權利集合，在性質上屬于社員權。關于社員權的特點，謝懷栻先生曾有精辟的闡述：社員權以社員資格（地位）的發(fā)生為基礎，與這種資格相終始；社團與其分子即成員在一定情形下不是完全平等的，社員有時須受團體意思（決議）的約束；社員權是一個復合權利，包括多種權利，其中有經濟性質的，也有非經濟性質的；社員權具有專屬性，只可隨社員資格的移轉而移轉，一般不得繼承［22］（P75-76）。農民集體成員權作為社員權的一種類型，也具備社員權的上述共同特點。就內容構造而言，社員權包含經濟性權能和非經濟性權能，前者稱為自益權，后者稱為共益權［22］（P76）。關于農民集體成員權的內容，通說也從自益權和共益權兩個方面加以分析。如有學者認為，農民集體成員的財產性權利是指其作為集體所有的不動產和動產的所有權人，因其也系成員集體中的一員，而對集體財產所享有的管理、使用、收益等各項權益；農民集體成員的非財產性權利是指其享有的參與村民事務管理的權利［23］（P49）；也有觀點認為，集體成員的自益權是指集體成員為實現自己在集體所有權上的利益而行使的權利，共益權是集體成員為本集體的利益而參與集體所有權行使之決定和監(jiān)督的權利［24］（P115-116）。有學者進一步將農民集體成員權中的自益權細化為承包土地的權利、分配宅基地的權利、土地承包優(yōu)先權、集體收益分配權、集體福利分配權，共益權細化為民主決策權、知情權和同意權、選舉權和被選舉權［25］（P43-47）。也有學者基于股東權視角，認為農村集體經濟組織成員的自益權包括生產經營設施使用權、土地承包經營權、征地補償分配權、宅基地使用權、股份分紅權、退出權等，共益權則主要包括出席社員大會及表決權、選舉權和被選舉權、知情權等［26］（P68-71）。

農民集體成員權與集體所有權是一對辯證統一的范疇［25］（P40），二者在內容構造上具有內在統一性，均蘊含所有權所固有的占有、使用、收益、處分權能。也正是因為農民集體成員擁有各項集體權利，作為總有團體的農民集體才不至于成為“虛化”的所有權主體，內部成員才得以各項權利的行使為手段，彰顯其作為集體成員的價值。依循財產性權利（自益權）與非財產性權利（共益權）的教義區(qū)分，農民集體成員權的基本內容構造如下。

1.財產性權利（自益權）。自益權，即農民集體成員專為自己利益而享有和行使的權利，具體包括：第一，集體土地占有、使用權。對集體所有的不動產和動產的占有、使用權，是集體所有權的應有之義，也是農民集體成員權的重要內容，其中對集體土地的占有、使用權尤為典型。其一，對集體農業(yè)用地的占有、使用權、收益權，即通過家庭承包方式對集體所有的耕地、林地、草地以及其他農業(yè)用地予以占有、使用，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產并獲取收益。對此，《中華人民共和國農村土地承包法》（下文簡稱《農村土地承包法》）第5條作了明確規(guī)定(3)《中華人民共和國農村土地承包法》第5條規(guī)定：農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發(fā)包的農村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。。此項權利在成員權的意義上即為集體成員對成員集體的土地承包請求權，后者因此負有向集體成員發(fā)包土地的法定義務。《農村土地承包法》第51條規(guī)定的其他方式承包中集體成員的優(yōu)先承包權，也屬自益權范疇(4)《農村土地承包法》第51條規(guī)定：以其他方式承包農村土地，在同等條件下，本集體經濟組織成員有權優(yōu)先承包。。其二，宅基地保有與取得權。宅基地是農民集體成員的安身之本，無論是對我國土地公有制確立之前集體成員即已保有的宅基地（祖宅）的確認，還是對因分戶等產生的集體成員新建住宅用地需求的滿足，都具有法理論（總有團體成員權益）和法政策（社會保障供給）上的正當性。因此，在“一戶一宅”“面積合規(guī)”等公法規(guī)制的表象下，隱含著私法意義上的農民集體成員對成員集體的宅基地的保有權與取得（分配）權，《土地管理法》第62條“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”之規(guī)定的先決條件即“農村村民有權擁有宅基地”。其三，集體生產設施使用權。對農民集體營建的水利、電力、曬場等生產設施，集體成員有權合理使用，至于是否無償使用則依集體意志而定。第二，集體財產收益權。除直接占有、使用集體土地并獲得收益（如土地承包經營收益、土地承包經營權流轉收益）外，農民集體成員對集體土地流轉產生的收益（如“四荒”土地流轉收益、征地補償收益、集體經營性建設用地出讓或出租收益）享有“持份權”，藉此有權請求成員集體分配此項收益，前文所引述的“集體福利分配權”也屬此權利范疇。第三，集體剩余財產分配權。農民集體作為地域性、社區(qū)型的社團，具有自然存續(xù)的特點，不因部分成員的退出或全體成員的意志而解體，故一般不發(fā)生剩余財產分配問題。但在因撤村建居、集體土地全部被征收、全體集體成員被納入城鄉(xiāng)居民社會保障體系等導致農民集體解體的情形下，集體成員對剩余集體財產享有分配（請求）權。

2.非財產性權利（共益權）。共益權，即農民集體成員兼為自己利益和成員共同利益而享有和行使的權利，具體包括：第一，決策參與權。農民集體成員共益權的核心內容是共同行使集體所有權之權利，即共同行為（集體決策）參與權。對此，《民法典》第261條第2款(5)《民法典》第261條第2款規(guī)定，下列事項應當依照法定程序經本集體成員決定：（一）土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的組織或者個人承包；（二）個別土地承包經營權人之間承包地的調整；（三）土地補償費等費用的使用、分配辦法；（四）集體出資的企業(yè)的所有權變動等事項；（五）法律規(guī)定的其他事項。，《農村土地承包法》第19條第（三）項(6)《農村土地承包法》第19條第（三）項規(guī)定：承包方案應當按照本法第13條的規(guī)定，依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。、第52條第1款(7)《農村土地承包法》第52條第1款規(guī)定：發(fā)包方將農村土地發(fā)包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。，《土地管理法》第63條第2款等均設有規(guī)定(8)《土地管理法》第63條第2款規(guī)定：前款規(guī)定的集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。。通過行使此項權利，農民集體成員可以對總有團體的決策進行充分的“事前控制”，以使其能夠依照成員意志實施有利于成員集體的決策。第二，監(jiān)督權。我國現行立法對農民集體所有權采取了“代表行使”的立法模式，即屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組依法代表集體行使所有權；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織代表集體行使所有權。為此，應賦予集體成員對集體所有權行使主體的監(jiān)督權，以維護集體成員共同利益，具體包括集體財產狀況知情權、集體所有權行使主體行為（決定）撤銷權等。

三、農民集體成員權在農村集體經濟組織法人制度中的擴展

農村集體經濟組織法人系由“農民集體”演化而來，但農民集體成員權在農村集體經濟組織法人制度中應得到一定程度的擴展。

（一）權利擴展之前提：總有團體的“法人化”

《民法典》第99條規(guī)定，農村集體經濟組織依法可以取得法人資格?！睹穹ǖ洹穼⑵渑c第101條所規(guī)定的村民委員會相區(qū)分，以期達到“村民自治歸村民自治、經濟管理的歸經濟管理”之立法目的。因考慮到各地并未普遍建立農村集體經濟組織，《民法典》第101條第2款特別規(guī)定，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能。然而，農民集體與農民集體經濟組織（包括代行農民集體經濟組織經濟權利的村民委員會）之間的功能差異仍是值得探討的問題。前文雖已基于法律規(guī)范及政策文本對二者的概念進行梳理，并得出二者指向不同的結論，但仍未對二者進行直接的功能對比。因其間的差異將會直接影響農民集體成員權在農村集體經濟組織法人中的擴張范圍，故構成權利擴張具體內容之分析前提。筆者認為，農村集體經濟組織法人在組織結構方面的開放性是其與作為總有團體的農民集體的重大區(qū)別，法人成員權的構造也應由此展開。

首先，農村集體經濟組織法人具有營利性特征，應為本集體經濟組織成員謀取經濟利益。農村集體經濟組織法人化改革的目標，即通過將集體財產轉化為法人財產，使得由組成總有團體的成員搖身一變成為法人的社員（股東），從而具有分享財產收益的正當性。固然，此類收益的分享對自動成為社員的村民是一種福利保障，外部人士直接享有此類福利不具有正當性。但是，若外部人士能夠帶來一定的資本金，因其著實壯大了集體經濟組織法人的基礎資本，法人也可利用此類資本金開展生產運營并獲取更多利潤。如此既能使其他戶籍內村民作為股東獲得更高比例的分紅，也能使法人收取更高數額的公益金，并將其用于村落經濟建設。此時，因對外部人士分發(fā)紅利亦構成一種對其投資的正?；貓螅呛唵蔚母＠职l(fā)，故此種利潤分配具有法理與政策上的正當性，能夠實現農村集體經濟組織、內部戶籍成員及外部投資成員多方利益主體的共贏。因此，機械地認為集體經濟組織法人的內部組織結構應當保持封閉性，是對其營利性特征的忽視。此外，對于此類特別法人而言，雖然“共益性”也構成其設立的重要目標之一，但是其畢竟與機關法人等完全依賴國家稅收及財政補貼、且僅具有服務與管理功能的特別法人不同，實乃一種“自給自足型”的特別法人，用于村落公共設施建設的公益金的數額也在很大程度上取決于法人營利數額。換句話說，其“共益性”是高度依賴于“營利性”的。因此，外部資本的引入許可能為農村集體經濟組織法人雙重制度功能的實現提供更加便利的條件。

其次，認為農村集體經濟組織法人保持封閉性就是堅持集體公有制的觀點并不恰當。畢竟根據《民法典》第262條的規(guī)定，農村集體經濟組織法人僅是集體土地所有權的代行主體，而非農民集體本身。農村集體經濟組織法人化的目的之一，即是為了盤活集體資產，通過確認所有權歸屬的方法使得集體財產能夠得到充分利用，并使集體成員能夠分享利益。其與依據戶籍所確定的農民集體，并以福利保障為中心的農民集體成員權本就不完全相同。認為農村集體經濟組織法人應當堅持封閉性的觀點指出，雖然其內部組織結構只能由戶籍內成員組成，但是法人可以通過直接投資其他企業(yè)法人的手段獲取生產經營收益［27］（P183）。筆者認為，無論是對其他企業(yè)進行投資，還是直接通過引入外來資本增加資本額，都是具有營利功能的法人為了謀求擴張所采取的正常經營戰(zhàn)略，人為限制、干涉農村集體經濟組織法人經營戰(zhàn)略的選擇，法理上的正當性存疑。如前所述，因營利構成農村集體經濟組織法人的設定目標，共益性又高度依賴于營利性，故究竟應當采取何種經營策略，何種手段能夠實現經濟利益的最大化，都應當交由法人自決。簡單以維護公有制作為理由，禁止農村集體經濟組織法人正常的資本擴張，人為干預了法人本于理性的戰(zhàn)略決策，反倒可能使其陷入財務困境。況且，認為堅持封閉性就等于堅持了公有制的觀點，不可避免遇到的邏輯悖論在于：農村集體經濟組織法人設立的全資子公司為何就不再具有公有制的屬性，從而可以在一定程度上實現市場化，并引入外部資本？誠然，外部資本的引入可能會帶來少數人控制的問題，但此問題完全也可以通過具體、合理的制度設計加以解決。如通過引入集體股、提高公益金提取比例，限制外部成員于特定情形下的表決權等方式，可使農村集體經濟組織法人得以實現謀取經濟利益及為村落提供經濟服務的微妙平衡。

再次，一些地方法規(guī)也明確規(guī)定了農村集體經濟組織法人應系開放式的組織結構。如《浙江省村經濟合作社組織條例》第19條第1款規(guī)定，本條例第17條、第18條規(guī)定以外的人員，履行村經濟合作社章程規(guī)定義務，經社員大會或社員代表大會表決通過，可以成為本社成員。另如《深圳經濟特區(qū)股份合作公司條例》第29 條第5 款規(guī)定，其他符合章程約定的組織或個人，可通過認購募集股的方式加入法人。此類地方性的實踐表明，將農村集體經濟組織法人與農民集體相區(qū)分，打破傳統的戶籍束縛，也是契合實踐理性的需求。

綜上，農村集體經濟組織法人的組織成員共有兩類：依據戶籍直接成為法人成員的村民、通過提供資本而成為法人股東的外部成員。正是因為農村集體經濟組織相比作為總有團體的農民集體以營利性為重要組織特征，令法人內部保持完全封閉的結構并不妥當，故應當允許外部成員的加入。又因農村集體經濟組織法人是由總有團體“進化”而來，也具有部分社會保障職能，且在內在功能上與有限責任公司相對封閉的組織架構具有一致性，相比具有資本優(yōu)勢的外部人員，村民成員可能在經濟上處于劣勢地位，二者亦會在一定程度上產生利益沖突，故賦予作為固有成員的村民一定程度上的優(yōu)先權、維持組織內部成員的相對穩(wěn)定亦屬必要。在此基礎上，對于農民集體成員權而言，其應在最大程度上參照公司法人（尤其是具有相對封閉性的有限責任公司）的治理模式予以拓展。

（二）權利擴展之具體內容

如前所述，農村集體經濟組織“法人化”后，農民集體成員權由法律地位未獲得正名的總有團體之成員權“進化”為法人成員權，經由特別法的宣示，其內容不但應當得到延續(xù)，而且應當在“股東權”的語境下得到擴展。具言之，農村集體經濟組織法人成員除享有原“農民集體”成員的自益權和共益權外，還應享有以下權利：

第一，選舉權與被選舉權。在集體所有權“代表行使”機制下，作為總有團體的成員集體并無自身獨立的機關構造，集體成員的選舉權與被選舉權也無法得到彰顯（《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定的村民選舉權與被選舉權并不屬于私法意義上成員權的范疇）。而在集體經濟組織法人治理結構中，選舉權與被選舉權是集體成員參與法人治理的基礎性權利，此點在一些地方立法中已得到了確認。選舉權與被選舉權屬于農村集體經濟組織法人成員與其身份共生共滅的固有權利，不得通過法人章程或決議予以剝奪，但二者的行使須以該成員具有完全民事行為能力為條件。因為就被選舉權而言，擔任農村集體經濟組織法人成員代表、理事會成員、監(jiān)事會成員之集體成員無疑必須具有完全民事行為能力；就選舉權而言，也只有具有完全民事行為能力的集體成員才能通過其共同行為形成有效的決議(9)《農村集體經濟組織示范章程（試行）》第14 條規(guī)定：成員大會是本社最高權力機構。成員大會由本社具有完全民事行為能力的全體成員組成。。但在被選舉權方面，農村集體經濟組織法人應享有一定的團體自治權，即在不違反法律、行政法規(guī)和公序良俗的前提下，通過其組織（法人）章程對其成員的被選舉權設定一定的實現條件。例如，可參照《中華人民共和國公司法》（下文簡稱《公司法》）第146條的規(guī)定，在章程中設置集體經濟組織理事、監(jiān)事及經營管理人員任職的消極條件，如在一定期限內排除因貪污、賄賂、侵占財產、挪用財產罪和破壞社會主義市場經濟秩序被判處刑罰的集體成員的被選舉資格。

第二，發(fā)展股認購權。農村集體經濟組織法人可能為了擴大生產經營、籌集新的融資而發(fā)行新股。雖然有觀點認為，農村集體經濟組織法人系農民集體法人化的產物，兩者乃同一事物的不同面向，因此應當堅持其封閉屬性［27］（P182）。然而如前所述，應當以“總有”理解農村集體，其并不完全等同于農村集體經濟組織法人。況且出于為社員獲取盈利及提供公共服務的目的，法人必然會有融資需求。此時村民可選擇追加出資，將貨幣、土地經營權等實物投入以換取股份。其中，以土地經營權投資入股的方式，既能實現農村土地的規(guī)?；洜I，避免土地被閑置，又能同時提高農民的收益、發(fā)揮對農民的福利保障功能，從而實現經濟效益與社會效益的共贏。值得注意的是，若集體經濟組織法人具有良好的發(fā)展前景，外部成員也有可能通過投資的手段加入其中。如根據《深圳經濟特區(qū)股份合作公司條例》第29條第5款的規(guī)定，符合章程規(guī)定的其他組織或個人可以認購的方案加入股份合作公司。此時村民作為農村集體經濟組織法人的內部成員，是否具有優(yōu)先于外部成員的優(yōu)先認購權？筆者認為，對此應持肯定立場。優(yōu)先認購權的設定初衷是為了維系封閉公司（主要是有限責任公司）的人合性。對于采納此種治理結構的公司而言，維持股東比例利益的重要程度甚至要超出融資便利程度。也就是說，相比較于融資需求，封閉公司應當更強調股權結構的保持，故應限制外部人士投資入股［28］（P81-82）。農村集體經濟組織無論采納何種組織形式，皆屬人合性較強、相對封閉的法人組織，并不以公開發(fā)行股票為手段向社會進行融資，故對外部人員的加入也應當持保守態(tài)度。否則的話，農村集體經濟組織將會因資本屬性的加強而異化為純粹的營利法人，其法人化改造也會偏離改革的重心。因此，當公司以融資、擴大生產經營為目的發(fā)行新股（發(fā)展股）時，村民作為法人的內部成員應當在同等條件下享有優(yōu)先認購權，以維系成員結構的相對穩(wěn)定。

第三，招標項目優(yōu)先承擔權。此項權利與前述發(fā)展股優(yōu)先認購權在功能上具有相似性，皆為內部成員在同等條件下優(yōu)先取得財產的權利。對此，《農村土地承包法》第51條設有類似規(guī)定，即以其他方式承包土地的，集體經濟組織成員有權優(yōu)先承包。農村集體經濟組織作為帶有共益功能的、相對封閉的法人團體，也應當優(yōu)先惠及其內部成員，為其提供更多的投資渠道?！锻恋毓芾矸ā冯m然沒有規(guī)定集體成員對集體經營性建設用地的優(yōu)先取得權，筆者認為應對此作相同解釋?！八幕摹蓖恋丶凹w經營性建設用地雖屬資源性資產，但因可較為自由地流轉、利用而具有了部分經營性資產的屬性。無論是對“四荒”土地的承包經營，抑或是對集體經營性建設性用地的利用，因二者都已經不再是簡單保障農民基本生存利益的福利性資產，故應于法律后果上對二者同等對待，盡可能開放對此類土地資源的利用。當集體經濟組織成員提出以同等條件優(yōu)先承包（承租）、受讓土地使用權時，集體經濟組織應當向其發(fā)包、轉讓。為了保障村民招標項目優(yōu)先承擔權的行使，集體經濟組織應當預先為村民設定內部招標程序，由競價最高者取得土地使用權。若內部成員因地價過高等原因均未成功獲得競標土地的經營權時，才應當開啟公開招標程序，在超過三分之二以上的村民會議或者村民代表同意對外轉讓的情形下，由外部人員取得土地使用權。即便會議已經達到了通過的法定要求，在會議上不同意轉讓的村民仍可行使招標項目的優(yōu)先承擔權，即可請求在同等條件下集體經濟組織應首先向自己轉讓土地資源，使得法律對法人成員利益的保護能夠貫徹始終。當然，未來立法上應當設定優(yōu)先轉讓通知的寬限期，超出此期限的優(yōu)先轉讓通知應歸于無效，從而令外部人士能終局地獲得土地使用權。

第四，股東訴權。當集體經濟組織法人成員的股東權益受到他人侵害時，股東可直接提起侵權訴訟。無論是自益權受到侵犯，抑或是共益權受到侵犯，結果均不應有所區(qū)別。值得注意的是，因農村集體經濟組織法人系相對封閉的法人團體，人員之間的流動并不具有開放性，故可能存在股東之間形成聯合體后，欺壓少數成員的問題。譬如，在村民想要退出法人時，因為封閉型法人并不存在公開的股權轉讓市場，其股權價格難以得到公正評估，畢竟純粹的賬面資產通常難以真正反映股權的真實價格。即便股權轉讓已經獲得了股東大會的同意，有意受讓的第三人也可能會因購買股權后在法人中占據少數地位而望而卻步，最終導致村民無法退出。若繼續(xù)留在法人中，法人章程可能會規(guī)定嚴格發(fā)放利潤的條件，或者只是在形式上發(fā)放利潤。若個別成員想要退出法人，可能會不得已接受其他成員提出的不公正低價，進而產生個別成員被欺壓的結果［29］（P10-20）。此時應當賦予成員在受到不當壓迫時正常退出法人的權利，以及對違反信義義務的董事（理事）、監(jiān)事的損害賠償請求權，在股東濫用權利的情形下，受害股東也可向其請求損害賠償。

股東會的決議可能因程序違法或違反法人章程而可被撤銷，法人成員此時亦可提起決議撤銷之訴。因股東會決議的撤銷具有消除決議違法性、維護法人成員共同利益的功能，故其系一項共益權［30］（P85）。因撤銷之訴乃共益權行使的體現，故任何成員都可以提起股東會決議撤銷之訴，而不應設置持股比例要求。當然，為了維持決議的相對穩(wěn)定性，對成員提起股東決議撤銷之訴的時間應當有所限制。對此可參考《公司法》第22條的規(guī)定，將期限定為自決議作出之日起60日內。此外，在股東會決議違反法律的強制性規(guī)定，抑或未達到法定人數要求而自始不成立的情形下，法人成員提起決議無效或者不成立之訴應不受上述期限限制。

在法人利益受到內部人員侵犯，而法人的董事（理事）、監(jiān)事怠于提起訴訟的情形下，作為股東的村民亦可提起股東派生訴訟。因為維護法人的利益亦可間接維護法人股東的利益，故由村民提起股東派生訴訟具有正當性。當然，股東提起派生訴訟應當有法定前置程序。在農村集體經濟組織法人化之后，其應設立較為完備的組織機構：股東大會、董事會（理事會）及監(jiān)事會。股東大會作為權力機關，原則上并不執(zhí)行具體的決策，決策及監(jiān)督事項應當分別交由董事會（理事會）及監(jiān)事會行使。在董事（理事）成員違反勤勉義務及忠誠義務，作出有損公司利益的行為時，董事（理事）可能會影響、操縱集體法人，使法人怠于對其提起訴訟。在董事會（理事會）職能無法發(fā)揮作用的情形下，應當由監(jiān)事會代表法人對此類人員提起直接訴訟。若監(jiān)事會怠于行使職權，作為股東的村民即可以自己的名義提起派生訴訟。派生訴訟的勝訴利益屬于法人，股東勝訴后應將所得損害賠償款項移交法人。與前述提起股東會決議撤銷之訴的機理相同，法人成員提起股東派生訴訟是基于共益性的要求，具有利他屬性，故所有成員不論持股比例如何都應享有訴權。