董 路

（畢節(jié)市林地保護(hù)中心，貴州畢節(jié) 551700）

0 引言

畢節(jié)市自試驗(yàn)區(qū)建立以來，堅(jiān)持“金山銀山就是綠水青山”的綠色發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)守生態(tài)和發(fā)展“兩條底線”，認(rèn)真履行保護(hù)森林資源安全的職責(zé)，依法開展各項(xiàng)林業(yè)行政執(zhí)法工作。經(jīng)過幾十年的努力，森林資源保護(hù)發(fā)展取得顯著成績(jī)：森林資源總量不斷增加、森林質(zhì)量不斷提升、生態(tài)功能不斷增強(qiáng)。但是，破壞森林資源違法案件仍時(shí)有發(fā)生、屢禁不止，有些地方還比較突出，行政執(zhí)法難度增大。尤其是在機(jī)構(gòu)改革后，市、縣兩級(jí)沒有統(tǒng)一的執(zhí)法隊(duì)伍，不能適應(yīng)新形勢(shì)下國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)排頭兵的安排部署，林業(yè)行政執(zhí)法工作存在的問題亟待解決。

1 林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍現(xiàn)狀

1.1 機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

市縣兩級(jí)林業(yè)部門均為政府的工作組成部門，同時(shí)接受自然資源局領(lǐng)導(dǎo)，市、縣林業(yè)行政執(zhí)法主體均為市、縣林業(yè)局，未設(shè)立綜合執(zhí)法局。七星關(guān)、金沙、織金、赫章、百里杜鵑設(shè)置或擬設(shè)置有統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其余縣（市、區(qū)）均未設(shè)置獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。畢節(jié)市林業(yè)和草原局、七星關(guān)區(qū)林業(yè)和草原局、黔西市林業(yè)和草原局、織金縣林業(yè)局、納雍縣林業(yè)局設(shè)置法制機(jī)構(gòu)，核定編制各為1人，均在崗，其中僅七星關(guān)區(qū)林業(yè)和草原局1人取得法律職業(yè)資格。

1.2 隊(duì)伍現(xiàn)狀

機(jī)構(gòu)改革前，畢節(jié)市林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍共有235人，其中行政編制6人，事業(yè)編制229人。機(jī)構(gòu)改革后全市辦理行政執(zhí)法證人員共有200人，其中行政編制2人，事業(yè)編制 198人，但真正從事執(zhí)法工作的92人，108人在其他崗位，未開展執(zhí)法工作。

2 林業(yè)行政案件分析

2.1 數(shù)量變化

根據(jù)全國(guó)林業(yè)和草原行政案件統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)數(shù)據(jù)，2021年畢節(jié)市林業(yè)行政案件發(fā)生總數(shù)244起，2020年案件發(fā)生總數(shù)為279起，比去年同期下降了35起，下降比例為14.34%。

2.2 高發(fā)區(qū)域

全市2021年發(fā)生林業(yè)行政案件最多的縣（市、區(qū)）是七星關(guān)區(qū)，共計(jì)69 起，占全市案發(fā)總數(shù)28.28%；其次是織金縣和納雍縣，均為29起，均占全市案發(fā)總數(shù)11.88%。三個(gè)縣（市、區(qū)）案發(fā)數(shù)量占全省案件發(fā)生總數(shù)的52.05%。

2021年畢節(jié)市各縣（市、區(qū)）林業(yè)行政案件發(fā)生數(shù)比例圖

2.3 案件特征

2021年全市共發(fā)生違法使用林地行政案件189起，占所有案件類型的首位。較去年同期相比，盜伐林木、毀林林地林木有明顯回升，其中：盜伐林木上升21起、毀林林地林木上升17起，其他案件類型數(shù)量呈不同程度下降。林業(yè)行政案件涉及罰款呈現(xiàn)較大金額，2021年全市林業(yè)行政案件涉及罰款金額943.9656萬元。其中，違法使用林地案件涉及罰款金額900.0573萬元，罰款金額占總數(shù)的95.34%。

3 存在的問題

3.1 涉林違法犯罪行為依然頻發(fā)

畢節(jié)市2021年案件數(shù)量較2020年呈現(xiàn)較明顯下降趨勢(shì)，但案件總量仍然較大。究其原因，一是部分地方政府思想站位不高，對(duì)貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想認(rèn)識(shí)不到位，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒有堅(jiān)決扛起森林資源保護(hù)的政治責(zé)任。二是政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目如公路、水庫(kù)等建設(shè)范圍大、分段多、周期長(zhǎng)，往往造成較大面積違法，且案件查處推進(jìn)困難，常常連續(xù)幾年都被拍到圖斑，造成同一案件分割重復(fù)入庫(kù)，違法案件數(shù)量虛增。三是部分建設(shè)項(xiàng)目雖然辦理使用林地手續(xù)，但業(yè)主單位對(duì)分包的施工單位監(jiān)督管理力度不夠，隨意變更施工范圍造成超審批用地現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。四是打擊震懾力度還不夠，違法單位破壞大面積林地，常常以公安不予立案、檢察院不予起訴等退回林業(yè)部門做出行政處罰，實(shí)際按刑事案件進(jìn)行查處的很少，違法成本相對(duì)較低。

3.2 案件執(zhí)法銜接補(bǔ)償，查處質(zhì)量不高

一是涉林刑事案件線索移送公安機(jī)關(guān)，一些地方不接收、不回應(yīng)、接而不查，反復(fù)要求林業(yè)部門補(bǔ)正材料。二是對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)非法開礦、修路、筑壩、建設(shè)造成生態(tài)破壞等“四類違法行為”，雖已列入生態(tài)環(huán)境部門的責(zé)任清單目錄，但縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局普遍沒有按規(guī)定受理相關(guān)案件。三是近年來森林督查均以疑似圖斑形式向縣級(jí)林業(yè)部門提供涉林違法線索，但在核實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)因證據(jù)收集不足而導(dǎo)致后期申請(qǐng)非林地撤銷或拆分、合并案件的情況。四是省法院、省檢察院、省公安廳、國(guó)家林草局貴陽(yáng)專員辦、省林業(yè)和草原局雖然聯(lián)合正式印發(fā)《貴州省林草行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作暫行辦法》，但各地在行刑銜接的實(shí)際執(zhí)行上還需進(jìn)一步研究細(xì)化、認(rèn)真落實(shí)。

3.3 林業(yè)行政執(zhí)法力量薄弱

森林公安將林業(yè)部門行政執(zhí)法編制人員劃歸其他部門后，沒有專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，涉林案件大多歸口縣林業(yè)局林政管理部門負(fù)責(zé)。尷尬的是，該部門任務(wù)重、人員少，1/3的縣在3人以內(nèi)，隊(duì)伍極不穩(wěn)定、力量非常薄弱，存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。

4 對(duì)策和建議

4.1 強(qiáng)化林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

探索組件市縣兩級(jí)林業(yè)行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一行使林地、林木、草原、種苗、檢疫、野生動(dòng)植物、自然保護(hù)地八類行政執(zhí)法，統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法職能和執(zhí)法資源，積極落實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)資金，廣泛開展執(zhí)法人員大學(xué)習(xí)大練兵大比武活動(dòng)，切實(shí)提高基層執(zhí)法能力和素質(zhì)。

4.2 嚴(yán)格案件督辦

強(qiáng)化執(zhí)法檢查和案件督辦，徹底改善案件查處進(jìn)度緩慢、質(zhì)量低等普遍存在的問題，是各縣普遍存在的問題。對(duì)案件查處和存在問題的整改，主動(dòng)作為、多方匯報(bào)，加大對(duì)市內(nèi)破壞森林資源案件的督查督辦，堅(jiān)持每年抓典型案件，起到處理一個(gè)、震懾一片的作用，特別是要高度重視各類建設(shè)項(xiàng)目違法使用林地問題。

4.3 加強(qiáng)案件核實(shí)，提高辦案質(zhì)量

縣級(jí)林業(yè)部門在核實(shí)疑似圖斑時(shí)應(yīng)根據(jù)土地管理法、農(nóng)村土地承包法、土地管理法實(shí)施條例的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)依法批準(zhǔn)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃是確定每一塊土地的用途的依據(jù)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證是確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律憑證，切實(shí)加強(qiáng)與自然資源管理部門的協(xié)調(diào)，全面收集相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、建設(shè)用地使用權(quán)證、林權(quán)證等，準(zhǔn)確認(rèn)定涉案圖斑的土地用途。經(jīng)復(fù)核確實(shí)不是林地的，按照實(shí)事求是的原則及時(shí)糾錯(cuò)，依程序撤銷案件；經(jīng)復(fù)核確實(shí)是林地的，依法及時(shí)查處銷號(hào)。

4.4 強(qiáng)化行刑銜接

涉林案件查處從來就不是林業(yè)部門單打獨(dú)斗，省級(jí)層面出臺(tái)行刑銜接辦法，是為幫助各地進(jìn)一步規(guī)范司法機(jī)關(guān)、林草行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作銜接流程，畢節(jié)市林業(yè)部門應(yīng)抓住機(jī)遇，履職盡責(zé)，以此為契機(jī)，在處置需要移交或移送的案件時(shí)，把行刑銜接辦法運(yùn)用好、執(zhí)行好、發(fā)揮好。

4.5 進(jìn)一步完善保護(hù)發(fā)展森林資源的長(zhǎng)效機(jī)制

全市林業(yè)部門要把保護(hù)發(fā)展森林資源長(zhǎng)效機(jī)制，作為推動(dòng)人治向法治轉(zhuǎn)變的根本途徑，依規(guī)依法用好、用足林長(zhǎng)制，積極解決林業(yè)行政執(zhí)法中歷史跨度長(zhǎng)、涉及面廣等突出問題和難啃的“硬骨頭”，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)完善制度，做好已有保護(hù)制度的系統(tǒng)梳理、提煉和集成，構(gòu)建目標(biāo)責(zé)任制和林長(zhǎng)制有機(jī)融合的、以森林督查為手段的資源保護(hù)制度。

從林業(yè)部門角度，特別是林業(yè)行政執(zhí)法方面，最需要做的就是，牢固樹立“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”價(jià)值觀。全面貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持把問題整改作為檢驗(yàn)“兩個(gè)維護(hù)”的重要標(biāo)尺，作為守好“兩條底線”的重大舉措，全力提升人民群眾生態(tài)環(huán)境幸福感和安全感，為維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展筑牢基石。