文/陳春華(廊坊市財(cái)政局)
早在2008年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議中,財(cái)政部對(duì)各地區(qū)財(cái)政部門(mén)財(cái)務(wù)預(yù)算工作作出過(guò)明確指示,即要全面實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門(mén)預(yù)算科學(xué)化和精細(xì)化管理。尤其在新歷史階段和新社會(huì)形勢(shì)下,財(cái)政部門(mén)財(cái)務(wù)預(yù)算精細(xì)化管理,迎合了新時(shí)期國(guó)家財(cái)務(wù)全局管控新需要,滿足了各地區(qū)財(cái)政部門(mén)財(cái)務(wù)預(yù)算合理化訴求。本文旨在分析預(yù)算精細(xì)化管理基本內(nèi)涵及預(yù)算精細(xì)化管理意義,深究現(xiàn)階段財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理現(xiàn)狀及問(wèn)題,探討新時(shí)期財(cái)政部門(mén)預(yù)算精細(xì)化管理模式,為各地區(qū)財(cái)政部門(mén)在預(yù)算精細(xì)化管理方面提供可行性思路。
“精細(xì)化管理”一詞,最早起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。從某種意義上來(lái)講,精細(xì)化管理的根本目的,是為了降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本,提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)性收益,進(jìn)而追逐企業(yè)利潤(rùn)最大化。中國(guó)加入WTO以后,尤其全球經(jīng)濟(jì)、政治、文化一體化以后,“精細(xì)化管理”模式逐漸滲透到我國(guó)市場(chǎng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)中來(lái)。精細(xì)化管理理念在市場(chǎng)企業(yè)預(yù)算管理中,應(yīng)用可謂是爐火純青[1]。
財(cái)政預(yù)算精細(xì)化管理工作,是精細(xì)化管理理念在財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理中的大膽嘗試。財(cái)政預(yù)算精細(xì)化管理,就是要使財(cái)政部門(mén)樹(shù)立精益求精治理理念,科學(xué)合理運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù),實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算精細(xì)化管理專業(yè)化、細(xì)致化、系統(tǒng)化和信息化。尤其在預(yù)算精細(xì)化管理責(zé)任制度及工作規(guī)范基礎(chǔ)上,使得財(cái)政部門(mén)預(yù)算精細(xì)化管理更加科學(xué)、更加精準(zhǔn)、更加精確、更加細(xì)致,進(jìn)而改善了傳統(tǒng)的粗放式預(yù)算管理模式,促使財(cái)政部門(mén)預(yù)算精細(xì)化管理邁上了新臺(tái)階。
為了提高財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理水平和效益,我國(guó)財(cái)政部門(mén)積極進(jìn)行預(yù)算管理模式探索,進(jìn)行了各種形式預(yù)算管理創(chuàng)新。然而,結(jié)合之前的預(yù)算管理效果而言,所獲取經(jīng)驗(yàn)和效益不是很大。預(yù)算精細(xì)化管理模式,自歐美等國(guó)傳入國(guó)內(nèi)后,廣泛應(yīng)用在各行各業(yè)和各個(gè)領(lǐng)域。我國(guó)各級(jí)政府部門(mén),也已經(jīng)紛紛采取預(yù)算精細(xì)化管理模式,尤其在財(cái)政部門(mén),預(yù)算精細(xì)化管理得到了積極應(yīng)用。預(yù)算精細(xì)化管理植入到財(cái)政部門(mén)財(cái)務(wù)工作中,取得極為明顯的效果。由此可見(jiàn),預(yù)算精細(xì)化管理模式,是財(cái)政部門(mén)進(jìn)行預(yù)算管理模式創(chuàng)新的必然舉措[2]。
各級(jí)財(cái)政部門(mén)所進(jìn)行的預(yù)算管理和各種財(cái)政收支,其根本目的是為了體現(xiàn)黨和人民的意志。財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理工作,必須要真正置于社會(huì)和群眾的監(jiān)督之下,從而可以很好地實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政部門(mén)預(yù)算收支的監(jiān)控。尤其近些年來(lái),人大和審計(jì)部門(mén)多次進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督管理體系改革,實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理的公開(kāi)化、透明化和民主化監(jiān)督,提升了財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理水平和效益。在各地區(qū)公共財(cái)政建設(shè)需求以及財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理之下,只有管好每一分錢(qián)、花好每一分錢(qián),使得財(cái)政資金用在刀刃上,才可以獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
從黨中央到地方,“服務(wù)型政府”的建設(shè)思路和目標(biāo)是不變的。為迎合新時(shí)代全球一體化趨勢(shì),以及新時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,各級(jí)政府只有將公共服務(wù)功能放在核心位置上,才可以真正實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”偉大目標(biāo)。財(cái)政部門(mén)是國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)部門(mén),是國(guó)家的核心經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)。在“服務(wù)型政府”背景下,財(cái)政部門(mén)只有緊跟國(guó)家和社會(huì)發(fā)展,進(jìn)行財(cái)務(wù)管理體制改革,才可以滿足新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。財(cái)政部門(mén)預(yù)算精細(xì)化管理,就是要利用人民的錢(qián)為人民辦事,最廣泛地為廣大群眾謀福利,實(shí)現(xiàn)“民生服務(wù)型”的財(cái)政建設(shè)目標(biāo)[3]。
作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)綜合管理部門(mén),財(cái)政部門(mén)始終承擔(dān)著重要職責(zé)。無(wú)論在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是人民群眾安康保障中,財(cái)政部門(mén)所承擔(dān)的責(zé)任顯而易見(jiàn)。從早期實(shí)際的財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理工作中,我們不難發(fā)現(xiàn),早期財(cái)政預(yù)算管理存在“重分配輕管理”“重爭(zhēng)取輕管理”現(xiàn)象和問(wèn)題,使得財(cái)政部門(mén)資金使用,無(wú)法真正地發(fā)揮出效益。與此同時(shí),早期的財(cái)政部門(mén)粗放型預(yù)算管理體制,大量資金使用在職務(wù)消費(fèi)上,使得行政運(yùn)轉(zhuǎn)成本居高不下。預(yù)算精細(xì)化管理模式的出現(xiàn),使得財(cái)政部門(mén)預(yù)算和財(cái)務(wù)管理更加精細(xì)化,將更多資金投入到“三農(nóng)”、教育、科技、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域。
在新的歷史機(jī)遇以及新的社會(huì)形勢(shì)下,不斷加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)預(yù)算精細(xì)化管理工作,是新時(shí)期財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理工作的重要方向和課題,更是財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理的時(shí)代需求。然而,現(xiàn)階段財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理過(guò)程中,依然存在一些問(wèn)題,影響到財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理水平和效率。首先,部分地區(qū)財(cái)政部門(mén)精細(xì)化管理意識(shí)薄弱。受到傳統(tǒng)預(yù)算精細(xì)化管理觀念和管理模式的影響,部分地區(qū)財(cái)政部門(mén)的預(yù)算管理工作較為粗糙,使得預(yù)算管理過(guò)程中出現(xiàn)一些漏洞和問(wèn)題。部分地區(qū)財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理采用外包機(jī)制,對(duì)于外包機(jī)構(gòu)監(jiān)管力度不足,缺乏機(jī)構(gòu)內(nèi)外預(yù)算管理交流,使得財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理不精準(zhǔn)。其次,預(yù)算編制不夠細(xì)致。財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理內(nèi)容極為復(fù)雜,且涉及專業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算業(yè)務(wù)煩冗。預(yù)算編制不夠細(xì)致,使得財(cái)務(wù)部門(mén)預(yù)算支出出現(xiàn)問(wèn)題。部分地區(qū)財(cái)政部門(mén)在預(yù)算管理上,雖然按照“類”“款”“項(xiàng)”“目”進(jìn)行分類,但分類不準(zhǔn)確,沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行細(xì)化分類處理,使得預(yù)算管理出現(xiàn)漏洞,失去了預(yù)算編制應(yīng)有的執(zhí)行效果。再次,財(cái)政預(yù)算追加不嚴(yán)格或流于形式。部分地區(qū)的財(cái)政部門(mén),在預(yù)算預(yù)留資金管理上不嚴(yán)格,使得一些地方追加預(yù)算過(guò)多過(guò)濫,甚至呈現(xiàn)出一定的隨意性。財(cái)政預(yù)算追加不嚴(yán)格或流于形式,還會(huì)導(dǎo)致部分部門(mén)或者單位,直接出現(xiàn)跑要資金現(xiàn)象,給各部門(mén)和各單位腐敗行為埋下了伏筆和隱患。再加上財(cái)政預(yù)算追加審批監(jiān)督過(guò)程不及時(shí)、機(jī)制不健全,使得部分地區(qū)財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理流于形式、亂象百出。最后,財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行效率低。無(wú)論何種形式的預(yù)算管理機(jī)制,都需要建立在具體的落實(shí)和執(zhí)行中來(lái)。然而,在實(shí)際的財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中,預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算計(jì)劃差距較大,甚至部分采購(gòu)預(yù)算沒(méi)有實(shí)現(xiàn)與部門(mén)預(yù)算的同步編制,使得政府采購(gòu)缺乏資金支持,最終導(dǎo)致財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行效率低的現(xiàn)象出現(xiàn)[4]。
做好財(cái)政部門(mén)預(yù)算精細(xì)化管理工作,首先要對(duì)相關(guān)工作人員進(jìn)行精細(xì)化管理思維理念植入,使得廣大預(yù)算管理人員,掌握精益求精的工作職責(zé)和理念精神。針對(duì)不同級(jí)別財(cái)政部門(mén),要采取深入淺出的培訓(xùn)和傳授方法,使得預(yù)算管理人員可以清晰地明確和認(rèn)知,什么才是真正的精細(xì)化預(yù)算管理模式,以及精細(xì)化管理在預(yù)算管理工作中的作用和意義。尤其對(duì)精細(xì)化管理的理念精髓,以及對(duì)各級(jí)財(cái)政的影響,都必須要有一定的認(rèn)知和了解。在精細(xì)化預(yù)算管理認(rèn)知基礎(chǔ)上,使得廣大財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理人員,可以從內(nèi)心和精神深處,牢固樹(shù)立財(cái)政預(yù)算精細(xì)化管理的理念,提升財(cái)政預(yù)算精細(xì)化管理的積極性,保證各級(jí)財(cái)政部門(mén)預(yù)算精細(xì)化管理的順利、細(xì)致、高效、安全和有效運(yùn)行[5]。
財(cái)政部門(mén)在進(jìn)行預(yù)算精細(xì)化管理過(guò)程中,首先要對(duì)財(cái)政預(yù)算管理的范圍進(jìn)行約定,尤其對(duì)各級(jí)財(cái)政供養(yǎng)范圍所涉及社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的方方面面,要對(duì)精細(xì)化管理對(duì)象,進(jìn)行明確摸底和掌握。其次,各級(jí)財(cái)政部門(mén)要明確責(zé)任職權(quán)分工,對(duì)財(cái)政預(yù)算工作中所涉及的各個(gè)部門(mén)和各個(gè)人員,都要明確各自主體責(zé)任,使得各級(jí)主體都可以不折不扣地承擔(dān)起各自的責(zé)任和義務(wù)。尤其涉及財(cái)政資金收支、資金運(yùn)營(yíng)、庫(kù)款調(diào)撥、資金支付、綜合資金使用等方面,財(cái)政部門(mén)預(yù)算精細(xì)化管理工作要具體到事、責(zé)任到人。再次,在預(yù)算精細(xì)化管理執(zhí)行過(guò)程中,財(cái)政部門(mén)要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),客觀評(píng)價(jià)在預(yù)算精細(xì)化管理中的利弊得失,針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題,要舉一反三,做到細(xì)致分析、完善提升,循序漸進(jìn)、不斷糾錯(cuò)、不斷反饋,進(jìn)一步提高財(cái)政部門(mén)精細(xì)化預(yù)算管理水平和效率[6]。
為保證財(cái)政部門(mén)預(yù)算精細(xì)化管理執(zhí)行的實(shí)時(shí)性和落地性,各級(jí)政府可以積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,使得預(yù)算精細(xì)化管理更具特色化,提高財(cái)政部門(mén)預(yù)算精細(xì)化管理執(zhí)行的效率。比如,財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理中部分核心預(yù)算管理內(nèi)容,可以由政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)和相關(guān)人員承擔(dān),而另一部分預(yù)算工作內(nèi)容,則可以面向社會(huì)和市場(chǎng)競(jìng)標(biāo),使得一些具有先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)理念的社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織,進(jìn)入到財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理體系中。通過(guò)政府與市場(chǎng)雙重機(jī)制,使得財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行人員積極性得到大大提升,降低了財(cái)政部門(mén)預(yù)算政策執(zhí)行成本,提高了財(cái)政部門(mén)預(yù)算執(zhí)行力度和效率。與此同時(shí),在政府和市場(chǎng)雙重機(jī)制下,財(cái)政部門(mén)預(yù)算精細(xì)化管理工作中,必須要建立起嚴(yán)格的監(jiān)督和考核機(jī)制,使得執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員,可以盡職盡責(zé)行使權(quán)利履行義務(wù),對(duì)造成嚴(yán)重誤導(dǎo)和損失的組織和人員要追究其相關(guān)責(zé)任。
財(cái)政部門(mén)預(yù)算精細(xì)化管理,一方面要進(jìn)一步規(guī)范部門(mén)預(yù)算編制,實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算周期性管理。比如,預(yù)算編制要實(shí)行滾動(dòng)制,要全局視角多元化把控,編制出多年預(yù)算,建立起部門(mén)經(jīng)費(fèi)支出信息庫(kù),保證預(yù)算管理和支出名目的清晰化和有賬可查。比如,部門(mén)預(yù)算編制細(xì)化時(shí),要進(jìn)一步完善預(yù)算科目,建立預(yù)算基礎(chǔ)信息體系,提高預(yù)算編制的精準(zhǔn)性和權(quán)威性。比如,部門(mén)預(yù)算編制細(xì)化時(shí),要進(jìn)一步健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。無(wú)論各級(jí)人大監(jiān)督、財(cái)政部門(mén)監(jiān)督還是審計(jì)部門(mén)監(jiān)督、社會(huì)群眾監(jiān)督等,都要在多元化監(jiān)督機(jī)制下,提升財(cái)政部門(mén)預(yù)算精細(xì)化管理公開(kāi)化和透明化。另一方面,財(cái)政部門(mén)要深化財(cái)政集中收付制度改革。比如,完善單一賬戶體系,在保證財(cái)政資金的使用權(quán)和審批權(quán)前提下,實(shí)行“總賬-分賬”模式,使得各級(jí)財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理分級(jí)化處理。比如,進(jìn)一步優(yōu)化業(yè)務(wù)流程,尤其要簡(jiǎn)化用款計(jì)劃審批流程,簡(jiǎn)化資金清算程序。比如,建立部門(mén)之間的約束機(jī)制,使出納部門(mén)與國(guó)庫(kù)管理部門(mén),彼此之間相互監(jiān)督和約束[7]。
對(duì)于政府各部門(mén)所需要的采購(gòu)物品和資金支持,要建立在完善的政府采購(gòu)法律法規(guī)和規(guī)章制度基礎(chǔ)上。要進(jìn)一步明確各部門(mén)的真實(shí)性支出預(yù)算,保證采購(gòu)清單的公開(kāi)和透明,若有需要可以采取競(jìng)標(biāo)公開(kāi)采購(gòu)執(zhí)行。一方面,政府各部門(mén)采購(gòu)時(shí),要進(jìn)一步完善政府采購(gòu)目錄,擴(kuò)大采購(gòu)范圍,包括對(duì)車輛、會(huì)議等費(fèi)用支出中監(jiān)控的重點(diǎn)和難點(diǎn),尤其要進(jìn)行“雙向化”管控,避免出現(xiàn)費(fèi)用濫支、收受回扣等腐敗行為出現(xiàn)。另一方面,財(cái)政部門(mén)要嚴(yán)格財(cái)政專項(xiàng)資金管理,進(jìn)一步提升資金使用時(shí)效性。財(cái)政專項(xiàng)資金管理,要以實(shí)現(xiàn)“民生財(cái)政”為核心目標(biāo),要科學(xué)合理分配財(cái)政資金資源,要重民生、保民生,保證基層群眾和基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目資金需求。此外,在資金使用方式上要積極創(chuàng)新,可以采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、投資參股、貸款貼息等手段,全面吸引社會(huì)資金的流入,充分發(fā)揮出財(cái)政資金在民生工程、社會(huì)發(fā)展以及群眾生活提高方面的積極作用。
對(duì)于財(cái)政部門(mén)而言,要盡可能地對(duì)年度預(yù)算進(jìn)行精細(xì)化測(cè)算,與此同時(shí),還要積極遵守新時(shí)期分稅制財(cái)務(wù)體制改革,對(duì)于本地區(qū)可用財(cái)力、物力等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃。一方面,積極對(duì)財(cái)政支出預(yù)算進(jìn)行細(xì)化分解,使得本地區(qū)財(cái)政預(yù)算完整性得到有效保證。此外,要將尚未納入財(cái)政預(yù)算中的財(cái)政資金納入預(yù)算編制中來(lái),使得財(cái)政預(yù)算工作可以完整地反映出政府財(cái)政資金活動(dòng)范圍,實(shí)現(xiàn)政府財(cái)務(wù)預(yù)算調(diào)控能力和透明度的提升。另一方面,地區(qū)性財(cái)政部門(mén),還要積極推薦“零基預(yù)算”,進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效率和水平。在對(duì)各單位機(jī)構(gòu)及行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行確定時(shí),取消對(duì)上年度支出基數(shù)考慮,依據(jù)新一年機(jī)構(gòu)預(yù)算、人員編制、發(fā)展計(jì)劃等,按照新的支出標(biāo)準(zhǔn),從零開(kāi)始每年重新計(jì)算,使得財(cái)政資金分配和使用更加科學(xué)合理,最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的合理目標(biāo)。
財(cái)政部門(mén)要積極制定出完善的預(yù)算運(yùn)作程序,堅(jiān)決執(zhí)行周期預(yù)算制度,嚴(yán)格劃分“預(yù)算編制階段”“預(yù)算執(zhí)行階段”“決算階段”。而且要嚴(yán)格按照各個(gè)階段的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行資金計(jì)劃和使用。實(shí)行周期預(yù)算制度,可以為預(yù)算編制的有效開(kāi)展和科學(xué)化、合理化運(yùn)作創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。另外,財(cái)政部門(mén)要堅(jiān)決執(zhí)行財(cái)務(wù)預(yù)算制度,財(cái)政預(yù)算一旦確定、審批后,原則上不能隨意進(jìn)行修改和調(diào)整。財(cái)政部門(mén)要積極樹(shù)立“依法理財(cái)”理念,要加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算資金管理。比如,建立分類申報(bào)、分享審批、定期研究、集中審批制度,加大對(duì)預(yù)算追繳支持力度。尤其要對(duì)財(cái)政資金預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)籌化管理,統(tǒng)籌安排內(nèi)外資金預(yù)算,積極解決聚財(cái)有限性和用財(cái)無(wú)限性之間的問(wèn)題和矛盾,提高財(cái)政資金的使用效率和水平。
綜上所述,財(cái)政部門(mén)預(yù)算精細(xì)化管理,是一項(xiàng)系統(tǒng)性和長(zhǎng)期性的工程。預(yù)算精細(xì)化管理不是一蹴而就的,是需要在長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)積累和模式創(chuàng)新中,有計(jì)劃、有目標(biāo)、有策略、有步驟、一步一個(gè)腳印地實(shí)施和執(zhí)行。雖然在實(shí)際的財(cái)政部門(mén)預(yù)算精細(xì)化管理過(guò)程中存在一些問(wèn)題,但總的來(lái)說(shuō),預(yù)算精細(xì)化管理模式的基本方向是不會(huì)改變的。
在新的時(shí)代背景下,在現(xiàn)階段的財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理工作中,著力推進(jìn)財(cái)政精細(xì)化管理模式,創(chuàng)新財(cái)政精細(xì)化管理形式,強(qiáng)化財(cái)政精細(xì)化管理隊(duì)伍建設(shè),加強(qiáng)財(cái)政精細(xì)化管理審核機(jī)制,具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和緊迫性,更是未來(lái)財(cái)政部門(mén)預(yù)算精細(xì)化管理的主要課題和核心方向。