白利寅

[山東社會(huì)科學(xué)院，濟(jì)南 250002]

一、問(wèn)題的提出

《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，地市級(jí)立法由之前49個(gè)較大的市少數(shù)享有的特殊模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樗性O(shè)區(qū)的市共同獲得的普遍模式。地方立法權(quán)的擴(kuò)容,一方面，表明地方治理權(quán)限的拓展；另一方面，立法體制既存的相關(guān)問(wèn)題也從較大的市的特殊性延展為設(shè)區(qū)的市的普遍性存在，典型如維護(hù)法制統(tǒng)一的成本增加以及法制沖突的現(xiàn)實(shí)可能性加劇?！读⒎ǚā返?2條規(guī)定了設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的事項(xiàng)范圍以及不得抵觸的上位法類(lèi)型，第73條規(guī)定了地方性法規(guī)權(quán)限，第85條明確地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章，第95條規(guī)定了地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章發(fā)生沖突的裁決方式，這些條文明確設(shè)計(jì)了地方性法規(guī)的縱向規(guī)范層級(jí)與效力位階，又廓清了地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)的關(guān)系。但是，地方性法規(guī)與規(guī)章的關(guān)系并沒(méi)有在《立法法》規(guī)定的立法體制內(nèi)得到完全清晰的界定，既包括同級(jí)地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章就立法事項(xiàng)沒(méi)有明確界分標(biāo)準(zhǔn)，也包括不同層級(jí)的地方性法規(guī)與規(guī)章之間沒(méi)有明確的適用選擇標(biāo)準(zhǔn)與沖突風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。尤其是對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)來(lái)說(shuō)，一方面，其與省級(jí)政府規(guī)章之間的效力高低以及沖突裁決沒(méi)有得到《立法法》明確；另一方面，盡管《立法法》第95條規(guī)定了地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章的沖突裁決機(jī)制，但對(duì)如何防止二者之間存在的沖突風(fēng)險(xiǎn)缺乏進(jìn)一步的規(guī)范設(shè)計(jì)，從中也無(wú)法得出二者效力高低的明確判斷。有學(xué)者聚焦此問(wèn)題并通過(guò)研究分析，得出“設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的效力等級(jí)高于省級(jí)政府規(guī)章”的結(jié)論，(1)楊建生、莫玉雪：《論設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章之間的效力等級(jí)》，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展》2020年第6期。但此結(jié)論未經(jīng)現(xiàn)行《立法法》認(rèn)可，在立法適用中也難以得到充分支持。

從行政層級(jí)的角度，把部門(mén)規(guī)章和省級(jí)政府規(guī)章統(tǒng)稱(chēng)為“上級(jí)規(guī)章”，既便于行文簡(jiǎn)潔，又符合單一制行政區(qū)劃層級(jí)的現(xiàn)實(shí)情況。(2)需要說(shuō)明的是，“上級(jí)規(guī)章”并不是“上位法”，即部門(mén)規(guī)章和省級(jí)政府規(guī)章不是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的上位規(guī)范，《立法法》也沒(méi)有規(guī)定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)不得抵觸上級(jí)規(guī)章。設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章的關(guān)系是理論和實(shí)踐所共同關(guān)注的重要問(wèn)題。理論方面涉及立法體制兼容性和不同層級(jí)立法主體的立法權(quán)限、效力判定、適用選擇等問(wèn)題，包括中央與地方的立法關(guān)系、人大立法與行政立法的關(guān)系等。實(shí)踐方面，現(xiàn)實(shí)中存在大量部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章就某一行政管理領(lǐng)域或行業(yè)發(fā)展制定管理措施，其間發(fā)揮著調(diào)整權(quán)利義務(wù)、配置社會(huì)資源、規(guī)范行政權(quán)力的立法作用；另外，其上承法律法規(guī)的規(guī)定，下啟行政規(guī)范性文件的具體措施，也發(fā)揮著重要的社會(huì)治理與規(guī)范約束作用。而行業(yè)性和專(zhuān)業(yè)性立法領(lǐng)域極容易產(chǎn)生地方性法規(guī)與規(guī)章的沖突，如“在無(wú)居民海島管理、濕地保護(hù)及濱海濕地管理方面，涉海部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)均存在較大沖突”。(3)李曉安、張文斐：《涉海部門(mén)規(guī)章與地方性法規(guī)沖突解決的路徑分析》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期。盡管有學(xué)者以行使行政權(quán)為由把國(guó)務(wù)院及其部委、省級(jí)與設(shè)區(qū)的市級(jí)政府排除在立法主體之外，(4)參見(jiàn)程波、吳玉姣：《央地分權(quán)制衡視角下〈立法法〉的完善》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2018年第3期。但《立法法》規(guī)定與行政立法的實(shí)踐表明，行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章并不是單純的行政行為，其在不與法律產(chǎn)生沖突并未被確認(rèn)無(wú)效時(shí)具有法的規(guī)范效力。制定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)必須要考慮與上級(jí)規(guī)章的關(guān)系問(wèn)題，避免因地方立法層級(jí)擴(kuò)容而導(dǎo)致法律沖突加劇的情況。

二、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章條文內(nèi)容的關(guān)系類(lèi)型

有學(xué)者指出地方立法縱向銜接方式的多樣性決定了立法沖突的情形和表現(xiàn)多種多樣，典型如上位法本身存在矛盾沖突、地方創(chuàng)新性立法或者試驗(yàn)改革形成與上位法的矛盾沖突、不能整合多個(gè)上位法內(nèi)容和準(zhǔn)確反映上位法精神等。(5)參見(jiàn)李克杰：《設(shè)區(qū)的市地方立法：理論探討與實(shí)證研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2018年，第295-297頁(yè)。然則，這只揭示了設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)的銜接沖突，沒(méi)有細(xì)化至與非上位法地位的上級(jí)規(guī)章之沖突形式和基本類(lèi)型。為更加具體地探尋設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章關(guān)系的實(shí)際情況，筆者以2015年《立法法》修訂以來(lái)山東省16個(gè)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)為分析對(duì)象，根據(jù)法規(guī)內(nèi)容與規(guī)范事項(xiàng)，選擇與部門(mén)規(guī)章、山東省政府規(guī)章相關(guān)聯(lián)的78部地方性法規(guī)進(jìn)行類(lèi)型分析研究，針對(duì)同一事項(xiàng)的立法文件進(jìn)行逐條比對(duì)，總結(jié)分析與上級(jí)規(guī)章存在的沖突與重復(fù)。根據(jù)“北大法寶”對(duì)“法規(guī)類(lèi)別”的標(biāo)識(shí)，基于法規(guī)內(nèi)容與所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，在對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三類(lèi)事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化的基礎(chǔ)上，將78部地方性法規(guī)劃分為13類(lèi)。經(jīng)過(guò)認(rèn)真梳理和系統(tǒng)比對(duì)分析發(fā)現(xiàn)，同一領(lǐng)域或同一規(guī)范內(nèi)容的條文，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章內(nèi)容完全重復(fù)的較少，條文近似者較多，總體上也能夠形成相互銜接、配合的關(guān)系，內(nèi)容沖突的條文不多但較為典型。以下分為三類(lèi)舉例予以說(shuō)明各類(lèi)型關(guān)系的具體情況。(6)部分地方性法規(guī)與規(guī)章只在形式上存在區(qū)別，并沒(méi)有造成內(nèi)容上的差別，因此不在分析比較范圍之內(nèi)，如《青島市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》在規(guī)定禁止性事項(xiàng)后直接規(guī)定法律后果，而《山東省城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》規(guī)定的法律后果單獨(dú)成章，并不存在實(shí)質(zhì)影響。

(一)條文內(nèi)容重復(fù)的關(guān)系類(lèi)型

條文內(nèi)容重復(fù)是指設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)不僅在具體內(nèi)容上與上級(jí)規(guī)章一致，連具體表述都高度相似，適用何種規(guī)范都可以達(dá)到效果。例如《菏澤市物業(yè)管理?xiàng)l例》第32條與《山東省物業(yè)服務(wù)收費(fèi)管理辦法》第34條內(nèi)容幾乎完全一致，僅有個(gè)別字詞表述不同；《濟(jì)南市濕地保護(hù)條例》第41條與《山東省濕地保護(hù)辦法》第38條等幾乎完全重復(fù)；《威海市節(jié)約用水條例》與《山東省節(jié)約用水辦法》、《濱州市城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》與《山東省城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》，部分條文內(nèi)容高度重合，連表述都很少變化，選擇適用地方性法規(guī)和上級(jí)規(guī)章的區(qū)別意義不大，因此，此種情形構(gòu)成了重復(fù)立法。

需要注意的是，在立法目標(biāo)的條文表述上，幾乎所有地方性法規(guī)與規(guī)章都存在相似處，但這不構(gòu)成重復(fù)立法的事實(shí)，因?yàn)闊o(wú)論是地方性法規(guī)還是規(guī)章，都是為了相同的目的、解決同類(lèi)問(wèn)題而制定規(guī)范，有側(cè)重表達(dá)的必要性空間。

(二)條文內(nèi)容銜接的關(guān)系類(lèi)型

設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章的條文內(nèi)容形成了相互銜接、協(xié)調(diào)配合的融洽互補(bǔ)關(guān)系，能夠就同一事項(xiàng)形成制度合力，具體情況包括如下幾個(gè)方面：

其一，地方性法規(guī)細(xì)化了規(guī)章內(nèi)容。此種情況是指設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的部分條文較上級(jí)規(guī)章的規(guī)定更加細(xì)致，包括對(duì)規(guī)章原則內(nèi)容的具體落實(shí)，以及增加規(guī)章內(nèi)容未能涵蓋但根據(jù)立法原意并不沖突的內(nèi)容(如增加相關(guān)權(quán)利義務(wù)等)。如《濱州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第38條規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃的檢查監(jiān)督主體包括市、縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民代表大會(huì)，市、縣人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)；第40條規(guī)定了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府可以建立巡查制度；《山東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理辦法》第22條規(guī)定了城市規(guī)劃行政主管部門(mén)的監(jiān)督職權(quán)以及上下級(jí)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)的關(guān)系，法規(guī)比規(guī)章規(guī)定的監(jiān)督檢查主體要更為寬泛。又如《濟(jì)寧市城市綠化條例》第28條與《城市園林綠化管理暫行條例》第22條、《山東省城市綠化管理辦法》第24條相比，增加了沿路單位、商戶(hù)、住戶(hù)道路綠化門(mén)前包保義務(wù)，更加符合實(shí)踐需求；《濟(jì)寧市城市綠化條例》第23條與《城市園林綠化管理暫行條例》第19條、《山東省城市綠化管理辦法》第21條相比增加了不得損壞樹(shù)木花草與城市綠化設(shè)施的禁止性事項(xiàng)內(nèi)容。

其二，地方性法規(guī)增加了本地特色規(guī)定。此種情況是指設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)較上級(jí)規(guī)章的規(guī)定凸顯了地方區(qū)域特色的內(nèi)容。如《菏澤市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第3條制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃的原則，包括“應(yīng)當(dāng)圍繞打造中國(guó)牡丹城、魯蘇豫皖四省交界的區(qū)域性中心城市、黃淮平原生態(tài)田園城市和山東省現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)特色基地，突出武術(shù)之鄉(xiāng)、書(shū)畫(huà)之鄉(xiāng)、戲曲之鄉(xiāng)、民間藝術(shù)之鄉(xiāng)的歷史文化風(fēng)貌”，凸顯了菏澤區(qū)位特征與文化特色，符合菏澤實(shí)際發(fā)展需求，較之《城市規(guī)劃編制辦法》第4條規(guī)定更加細(xì)致具體。

其三，地方性法規(guī)比規(guī)章更為嚴(yán)格。此種情況是指設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)就某一事項(xiàng)規(guī)定的具體要求，如數(shù)量、時(shí)限、處罰力度等要比上級(jí)規(guī)章更為嚴(yán)格。(1)面積等數(shù)值要求嚴(yán)格。如《濟(jì)寧市城市綠化條例》第10條規(guī)定新建居住區(qū)綠地率不得低于35%，而《城市園林綠化管理暫行條例》第7條以及《山東省城市綠化管理辦法》第10條規(guī)定的是30%，地方性法規(guī)更為嚴(yán)格。(2)法定時(shí)限嚴(yán)格。如《濟(jì)寧市城市綠化條例》第17條規(guī)定附屬綠化在主體工程驗(yàn)收后第一個(gè)綠化季節(jié)完成，《山東省城市綠化管理辦法》第11條要求第二個(gè)綠化季節(jié)完成，在法定時(shí)限方面更嚴(yán)格。(3)處罰額度嚴(yán)格。如《菏澤市大氣污染防治條例》第71條規(guī)定了1萬(wàn)元—10萬(wàn)元罰款，《山東省揚(yáng)塵污染防治管理辦法》第24條規(guī)定了1000元—5000元以及1萬(wàn)元—3萬(wàn)元兩個(gè)罰款額度；《威海市節(jié)約用水條例》第54條就違規(guī)開(kāi)鑿水井限期未拆除的，較《山東省節(jié)約用水條例》第36條增設(shè)了“一萬(wàn)元以上二萬(wàn)元以下罰款”的內(nèi)容。(4)前置條件嚴(yán)格。如《淄博市煤炭清潔利用監(jiān)督管理?xiàng)l例》第12條規(guī)定將煤炭洗選作為煤炭生產(chǎn)的必備條件，《煤炭工業(yè)環(huán)境保護(hù)暫行管理辦法》第29條第一款只是規(guī)定要提高煤炭洗選比例，并未強(qiáng)制要求所有煤炭生產(chǎn)均需經(jīng)過(guò)洗選。(5)規(guī)范強(qiáng)制性程度嚴(yán)格。如《煙臺(tái)市全民閱讀促進(jìn)條例》第30條規(guī)定“市級(jí)公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)建設(shè)功能齊全的少年兒童圖書(shū)館”，“縣(市、區(qū))公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置少年兒童閱覽區(qū)域”?！皯?yīng)當(dāng)”一詞表明該項(xiàng)規(guī)定是義務(wù)性規(guī)范，《山東省公共圖書(shū)館管理辦法》第7條規(guī)定“具備條件的設(shè)區(qū)的市和縣(市、區(qū))，可以設(shè)置獨(dú)立的少年兒童圖書(shū)館；不具備條件的，應(yīng)當(dāng)在公共圖書(shū)館內(nèi)設(shè)置獨(dú)立的少年兒童閱覽室”，表明該項(xiàng)規(guī)定行為具有選擇性。

其四，地方性法規(guī)與規(guī)章形成協(xié)調(diào)配合關(guān)系。此種情況是指設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章在內(nèi)容上協(xié)調(diào)互補(bǔ)、相互配合，共同完成某一事項(xiàng)的規(guī)定。(1)義務(wù)的協(xié)調(diào)配合，如《聊城市道路交通安全條例》第14條規(guī)定車(chē)輛所有者安裝、使用符合規(guī)定和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的具有行駛記錄功能的衛(wèi)星定位裝置的義務(wù)，《山東省實(shí)施道路交通安全責(zé)任制規(guī)定》第13條規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)對(duì)安裝、使用情況的監(jiān)管義務(wù)，形成了義務(wù)的相互配合。(2)方式的協(xié)調(diào)配合，如《濱州市供熱條例》第36條規(guī)定建設(shè)單位或施工單位有查明地下供熱管線(xiàn)情況的義務(wù)并應(yīng)采取相應(yīng)的安全措施，《山東省建筑安全生產(chǎn)管理規(guī)定》第8條強(qiáng)調(diào)的是建設(shè)單位需要向相關(guān)單位提供地下供熱管線(xiàn)資料，相關(guān)單位采取安全措施，二者相互銜接，互為補(bǔ)充，均是強(qiáng)調(diào)建設(shè)工程的相關(guān)企業(yè)需要全面掌握地下供熱管線(xiàn)情況，方式不一。(3)流程環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)配合，如《煙臺(tái)市節(jié)約用水條例》第21條規(guī)定不能生產(chǎn)、銷(xiāo)售，或使用列入山東省淘汰名錄的高耗水工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，《山東省節(jié)約用水辦法》第17條規(guī)定禁止用水單位和個(gè)人使用省明令淘汰的高耗水工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，前者就流程方面補(bǔ)充了后者的要求。(4)層級(jí)規(guī)范的協(xié)調(diào)配合，如《濱州市渤海老區(qū)革命遺址遺跡保護(hù)條例》第5條規(guī)定的是市、縣兩級(jí)人民政府組織編制非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃的職責(zé)，而《國(guó)家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理暫行辦法》第5條規(guī)定的是國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府文化部門(mén)制定保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)規(guī)劃的職責(zé)。

其五，規(guī)章比地方性法規(guī)更加細(xì)致。此種情況是指上級(jí)規(guī)章就某一內(nèi)容的規(guī)定要比同類(lèi)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)更為細(xì)致，包括內(nèi)容上更加具體、范圍上更加寬廣、程序上更加明確等等。如《臨沂市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第6條規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)的職能，其產(chǎn)生、任期和議事規(guī)則由本級(jí)人民政府規(guī)定；《山東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理辦法》第14至第17條規(guī)定了城市規(guī)劃委員會(huì)的具體決策程序。再如與《東營(yíng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第12條規(guī)定的市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃編制程序相比，《山東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理辦法》第20條規(guī)定了可以修改規(guī)劃的具體情形，更加細(xì)致和充實(shí)。還有一種情況是根據(jù)設(shè)區(qū)的市把部分具體內(nèi)容規(guī)定留給上位法或上級(jí)規(guī)章，如《濟(jì)寧市城市綠化條例》第37條關(guān)于古樹(shù)名木的遷移保護(hù)主體責(zé)任未做區(qū)分，規(guī)定“對(duì)古樹(shù)名木的保護(hù)，依照國(guó)家、省和本市的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，而《山東省城市綠化管理辦法》第28條區(qū)分了300年以上珍稀古木與一般古木遷移的審批機(jī)關(guān)。再有一種情況，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)做出的是一般性規(guī)定，而部門(mén)規(guī)章從部門(mén)職權(quán)與治理范圍的角度做出的特殊性規(guī)定，如《濱州市文明行為促進(jìn)條例》第21條第二款是鼓勵(lì)見(jiàn)義勇為行為的一般性規(guī)定，而《高等學(xué)校內(nèi)部保衛(wèi)工作規(guī)定(試行)》第14條、《城市公共汽車(chē)和電車(chē)客運(yùn)管理規(guī)定》第59條、《巡游出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》第44條是對(duì)不同的社會(huì)領(lǐng)域和不同的情景下發(fā)生見(jiàn)義勇為行為進(jìn)行鼓勵(lì)和表彰。

(三)條文內(nèi)容不一致的關(guān)系類(lèi)型

其一，條文具體規(guī)定的內(nèi)容不一致但不存在抵觸。此種情況是指設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)某具體條文與上級(jí)規(guī)章就同一內(nèi)容的規(guī)定存在出入，但本質(zhì)上不存在相互抵觸和沖突。如《濱州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第19條規(guī)定了規(guī)劃編制機(jī)關(guān)可以對(duì)規(guī)劃修改的情形包括：“(一)因城市、縣城、鎮(zhèn)總體規(guī)劃修改導(dǎo)致規(guī)劃無(wú)法實(shí)施的；(二)因?qū)嵤┲卮蠡A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)等工程項(xiàng)目需要進(jìn)行修改的；(三)城市建設(shè)用地的限制條件發(fā)生改變的；(四)經(jīng)評(píng)估確需修改規(guī)劃的；(五)法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形?！薄渡綎|省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理辦法》第20條規(guī)定規(guī)劃修改的情形包括：“(一)城市總體規(guī)劃發(fā)生變化，對(duì)城市控制性詳細(xì)規(guī)劃控制區(qū)域的功能與布局產(chǎn)生較大影響的；(二)設(shè)立重大項(xiàng)目，對(duì)城市控制性詳細(xì)規(guī)劃控制地塊的功能與布局產(chǎn)生較大影響的；(三)在實(shí)施城市建設(shè)中發(fā)現(xiàn)城市控制性詳細(xì)規(guī)劃有明顯錯(cuò)誤，確有必要修改的。”從條文表述上分析，二者對(duì)規(guī)劃變動(dòng)修改的情形規(guī)定不一致，但彼此未形成根本抵觸，二者形成內(nèi)容交叉，前者沒(méi)有包含后者的第(三)項(xiàng)規(guī)定，但前者規(guī)定的情形更多、更細(xì)致。相似情況如《東營(yíng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第19條與《山東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理辦法》第20條。

其二，條文規(guī)定的內(nèi)容不一致產(chǎn)生相互沖突。此種情況是指設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章在影響權(quán)利義務(wù)與權(quán)力責(zé)任分配內(nèi)容方面規(guī)定不一致，產(chǎn)生了規(guī)范之間的實(shí)際沖突，適用不同規(guī)范產(chǎn)生不同的法律效果。(1)主體沖突。如《濟(jì)寧市城市綠化條例》第35條規(guī)定了由城市綠地養(yǎng)護(hù)管理人負(fù)責(zé)定期修剪樹(shù)木，而《城市園林綠化管理?xiàng)l例》第23條規(guī)定園林部門(mén)負(fù)責(zé)管理，行道樹(shù)與架空線(xiàn)路、地下管線(xiàn)發(fā)生矛盾需要修剪時(shí)，由線(xiàn)路管理單位與園林部門(mén)協(xié)商修剪，《山東省城市綠化管理辦法》第24條規(guī)定由城市綠化行政主管部門(mén)定期修剪；再如《威海市節(jié)約用水條例》第46條規(guī)定省明令淘汰的高耗水工藝、設(shè)備和產(chǎn)品的具體名錄由經(jīng)濟(jì)和信息化主管部門(mén)公布，處罰機(jī)關(guān)為經(jīng)濟(jì)和信息化主管部門(mén)，《山東省節(jié)約用水辦法》第17條與第32條分別規(guī)定具體名錄由省經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)會(huì)同省水行政主管部門(mén)公布、處罰機(jī)關(guān)為省經(jīng)貿(mào)主管部門(mén)。(2)禁止性規(guī)定沖突。如《泰安市城市綠化條例》第13條禁止移植天然大樹(shù)、古樹(shù)進(jìn)城，而《山東省城市綠化管理辦法》第28條規(guī)定經(jīng)報(bào)批后可以移植；再如《聊城市道路交通安全條例》第30條規(guī)定完全禁止占用道路，《城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第14條則規(guī)定了有限度的禁止(占用其他街道須經(jīng)市容環(huán)境衛(wèi)生管理部門(mén)和公安部門(mén)批準(zhǔn))。(3)規(guī)范的強(qiáng)制性程度沖突。如《聊城市道路交通安全條例》第18條規(guī)定駕駛?cè)诵畔l(fā)生變化的僅需要備案即可，《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第60條則規(guī)定機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)诵畔l(fā)生變化需要換證；再如《煙臺(tái)市節(jié)約用水條例》第24條規(guī)定鼓勵(lì)非居民用水戶(hù)進(jìn)行水平衡測(cè)試，并非義務(wù)性的，《取水許可管理辦法》第44條規(guī)定規(guī)定相關(guān)主體“應(yīng)當(dāng)”進(jìn)行水平衡測(cè)試。(4)地方性法規(guī)降低了規(guī)章處罰力度。如《濱州市文明行為促進(jìn)條例》第46條對(duì)建筑物外亂涂亂畫(huà)、非法張貼等行為處50～300元罰款，而《山東省城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》第51條對(duì)相關(guān)行為處200～5000元/100～1000元罰款，地方性法規(guī)處罰力度明顯低于省政府規(guī)章。(5)處罰條件規(guī)定沖突。如《煙臺(tái)市森林防火條例》第41條規(guī)定的制裁措施中警告與罰款是并行的，只要有違法行為的存在，罰款的實(shí)施不需要其他條件，對(duì)違法行為的規(guī)定沒(méi)有區(qū)分輕重情況；《山東省實(shí)施〈森林防火條例〉辦法》第27條規(guī)定，即使?jié)M足了實(shí)施違法行為這一條件，罰款的實(shí)施需以個(gè)人或單位拒不改正為前提，對(duì)具體違法行為的輕重區(qū)分了不同情況。

其三，條文規(guī)定的法定程序不一致。此種情況是指設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章就同一事項(xiàng)所履行的法定程序規(guī)定不一致，產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性沖突問(wèn)題。(1)審批程序主體不一致。如《菏澤市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第9條規(guī)定城市規(guī)劃編制和審批程序，規(guī)定菏澤市城市總體規(guī)劃由市人民政府組織編制，先經(jīng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議后報(bào)省人民政府審批；《城市規(guī)劃編制辦法》第13條規(guī)定組織編制其他市的城市總體規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)建設(shè)主管部門(mén)提出報(bào)告，組織編制其他市的城市總體規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)省、自治區(qū)建設(shè)主管部門(mén)組織審查；兩者對(duì)城市規(guī)劃編制主體與審批主體規(guī)定不一致，形成矛盾。再如《濰坊市青州古城保護(hù)條例》第9條和第11條規(guī)定青州歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃、歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃的編制與修改的審批主體皆為青州市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制審批辦法》第19條和第22條規(guī)定的規(guī)劃審批主體為省、自治區(qū)、直轄市人民政府。(2)啟動(dòng)程序不一致。如《東營(yíng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第32條規(guī)定建設(shè)工程竣工后，由建設(shè)單位或者個(gè)人向市、縣城鄉(xiāng)主管部門(mén)申請(qǐng)竣工規(guī)劃核實(shí)，而《山東省開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》第17條規(guī)定建設(shè)工程的竣工驗(yàn)收是由城市規(guī)劃行政主管部門(mén)主動(dòng)核實(shí)，對(duì)核準(zhǔn)行為的啟動(dòng)程序產(chǎn)生矛盾。(3)時(shí)限不一致?！杜R沂市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第56條與《山東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理辦法》第23條關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)接受舉報(bào)、控告后做出是否受理的時(shí)限不同，前者為七個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)，并在六十日內(nèi)做出處理決定，后者則規(guī)定了十五個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)。(4)辦事流程選擇不一致?！蹲筒┦蟹康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第11條規(guī)定重新申請(qǐng)核定資質(zhì)等級(jí)或者辦理資質(zhì)證書(shū)注銷(xiāo)手續(xù)，二者選擇其一，注銷(xiāo)并不必然為重新申請(qǐng)的條件，《房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》第14條規(guī)定必須先注銷(xiāo)再重新申請(qǐng)。

其四，地方性法規(guī)較規(guī)章內(nèi)容存在缺失。此種情況是指設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)就某一事項(xiàng)的規(guī)定較之上級(jí)規(guī)章存在重要內(nèi)容缺失。如《臨沂市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第19條與《山東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理辦法》第13條以及《城市規(guī)劃編制辦法》第17條相比，明顯缺失了修改規(guī)劃向社會(huì)公開(kāi)、聽(tīng)取社會(huì)意見(jiàn)的規(guī)定。

三、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章關(guān)系的理論反思

如果說(shuō)《立法法》相關(guān)制度設(shè)計(jì)缺失為因，上述所梳理的條文內(nèi)容重復(fù)和不一致為果，二者共同呈現(xiàn)出設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章關(guān)系的不清晰和不穩(wěn)定狀態(tài)：設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章之間缺乏效力判定的明確標(biāo)準(zhǔn)，其中，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章的內(nèi)容發(fā)生沖突時(shí)缺乏權(quán)威的裁決機(jī)制，制定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)時(shí)也缺乏避免與部門(mén)規(guī)章沖突的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

這種不清晰和不穩(wěn)定狀態(tài)延伸出三個(gè)具體問(wèn)題。一是地方性法規(guī)與規(guī)章之間缺乏清晰的權(quán)限劃分，不僅設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章如此，即便是同一層級(jí)的地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章也不能從事項(xiàng)內(nèi)容方面做出完全區(qū)分，“地方人大常委會(huì)和同級(jí)政府普遍感到，在具體立法中，哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定法規(guī)，哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)制定規(guī)章，難以把握和區(qū)分”，(7)劉松山：《地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限界分》，《中國(guó)法律評(píng)論》2015年第4期。這既反映了法規(guī)與規(guī)章兩種規(guī)范各自所欲達(dá)至之治理目標(biāo)的模糊性，還反映了地方人大與政府兩類(lèi)立法主體制定抽象規(guī)則之權(quán)限定位上的不清晰。二是設(shè)區(qū)的市立法抄襲和重復(fù)現(xiàn)象突出，這種抄襲和重復(fù)不僅體現(xiàn)為設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)抄襲部門(mén)規(guī)章和省級(jí)政府規(guī)章(包括外省政府規(guī)章)，還包括設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)之間的相互抄襲，如各地市煙花爆竹立法大致相同、如出一轍，前者抄襲體現(xiàn)了立法資源的浪費(fèi)，即如果執(zhí)行規(guī)章可以解決這些問(wèn)題，為什么還要制定重復(fù)規(guī)章的地方性法規(guī)，后者抄襲體現(xiàn)了治理事項(xiàng)的省域普遍性，由省級(jí)出臺(tái)法規(guī)和規(guī)章統(tǒng)一規(guī)定即可，沒(méi)有必要由設(shè)區(qū)的市制定法規(guī)。三是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章缺乏沖突風(fēng)險(xiǎn)防范與有效銜接機(jī)制，即在制定時(shí)未能充分考慮既有規(guī)范的規(guī)定而導(dǎo)致彼此重復(fù)或沖突。

對(duì)這些問(wèn)題的深入追問(wèn)，將觸碰到設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章關(guān)系的核心問(wèn)題——法律效力等級(jí)。既有的立法理論與立法實(shí)踐在遇到兩個(gè)層面的規(guī)范文件時(shí)習(xí)慣以判斷效力高低來(lái)為標(biāo)準(zhǔn)定性判斷法律效力等級(jí)。但《立法法》在此問(wèn)題上的沉默究竟是技術(shù)失誤的設(shè)計(jì)缺陷抑或是有意為之的設(shè)計(jì)留白？以下從三個(gè)層面對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章關(guān)系現(xiàn)狀進(jìn)行原因分析。

(一)《立法法》關(guān)于效力等級(jí)的設(shè)計(jì)留白

《立法法》明確不同規(guī)范的效力等級(jí)一般采取三種方式：一是明確產(chǎn)生依據(jù)，如第65條規(guī)定“國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)”，行政法規(guī)根據(jù)憲法和法律制定，其內(nèi)容必然要服從于憲法和法律要求，則其效力等級(jí)也得到確定；二是直接規(guī)定，如第87條規(guī)定“憲法具有最高效力”，一切規(guī)范不得與之相抵觸，再如第89條“地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章”以及第91條“部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行”等；三是規(guī)定不得抵觸，如第72條規(guī)定省級(jí)地方性法規(guī)不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，設(shè)區(qū)的市級(jí)地方性法規(guī)同時(shí)不得與省級(jí)地方性法規(guī)相抵觸。這三種方式一般通過(guò)條文內(nèi)容即能直接判定。但具體到設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章的效力等級(jí)時(shí)，《立法法》則出現(xiàn)了制度缺失或者設(shè)計(jì)留白，對(duì)之未能明確規(guī)定，這也是引起上文梳理大量地方性法規(guī)與規(guī)章產(chǎn)生重復(fù)與沖突的主因。以下將對(duì)部門(mén)規(guī)章與省級(jí)政府規(guī)章分述之。

設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章的關(guān)系可以在《立法法》第95條第二項(xiàng)找到線(xiàn)索，即“地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門(mén)規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決”。此處的地方性法規(guī)包括了省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)。《立法法》在未明確設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章效力等級(jí)的前提下，直接規(guī)定二者之間產(chǎn)生沖突的裁決方式，可以推定出二者效力相等，或者至少是并不存在一方完全不附條件地高于另一方。因?yàn)槿绻朐跅l文中明確不同規(guī)范的效力等級(jí)，可以采取上述三種方式，而第95條以沖突裁決的形式規(guī)定不同規(guī)范的適用關(guān)系，是為應(yīng)對(duì)復(fù)雜情形而對(duì)相關(guān)主體賦予了制度選擇空間，也默認(rèn)了二者之間可能存在沖突風(fēng)險(xiǎn)。并且，二者之間無(wú)論選擇適用哪一方，《立法法》并沒(méi)有直接判定對(duì)方無(wú)效，也未要求對(duì)方改變或撤銷(xiāo)，這是賦予相關(guān)主體裁決權(quán)，說(shuō)明二者之間沒(méi)有相互排斥的關(guān)系，僅在適用上有所取舍。

設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章的關(guān)系在《立法法》中的設(shè)計(jì)留白更為直接，連沖突裁決的規(guī)范都付之闕如。如果說(shuō)第95條的規(guī)定意在給予治理主體以充分選擇的話(huà)，那么設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章的設(shè)計(jì)留白更像是對(duì)地方治理復(fù)雜形勢(shì)的制度性回避：從主體看，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)是民意機(jī)關(guān)的意志體現(xiàn)，理論上要比地方行政機(jī)關(guān)出于行政管理目標(biāo)制定的政府規(guī)章效力高；但從適用范圍看，輻射全省區(qū)域的省級(jí)政府規(guī)章比只適用于市域管轄范圍的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)覆蓋面更寬、兼容性更強(qiáng)。主體和層級(jí)的相互作用下，判定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章的效力等級(jí)，需要考慮資源配置、體制管理、治理范圍等許多《立法法》和立法體制之外的影響制約因素，如果在二者之間確定了效力高低，無(wú)論結(jié)果如何，都將產(chǎn)生新的治理困境，都引起執(zhí)法者與社會(huì)公眾的兩難選擇：在缺乏制度標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)威機(jī)關(guān)裁決的情況下，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章均為有效法律文件，執(zhí)法者與社會(huì)公眾根據(jù)彼此沖突但同時(shí)有效的法律文件要求做出的行為難以從合法性上判定對(duì)錯(cuò)。

(二)現(xiàn)行立法體制下的法制沖突風(fēng)險(xiǎn)

設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章關(guān)系呈現(xiàn)不清晰與不穩(wěn)定狀態(tài)，以及難以明確效力等級(jí)的局面，《立法法》的制度設(shè)計(jì)留白是根本原因，現(xiàn)行立法體制所蘊(yùn)含的法制沖突風(fēng)險(xiǎn)則是助推不穩(wěn)定性影響放大的現(xiàn)實(shí)原因。

“所謂立法體制，是設(shè)置立法機(jī)關(guān)、劃分立法權(quán)限以及運(yùn)行立法權(quán)的基本原則和基本制度的總稱(chēng)。立法體制的構(gòu)成要素有三：立法權(quán)限的體系和制度、立法權(quán)的運(yùn)行體系和制度以及立法權(quán)的載體體系和制度?！?8)劉風(fēng)景、李丹陽(yáng)：《中國(guó)立法體制的調(diào)整與完善》，《學(xué)術(shù)交流》2015年第10期。從立法主體與立法權(quán)限的層級(jí)角度來(lái)看，“一元、兩級(jí)、多層次”是對(duì)我國(guó)立法體制的共識(shí)概括，(9)所謂“一元”是指我國(guó)實(shí)行以《中國(guó)人民共和國(guó)憲法》為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的、一元化立法體系；“兩級(jí)”即我國(guó)立法體制分為中央立法和地方立法兩個(gè)層級(jí)；“多層次”是指各立法層級(jí)均存在人大立法與行政立法，同時(shí)還存在民族自治立法與特別行政區(qū)立法等特殊類(lèi)型。其中，國(guó)家立法權(quán)內(nèi)部包括國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)、國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)、國(guó)家最高軍事機(jī)關(guān)的立法權(quán)、國(guó)務(wù)院所屬部門(mén)的立法權(quán)、中央軍委各總部的立法權(quán)，地方立法權(quán)包括省級(jí)立法權(quán)(含少數(shù)民族自治區(qū)的立法權(quán))、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)(含少數(shù)民族自治州的立法權(quán))、各軍兵種、軍區(qū)立法權(quán)、特別行政區(qū)立法權(quán)。(10)參見(jiàn)周尚君：《中國(guó)立法體制的組織生成與制度邏輯》，《學(xué)術(shù)月刊》2020年第11期。在立法與執(zhí)法實(shí)踐中，多層次的立法體制既能適應(yīng)復(fù)雜多元的治理需求，也造成了法制沖突的普遍性風(fēng)險(xiǎn)。尤其是設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)后加劇了法制沖突的可能性，除去與法律、行政法規(guī)以及省級(jí)地方性法規(guī)等《立法法》明確規(guī)定不得抵觸的規(guī)范類(lèi)型外，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章的沖突風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面。

一是內(nèi)容重復(fù)的風(fēng)險(xiǎn)，即設(shè)區(qū)的市在同一領(lǐng)域制定的地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章內(nèi)容彼此交叉重復(fù)、毫無(wú)特色，甚至照搬照抄上級(jí)規(guī)章規(guī)定。這一點(diǎn)在本文第二部分梳理的“條文內(nèi)容重復(fù)的類(lèi)型”部分已得到印證。如果執(zhí)行上級(jí)規(guī)章就能夠解決該領(lǐng)域治理的規(guī)范依據(jù)問(wèn)題，則設(shè)區(qū)的市沒(méi)有必要就此問(wèn)題制定地方性法規(guī)，以避免立法資源浪費(fèi)；如果執(zhí)行上級(jí)規(guī)章不能完全解決這類(lèi)問(wèn)題，則地方性法規(guī)應(yīng)起到填補(bǔ)空白、查缺補(bǔ)漏、具體細(xì)化等作用，因此，如何避免與上級(jí)規(guī)章的立法重復(fù)成為設(shè)區(qū)的市科學(xué)立法必須要考慮的重要因素。

二是規(guī)范抵觸的風(fēng)險(xiǎn)，即設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章就同一內(nèi)容規(guī)定不一致，彼此抵觸沖突。這一點(diǎn)已為本文第二部分梳理的“條文內(nèi)容不一致的關(guān)系類(lèi)型”所印證?，F(xiàn)行有效的部門(mén)規(guī)章數(shù)量繁多、內(nèi)容龐雜，有治理權(quán)限交叉的不同部委之間的規(guī)章彼此沖突之情形也較為常見(jiàn)，典型如行政審批中互為前置條件的規(guī)定，由于上級(jí)規(guī)章不是制定地方性法規(guī)的依據(jù)，更兼設(shè)區(qū)的市區(qū)域性差異明顯，立法的地方特色增加了地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章之間規(guī)范沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

三是適用選擇混亂的風(fēng)險(xiǎn)，即由于缺乏適用選擇的標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制以及“立法法并沒(méi)有給出設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章之間的效力等級(jí)的答案”，(11)鄭泰安：《設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章效力等級(jí)辨析》，《法學(xué)論壇》2018年第1期。設(shè)區(qū)的市在具體治理領(lǐng)域選擇地方性法規(guī)還是上級(jí)規(guī)章作為執(zhí)法依據(jù)并沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)區(qū)的市政府既是同級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，還是上級(jí)政府即省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下的下級(jí)行政機(jī)關(guān)，這種雙重身份使其執(zhí)行設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章均有合法性理由，但上級(jí)規(guī)章制定主體之國(guó)務(wù)院部委和省級(jí)政府的“上級(jí)”層級(jí)身份，放大了對(duì)二者效力等級(jí)判斷的不確定性。

(三)單一制下央地事權(quán)劃分的緊張關(guān)系

跳出立法體制來(lái)看設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章的關(guān)系亦具有現(xiàn)實(shí)性和必要性，因?yàn)榉ㄒ?guī)和規(guī)章都要在執(zhí)法中獲得真正的生命力，如果地方立法不能匹配所規(guī)范的政府相關(guān)職能，則會(huì)丟失立法實(shí)施的制度土壤與配套資源，地方性法規(guī)也會(huì)淪為一具紙文而喪失權(quán)威性。因此，地方立法既要遵循立法邏輯，還要充分考慮行政邏輯與層級(jí)治理需求。回到一個(gè)更為本源的問(wèn)題，為什么要賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)？除較大的市外，2015年之前沒(méi)有獲得地方立法權(quán)的廣大設(shè)區(qū)的市通過(guò)執(zhí)行上位法、制定發(fā)布規(guī)范性文件，也可以完整履行行政管理和公共服務(wù)職能，保證本區(qū)域的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。推進(jìn)地方立法權(quán)擴(kuò)容，從設(shè)區(qū)的市角度來(lái)說(shuō)，目的在于推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)本地利益，對(duì)中央而言目的是在維護(hù)法制統(tǒng)一的前提下規(guī)范地方立法權(quán)運(yùn)行，促進(jìn)地方多元發(fā)展。(12)參見(jiàn)謝桂山、白利寅：《設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的制度邏輯、現(xiàn)實(shí)困境與法治完善路徑》，《法學(xué)論壇》2017年第3期。實(shí)現(xiàn)地方改革于法有據(jù)，扭轉(zhuǎn)“紅頭文件”治理，提升地方治理效能，應(yīng)當(dāng)是賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的基本動(dòng)因。

但是，當(dāng)“條塊分割”的網(wǎng)狀行政體制深刻制約中央與地方事權(quán)的合理劃分時(shí)，設(shè)區(qū)的市想要通過(guò)地方立法提升地方治理效能的愿景可能會(huì)力不從心。換言之，當(dāng)中央與地方事權(quán)劃分不清晰的前提下，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)在立法體制中也往往無(wú)法準(zhǔn)確定位自身地位。“實(shí)現(xiàn)‘權(quán)’之‘清晰’的‘主戰(zhàn)場(chǎng)’集中在央地關(guān)系的場(chǎng)域，即具體的事權(quán)根據(jù)單一制下的公共產(chǎn)品層次等原則在中央、省級(jí)地方以及省以下地方的逐層配置?！?13)涂縵縵：《制定我國(guó)〈政府間財(cái)政關(guān)系法〉的重點(diǎn)與難點(diǎn)》，《政治與法律》2019年第8期。單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，層層節(jié)制和向上集中的行政體制使中央與地方的事權(quán)劃分時(shí)刻處于博弈的緊張關(guān)系中，“基于中央和地方分權(quán)不明，地方事務(wù)范圍未確定，地方的自主立法空間尚未全面確立，地方自主立法極為有限”。(14)葉必豐：《論地方事務(wù)》，《行政法學(xué)研究》2018年第1期。央地事權(quán)劃分的緊張關(guān)系對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)和上級(jí)規(guī)章的影響體現(xiàn)為兩個(gè)方面。一方面，部門(mén)規(guī)章是行業(yè)管理領(lǐng)域的縱向條狀規(guī)則制定，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)體現(xiàn)的是橫向塊狀的治理要求，條塊分割的行政體制增加了規(guī)范之間的沖突風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，中央和地方事權(quán)劃分不清晰，《立法法》關(guān)于中央與地方立法權(quán)劃分的制度設(shè)計(jì)中，“難以看出什么事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由地方自主進(jìn)行立法而無(wú)須中央的特殊授權(quán)，也難以看出什么事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由中央委托給地方立法”，(15)封麗霞：《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2008年，第155頁(yè)。即便明確概括出《立法法》規(guī)定地方立法所能調(diào)整的“地方性事務(wù)”的范圍，也因?yàn)樯霞?jí)概括性擁有下級(jí)事權(quán)，而使“地方性事務(wù)”容易為上級(jí)規(guī)章所“侵入”，如大量部門(mén)規(guī)章都規(guī)定了省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道各級(jí)政府的有關(guān)職權(quán)，省級(jí)政府規(guī)章會(huì)設(shè)定市縣政府的職權(quán)，那么留給設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的自主空間極少，如何能體現(xiàn)特色？如果照抄照搬，就成為浪費(fèi)立法資源的重復(fù)立法，如果要體現(xiàn)特色，可能就會(huì)突破上位法規(guī)定。

四、問(wèn)題解決的思路：實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整中的兼容性立法

由上述條文內(nèi)容的實(shí)踐梳理與理論分析可見(jiàn)，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章關(guān)系的不清晰不穩(wěn)定狀態(tài)集中體現(xiàn)為效力等級(jí)判定的模糊性，《立法法》的制度設(shè)計(jì)留白以及對(duì)地方治理復(fù)雜情形的制度性回避，本意是為適法主體和裁判主體提供充分的選擇空間，但實(shí)踐中增加了立法重復(fù)、抵觸沖突等法制風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，央地事權(quán)劃分的緊張關(guān)系從深層次制約了二者關(guān)系的澄清與效力等級(jí)的判定。因此，需要反思的是，以等級(jí)高低為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不同規(guī)范的效力做出定性判斷，能否適用于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章的關(guān)系定位？能否換個(gè)解決問(wèn)題的思路去澄清這對(duì)關(guān)系，或者是能減少因不清晰、不穩(wěn)定以及效力等級(jí)模糊而引發(fā)的法制沖突問(wèn)題？本文在尊重《立法法》對(duì)二者關(guān)系和效力等級(jí)制度設(shè)計(jì)留白的基礎(chǔ)上，提出實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整中的兼容性立法之思路，具體從如下兩個(gè)方面論述。

(一)由“明確判斷效力等級(jí)”到“構(gòu)建兼容性銜接機(jī)制”

地方立法長(zhǎng)期遵循 “不抵觸、有特色、可操作”的基本原則，其中，“有特色”與“可操作”必須服從于“不抵觸”，即維護(hù)法制統(tǒng)一是地方立法的根本價(jià)值取向，這是我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力體制所決定的?！八^不抵觸，包括三層意思：一是一切法律法規(guī)都不能與憲法相違背；二是下位法與上位法不能相沖突；三是同位階的法律規(guī)范之間也不能相矛盾，要保持和諧統(tǒng)一。”(16)李高協(xié)：《再議地方立法的不抵觸、有特色、可操作原則》，《人大研究》2015年第9期。在地方立法實(shí)踐中，“不抵觸”可以通過(guò)批準(zhǔn)后實(shí)施或備案審查等方式得以量化檢驗(yàn)，也可以通過(guò)具體案件的適用爭(zhēng)議而由有權(quán)機(jī)關(guān)裁決，但是“有特色”和“可操作”則缺乏明確的量化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此，為了避免出現(xiàn)與上位法沖突，規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，地方立法者更愿意采取重復(fù)上位法的方式制定地方性法規(guī)，于是產(chǎn)生大量重復(fù)立法和相互抄襲現(xiàn)象，所謂“有特色”也因?yàn)椤安坏钟|”的要求而變得流于表面。因此，維護(hù)法制統(tǒng)一成為地方立法的前提，推進(jìn)地方治理法治化、增強(qiáng)地方發(fā)展活力的目標(biāo)被法制統(tǒng)一的嚴(yán)格要求慢慢稀釋。而設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)為了擺脫重復(fù)上位法的陰霾，在創(chuàng)制性立法以及執(zhí)行性立法過(guò)程中，也盡量體現(xiàn)自主性特色，在突破上位法成為禁忌的情形下，非上位法的上級(jí)規(guī)章則成為重點(diǎn)突破對(duì)象，法制統(tǒng)一與地方立法特色的矛盾體現(xiàn)于二者之間不清晰與不穩(wěn)定的關(guān)系。

與此同時(shí)，由于法制統(tǒng)一的向心力，在遇到不同規(guī)范的效力判斷時(shí)，理論與實(shí)踐更傾向于分清效力等級(jí)的孰高孰低以定位階，但當(dāng)判定位階最權(quán)威的《立法法》設(shè)計(jì)制度留白時(shí)，效力等級(jí)判斷的爭(zhēng)議已經(jīng)與制度實(shí)踐所欲解決之現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需求相距甚遠(yuǎn)。與其決然判斷設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章的效力等級(jí)高低，不如從實(shí)踐操作兼容性的角度，完善設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章的銜接機(jī)制，解決法制統(tǒng)一與地方立法特色的矛盾。

其一，應(yīng)把上級(jí)規(guī)章作為制定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的重要參考。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)時(shí)，可以不依據(jù)非上位法的上級(jí)規(guī)章，但是有必要將之作為重要參考，包括：同一領(lǐng)域上級(jí)規(guī)章已經(jīng)做出符合地方治理需求的制度設(shè)計(jì)時(shí)，設(shè)區(qū)的市可以不制定地方性法規(guī)，或者就規(guī)章缺失的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充性規(guī)定，避免立法重復(fù)；當(dāng)上級(jí)規(guī)章已經(jīng)對(duì)設(shè)區(qū)的市及其管轄區(qū)域的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)一般不應(yīng)再做出與之抵觸的制度安排，除非能證明執(zhí)行上級(jí)規(guī)章脫離地方治理現(xiàn)實(shí)需求，有悖于公共利益等。

其二，強(qiáng)化設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章的協(xié)同效應(yīng)。本文第二部分梳理地方性法規(guī)與規(guī)章“條文內(nèi)容銜接的關(guān)系類(lèi)型”，包含地方性法規(guī)細(xì)化了規(guī)章內(nèi)容、地方性法規(guī)增加了本地特色規(guī)定、地方性法規(guī)比規(guī)章更為嚴(yán)格、地方性法規(guī)與規(guī)章形成協(xié)調(diào)配合關(guān)系、規(guī)章比地方性法規(guī)更加細(xì)致等五種情況。這是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章關(guān)系在實(shí)踐層面呈現(xiàn)出來(lái)的正向價(jià)值。要解決法制統(tǒng)一和地方特色之間的矛盾，應(yīng)強(qiáng)化設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章的協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章在地方治理中的有效銜接，包括：同一領(lǐng)域的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章、部門(mén)規(guī)章應(yīng)在程序與內(nèi)容嚴(yán)格性、規(guī)范設(shè)計(jì)細(xì)致性等方面形成梯度，實(shí)現(xiàn)有序分工，如設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)重點(diǎn)規(guī)范市域社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，省級(jí)政府規(guī)章從全省層面規(guī)范該領(lǐng)域行政管理與社會(huì)治理的普遍性問(wèn)題，部門(mén)規(guī)章則聚焦該領(lǐng)域的行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性等標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，提供國(guó)家層面的技術(shù)支持。

其三，完善設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章?tīng)?zhēng)議的解決機(jī)制。地方性法規(guī)與規(guī)章的沖突往往來(lái)自于功能定位的不清晰。要明確地方性法規(guī)和規(guī)章治理功能的區(qū)別，即地方性法規(guī)是針對(duì)區(qū)域內(nèi)調(diào)整對(duì)象的一般性規(guī)范，所規(guī)范調(diào)整的社會(huì)關(guān)系較為全面、內(nèi)容廣泛，而規(guī)章旨在便于行政管理以及政府職能履行，是政府行政職能的延伸，有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)可以從事項(xiàng)內(nèi)容、規(guī)范程度、治理目標(biāo)、行政管理關(guān)聯(lián)度等設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，明確哪些事項(xiàng)適宜制定地方性法規(guī)或規(guī)章，解決同級(jí)地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限界分問(wèn)題。就設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章來(lái)說(shuō)，《立法法》第95條規(guī)定了爭(zhēng)議解決方式。設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章的爭(zhēng)議，如前所述屬于《立法法》的制度設(shè)計(jì)留白，因此，地方無(wú)法通過(guò)統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)去裁決爭(zhēng)議，但可以建立爭(zhēng)議解決的工作機(jī)制：設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)會(huì)同省級(jí)政府規(guī)章制定主體進(jìn)行調(diào)查研究，協(xié)商區(qū)域內(nèi)規(guī)范選擇適用的方案；如果爭(zhēng)議較大難以形成一致意見(jiàn)，可以提交省級(jí)人大常委會(huì)，由省級(jí)人大常委會(huì)提出意見(jiàn)。

(二)由“事后效力裁決機(jī)制”到“事前風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制”

無(wú)論是《立法法》規(guī)范設(shè)計(jì)，還是立法具體實(shí)踐，對(duì)不同規(guī)范之間的效力認(rèn)定一般都屬于事后裁決，即在法律、法規(guī)、規(guī)章生效后，遇到執(zhí)法適用或者案件訴訟援引時(shí)產(chǎn)生了適法沖突，進(jìn)而啟動(dòng)效力裁決機(jī)制，典型如前文對(duì)《立法法》第95條的分析。事后效力裁決是以法律文件的生效為前提，以具體適用或者案件援引為應(yīng)用場(chǎng)景，這就使得事后效力裁決不可避免地提升了制度運(yùn)行成本：法律文件生效需要經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的立法工作周期與立法資源投入，已生效法律文件根據(jù)《立法法》第95條的裁決適用有可能進(jìn)入第96條規(guī)定的情形而被改變或撤銷(xiāo)，前期立法成本被浪費(fèi)；另外，發(fā)生規(guī)范適用沖突或者實(shí)質(zhì)上應(yīng)當(dāng)改變或撤銷(xiāo)的法律文件，在未遇到具體適用或案件援引的應(yīng)有場(chǎng)景時(shí)，一直處于生效狀態(tài)，發(fā)揮著調(diào)整社會(huì)關(guān)系、提供治理依據(jù)的功能，其潛伏的問(wèn)題同時(shí)存在，當(dāng)事后效力裁決機(jī)制啟動(dòng)后，對(duì)之前的裁決結(jié)果(不適用、改變、撤銷(xiāo))等會(huì)影響到其一直調(diào)整規(guī)范的社會(huì)治理領(lǐng)域，造成新的規(guī)范替代和制度銜接問(wèn)題。具體到設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章的關(guān)系，可以發(fā)揮事前風(fēng)險(xiǎn)防范作用，在設(shè)區(qū)的市立法規(guī)劃、省人大常委會(huì)批準(zhǔn)等立法階段嚴(yán)格把關(guān)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)識(shí)別可能存在的風(fēng)險(xiǎn)沖突，盡量避免設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章的矛盾沖突，同時(shí)防止設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章進(jìn)入《立法法》第95條規(guī)定的事后效力裁決階段。

其一，發(fā)揮“立法規(guī)劃”與“批準(zhǔn)后施行”的事前防范作用。有學(xué)者把除法案的“提出—審議—表決—公布”四個(gè)顯性立法程序之外的“立法規(guī)劃/立法計(jì)劃、法案的起草、法案的審議、適用解釋”等稱(chēng)之為四個(gè)隱性立法程序，認(rèn)為立法規(guī)劃/計(jì)劃涉及立法資源分配，立法機(jī)關(guān)工作人員起到“入口把關(guān)”的作用。(17)參見(jiàn)鄭文睿：《立法程序的二元結(jié)構(gòu)論:基于組織視角與個(gè)人視角的轉(zhuǎn)換》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)》2020年第6期。通過(guò)立法規(guī)劃階段的嚴(yán)格把關(guān)，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)時(shí)將會(huì)避免重復(fù)立法風(fēng)險(xiǎn)，即如果上位法或上級(jí)規(guī)章已經(jīng)對(duì)某領(lǐng)域規(guī)定較為詳細(xì)，地方性法規(guī)缺乏必要的創(chuàng)新空間，就可以不列入規(guī)劃，避免立法資源浪費(fèi)。《立法法》第72條規(guī)定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)需經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行，“省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查，不是毫無(wú)邊界的全面審查， 審查范圍包括合法性和具備合法性前提下的一定程度的合理性?！?18)冉艷輝：《省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審批權(quán)的界限》，《法學(xué)》2020年第4期。就合法性看，由于上級(jí)規(guī)章非上位法，不是合法性審查對(duì)象，目前的省級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)不能解決設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章的沖突問(wèn)題，因此，可以把防范與上級(jí)規(guī)章沖突的功能寄托在省級(jí)人大常委會(huì)的合理性審查，即如果設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上級(jí)規(guī)章明顯沖突，省級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)提出意見(jiàn)。

其二，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)識(shí)別法規(guī)規(guī)章草案可能產(chǎn)生沖突的風(fēng)險(xiǎn)。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)時(shí)，可以充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，在法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行識(shí)別檢索，既可以防止浪費(fèi)立法資源的重復(fù)立法以及違反上位法規(guī)定的情況，同時(shí)也可以比較地方性法規(guī)草案與上級(jí)規(guī)章的異同，既避免重復(fù)性規(guī)定以及明顯的沖突規(guī)定，又能夠根據(jù)上級(jí)規(guī)章內(nèi)容調(diào)整草案，形成規(guī)范銜接的協(xié)同治理格局。

其三，創(chuàng)新構(gòu)建立法主體間的溝通協(xié)商機(jī)制。由于上級(jí)規(guī)章不是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的制定依據(jù)，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)時(shí)不必與省級(jí)政府和國(guó)務(wù)院部門(mén)進(jìn)行溝通。但缺乏溝通協(xié)商而各行其是的結(jié)果往往是同一領(lǐng)域的重復(fù)性立法或者彼此規(guī)定沖突。因此，有必要?jiǎng)?chuàng)新建構(gòu)立法主體間的溝通協(xié)商機(jī)制，包括：建立設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)、省級(jí)規(guī)章備案部門(mén)、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章備案部門(mén)的信息交流與反饋機(jī)制，能夠就相關(guān)立法問(wèn)題在線(xiàn)交流與信息交換；地方性法規(guī)征集意見(jiàn)時(shí)，可以邀請(qǐng)省級(jí)政府部門(mén)以及國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)工作人員出席。