王文雯，辛越優(yōu)

（1.貴州大學(xué)管理學(xué)院，貴州貴陽 550025；2.浙江大學(xué)中國西部發(fā)展研究院，浙江杭州 310058）

“全球教育治理是指國際社會各利益相關(guān)方通過協(xié)商、合作及博弈等多種方式參與全球教育事務(wù)的管理，以維持或確立合理國際秩序的活動。”[1]“區(qū)域治理秩序是全球治理秩序的有機組成”[2]，因而由地區(qū)組織主導(dǎo)的區(qū)域教育治理成為全球教育治理的重要構(gòu)成部分。在智能化時代，東盟地區(qū)勞動力職業(yè)技能失配問題突出，傳統(tǒng)崗位被淘汰的風(fēng)險不斷增大，因此東盟各國需增加教育的聯(lián)通性，提高區(qū)域公共教育事務(wù)的治理能力，以解決職業(yè)教育領(lǐng)域的棘手問題。

東盟地區(qū)是一個具有政治體制與民族文化多樣性的地區(qū)，擁有6億人口，經(jīng)濟總量位居世界第六位。[3]面對極端復(fù)雜性，東盟走出了一條不同于西歐的地區(qū)治理方式，成為亞洲最有成就的區(qū)域合作組織。[4]學(xué)界將具有東盟特色的區(qū)域合作機制與組織文化稱之為“東盟方式”(ASEAN Way)，是指東盟國家在合作過程中強調(diào)協(xié)商與共識，不干涉內(nèi)政的決策過程，其顯著特征是非正式性，規(guī)避制度化。[5]作為區(qū)域基本行為規(guī)范，“東盟方式”主導(dǎo)了東盟地區(qū)在政治安全、經(jīng)濟社會、教育等領(lǐng)域的治理模式。

一、“東盟方式”的職業(yè)教育治理特征

（一）治理主體的平等性：規(guī)避超國家權(quán)力機構(gòu)

治理主體平等性是指在決策機構(gòu)設(shè)置上以政府間組織為主要統(tǒng)籌機構(gòu)，規(guī)避超國家權(quán)力機構(gòu)。雖然東盟也是區(qū)域性政治與經(jīng)濟聯(lián)盟，但不像歐盟一樣擁有高度制度化的超國家機構(gòu)，在地區(qū)公共教育事務(wù)決策機構(gòu)的設(shè)置方面同樣具有規(guī)避制度化安排的傾向。東盟國家建立了以政府間組織為核心的職業(yè)教育治理機制框架，形成東盟與東南亞教育部長組織（Southeast Asian Ministers of Education Organization）組成的兩條平行決策軌道，并互為補充。

從東盟決策鏈方面看，東盟峰會、東盟教育部長會議、東盟高級官員教育會議以及東盟職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展委員會是東盟軌道在職業(yè)教育領(lǐng)域的關(guān)鍵決策平臺。東盟峰會是最早呼吁東盟國家開展區(qū)域教育合作的政府間組織與頂層設(shè)計平臺，扮演區(qū)域教育發(fā)展引領(lǐng)者角色，主導(dǎo)教育公共事務(wù)話語權(quán)。在《東盟憲章》框架下，東盟通過其下設(shè)的東盟教育部長會議與東盟高級官員教育會議推動區(qū)域內(nèi)外教育合作。其中前者負責(zé)確保教育在東盟共同體建設(shè)中發(fā)揮支撐作用，開展“東盟意識”教育的政策協(xié)調(diào)，監(jiān)督評估地區(qū)教育項目的實施情況，后者為執(zhí)行機構(gòu)。2020年，東盟新設(shè)職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展委員會，由東盟各國教育部、勞工部、經(jīng)濟部等組成，為職教發(fā)展提供政策建議。

從東南亞教育部長組織決策鏈方面看，東南亞教育部長組織董事會、秘書處以及26個區(qū)域中心是該決策軌道的主要參與方。東盟教育部長會議與東南亞教育部長組織處于平級結(jié)構(gòu)中，但后者不在東盟體制框架內(nèi)。[6]東南亞教育部長組織理事會是該決策軌道的最高決策機構(gòu)，其主要職責(zé)是提出區(qū)域性倡議與項目。東南亞教育部長組織秘書處處于中心位置，負責(zé)執(zhí)行理事會決議、組織項目、制定提案等。此外，26個區(qū)域中心分別由不同東盟國家管理與資助，處理不同專業(yè)領(lǐng)域的公共教育事務(wù)，并提供決策咨詢服務(wù)。其中，職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)中心是專門負責(zé)地區(qū)職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)的研究機構(gòu)及實踐指導(dǎo)機構(gòu)，也是東盟在職教合作領(lǐng)域的補充部門。[7]作為職教合作的樞紐機構(gòu)，該中心現(xiàn)已成為東盟國家“職教代言人”，組織東南亞職業(yè)技術(shù)教育高層會議，并提議創(chuàng)建了東南亞職業(yè)技術(shù)教育聯(lián)盟。

（二）治理內(nèi)容的跨國性：創(chuàng)造區(qū)域公共產(chǎn)品

創(chuàng)造公共價值是東盟區(qū)域治理的核心訴求[8]，以下四方面組成了東盟地區(qū)職業(yè)教育治理的公共價值清單。

一是培育“東盟意識”。東盟開展教育治理的原動力來自共同體建設(shè)目標，在《東盟愿景2020》《東盟2025年吉隆坡宣言：攜手共進》等倡議中，東盟共同體概念被反復(fù)提及。在東盟制定的兩個五年教育規(guī)劃中，培育“東盟意識”均出現(xiàn)在規(guī)劃文本的首要位置。由此可見，培育“東盟意識”不僅是東盟職業(yè)教育治理的內(nèi)容，而且是東盟保障其教育治理合法性的支撐手段。為此，東盟通過多個跨國性項目不斷強化東盟集體身份，推廣東盟規(guī)范，如開發(fā)多語種東盟知識教材、開展“東盟日”文化交流活動等，以期增進東盟國家之間的相互理解，為東盟共同體建設(shè)掃除障礙。[9]

二是發(fā)展跨國協(xié)調(diào)能力。“東南亞職業(yè)技術(shù)教育協(xié)調(diào)發(fā)展與國際化”是歷屆東南亞職業(yè)技術(shù)教育高層會議備受關(guān)注的議題，其原因源于三個方面。首先，東盟一體化的全面實施必然會加速區(qū)域內(nèi)貿(mào)易和人員流動的速度，這要求東盟各國加強專業(yè)資格認證以及產(chǎn)業(yè)整合；其次，隨著地區(qū)工業(yè)化程度加深，行業(yè)對高素質(zhì)勞動力需求迫切，東盟國家逐步將職業(yè)教育作為有效培養(yǎng)合格人才的重要手段；最后，東盟國家在職業(yè)教育教學(xué)方法、課程設(shè)計、產(chǎn)業(yè)合作方式等方面存在差異，區(qū)域職業(yè)教育體制的融合互通成為亟待解決的問題之一。[10]為應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，發(fā)展跨國協(xié)調(diào)能力、開發(fā)區(qū)域教育標準、引導(dǎo)區(qū)域倡議落地成為東盟職業(yè)教育治理的主要內(nèi)容。

三是引領(lǐng)地區(qū)教育變革。持續(xù)為地區(qū)提供創(chuàng)新性教育發(fā)展理念是實現(xiàn)地區(qū)教育治理的有效方式，東盟地區(qū)教育治理主體不斷向地區(qū)輸入最佳實踐，其目的在于促進職教發(fā)展理念的更新，保障職教體系的可持續(xù)發(fā)展，提升人力資源的競爭力。為應(yīng)對“工業(yè)4.0”職業(yè)技能體系新需求，東南亞教育部長組織提出“職業(yè)技術(shù)教育4.0在職培訓(xùn)模塊”，倡導(dǎo)徹底變革職業(yè)學(xué)校教學(xué)方式、教師培養(yǎng)方式、產(chǎn)教融合方式等，重點開展面向“工業(yè)4.0”的農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)校建設(shè)試點項目。此外，日本科森（KOSEN）模式也作為新型職教模式引入東盟國家，為培養(yǎng)理論與技術(shù)兼?zhèn)涞母邔哟稳瞬抛鰷蕚?。[11]

四是創(chuàng)建地區(qū)對話平臺。東盟地區(qū)職業(yè)教育治理的可持續(xù)性取決于地區(qū)平臺的穩(wěn)定性，各類地區(qū)知識平臺、公共課程資源平臺、跨國交流項目平臺是東盟職業(yè)教育治理的載體，平臺的豐富性決定了東盟國家交流的活躍度。其中，東南亞地區(qū)職業(yè)技術(shù)知識平臺的成立為各利益相關(guān)方提供了共享知識、展示自我、尋求合作、開展互動的工具。又如東南亞職業(yè)技術(shù)教育在線慕課（SEATVET MOOC）平臺的推出整合了東盟各國課程資源與社交網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，東盟國家借此擴大了社交圈。[12]再如東南亞職業(yè)教育教師交換項目（SEA-Teacher)與學(xué)生交換項目（SEA-TVET）跨國交流平臺已實現(xiàn)常態(tài)化運作。[13]

（三）治理機制的靈活性：堅持非制度性安排

喪失國家主權(quán)的殖民記憶使東盟國家選擇非制度化的安排推進區(qū)域合作，這成為東盟地區(qū)開展職業(yè)教育治理的隱性共識。

第一，基于“協(xié)商一致”的“合作式治理”。“協(xié)商一致”是東盟國家管理地區(qū)教育合作事務(wù)的首要原則，如東盟地區(qū)資格互認體系類似一個軸輻式模型，無論是中心（東盟區(qū)域機構(gòu)）還是輻條（東盟成員國），二者的權(quán)力都不在另一方之上。東盟成員國現(xiàn)階段尚未準備好將權(quán)力全部讓渡至區(qū)域級層面，因此并不希望東盟地區(qū)機制擁有制定資格認證的專有權(quán)，而是強調(diào)各主權(quán)國家相互協(xié)作。[14]東盟資格參照框架委員會由各東盟成員國代表組成，負責(zé)更新完善區(qū)域資格框架的治理結(jié)構(gòu)，因而東盟成員國教育合作共識的達成依賴于政府間組織的“協(xié)商一致”，這成為“東盟方式”的內(nèi)在屬性。

第二，基于非正式協(xié)議的“開放式治理”?！安桓缮鎯?nèi)政”原則一直是東盟國家合作的重要準則，歐盟式的協(xié)調(diào)模式并不適用于東盟。[15]由于東盟在發(fā)展地區(qū)機制時有謹慎和漸進的偏好，因此具有法律約束性的協(xié)議相對稀缺。[16]東盟規(guī)避法律條文，同時更傾向于非正式的、松散的安排。東盟地區(qū)職業(yè)教育合作以宣言、共識、倡議、協(xié)議作為合作基石，且不要求成員國強制實施。這也不同于歐盟教育治理機制的“集體安排”，東盟教育治理指向的是區(qū)域“協(xié)調(diào)空間”。

第三，基于非正式會議的“多元性治理”。東盟認為非正式會議具有在制度化環(huán)境中討論地區(qū)事務(wù)的重要功能[17]，因而傾向于以非正式會議推動職教合作。與歐洲一體化強調(diào)建立超國家機構(gòu)以及采用具有約束力的規(guī)則不同，東盟致力于為其成員國搭建各類建設(shè)性交流平臺。[18]東盟在職教領(lǐng)域的合作是由東盟教育部長會議或區(qū)域職教中心推動的，并由東盟高級官員教育會議或其他平臺執(zhí)行。同時，東南亞教育部長組織下設(shè)的26個區(qū)域中心定期以非正式會議形式開展不同教育層次與領(lǐng)域的教育合作與研究，推動地區(qū)職教改革。新冠肺炎疫情期間，由不同東盟國家分管的區(qū)域中心分別在遠程教學(xué)資源、公共健康安全、教師在線教學(xué)能力等領(lǐng)域提供了咨詢服務(wù)。[19]

（四）治理工具的多樣性：發(fā)展教育聯(lián)通政策

首先，資格互認工具是東盟職業(yè)教育治理的銜接工具。東盟地區(qū)資格互認工具的形成可追溯到1995年東盟經(jīng)濟部長會議簽署的《東盟服務(wù)框架協(xié)議》，該協(xié)議旨在消除東盟成員國專業(yè)服務(wù)提供者的資格互認問題，實現(xiàn)勞動力跨國流動。歷經(jīng)十年探索與實踐，東盟在2005年簽署了《雙邊互認協(xié)議》，將資格互認領(lǐng)域擴大到工程、護理、建筑、土地測量、醫(yī)藥、牙醫(yī)、會計七個行業(yè)。2010年，“東盟資格參照框架”被提出，正式成為東盟成員國各類學(xué)歷證書和資格證書互認、對比及連接工具，以滿足職業(yè)技術(shù)教育與高等教育的資格互認需求。[20]

其次，質(zhì)量保障工具是東盟職業(yè)教育治理的規(guī)范工具。為保障地區(qū)資格認證體系質(zhì)量，東盟于2017年發(fā)布了東盟資格參照框架的配套文件《東盟資格認證與質(zhì)量保障指南》。該指南為東盟各國資格認證體系的認證機構(gòu)、評估機構(gòu)以及認證過程提供規(guī)范化操作指導(dǎo)，以增強東盟成員國對各類職業(yè)資格認證過程的互信。[21]此外，為提升東盟區(qū)域規(guī)范的影響力，東盟先后發(fā)布了《21世紀東南亞教師能力框架》《東南亞校長能力框架》《東盟國家企業(yè)培訓(xùn)師標準》等區(qū)域標準。

最后，學(xué)分互認工具是東盟職業(yè)教育治理的融合工具。東盟學(xué)分轉(zhuǎn)換系統(tǒng)是一個以學(xué)生為中心的跨國學(xué)分轉(zhuǎn)化系統(tǒng)，其產(chǎn)生源于東盟一體化建設(shè)的需要。其設(shè)計目的在于促進東盟大學(xué)網(wǎng)絡(luò)成員的學(xué)生流動，加強東盟國家大學(xué)生的聯(lián)系，促進知識共享，形成“東盟朋友圈”。學(xué)分轉(zhuǎn)換系統(tǒng)充分考慮了聯(lián)盟成員大學(xué)學(xué)分系統(tǒng)差異性，成員無須修改本國的學(xué)分體系。近年來，跨國學(xué)分轉(zhuǎn)換實踐為東盟地區(qū)職業(yè)教育院校學(xué)生互換提供了借鑒，東南亞職業(yè)技術(shù)教育聯(lián)盟將以此為范本，開展職業(yè)院校學(xué)分的跨國認證。

（五）治理理念的包容性：構(gòu)建教育協(xié)調(diào)空間

最開始提出教育“公共空間”概念的是歐盟，由其推動的“博洛尼亞進程”現(xiàn)已成為世界各地區(qū)構(gòu)建教育“公共空間”的效仿對象。[22]東盟對歐盟經(jīng)驗進行了本土化改造，發(fā)展出不同于歐盟的教育“公共空間”建設(shè)目標與理念。

其一，目標不同。東盟推動區(qū)域教育融合的目標不是要建立“博洛尼亞進程”那樣高度標準化的教育體系，而是為了讓具有政治、宗教、經(jīng)濟及教育多樣化的東盟成員國協(xié)調(diào)發(fā)展。[23]東盟的目標在于尋找結(jié)合點，這與“東盟方式”所倡導(dǎo)的合作原則是相匹配的。當歐盟使用教育“公共空間”這類詞時，通常是指在已有目標的基礎(chǔ)上進一步加強教育“公共空間”建設(shè)，在此過程中需要成員國調(diào)整本國教育政策，使之與地區(qū)發(fā)展目標相匹配，東盟國家則將教育“公共空間”視為表達差異，尊重多樣性，而非統(tǒng)一觀念。[24]

其二，理念不同。東盟國家在推進教育共同體建設(shè)過程中追求的是“協(xié)調(diào)空間”。雖然歐洲“博洛尼亞進程”對東盟地區(qū)教育共同體建設(shè)產(chǎn)生了深遠影響，但東盟國家對于教育“公共空間”的含義逐漸形成了不同看法。[25]東盟高層將教育“公共空間”的建設(shè)過程稱為“協(xié)調(diào)”的過程，而這個詞在“博洛尼亞進程”語境中卻很少出現(xiàn)。[26]東盟認為教育“公共空間”是通過“協(xié)調(diào)”的方式構(gòu)建的，而歐盟卻不認同“協(xié)調(diào)”這個詞。[27]歷屆東南亞職業(yè)技術(shù)教育高級官員會議主題都選用了“協(xié)調(diào)”一詞，避免使用教育“一體化”這類字眼。

其三，合作方式不同。歐盟教育合作帶有“大熔爐”式的發(fā)展特點。東盟教育“公共空間”是一種“馬賽克”拼圖，東盟成員國謹慎地尋求共同點，無須為了適應(yīng)區(qū)域政策而改變教育體系。[28]在教育共同體建構(gòu)的過程中，追求構(gòu)建“協(xié)調(diào)空間”的地區(qū)像不同個體聚集起來表演即興爵士樂，而追求“一體化”的地區(qū)就像不同音樂家在同一個人的指揮下表演同一首曲子。[29]

二、“東盟方式”在東盟地區(qū)職業(yè)教育治理中的成效

（一）促成了地區(qū)職業(yè)教育愿景的形成

第一，東盟決策軌道明確了地區(qū)職教的發(fā)展方向。自1967年起，東盟領(lǐng)導(dǎo)人就表現(xiàn)出支持區(qū)域教育合作的決心。2005年，東盟領(lǐng)導(dǎo)人在第十一屆東盟峰會上呼吁將“培養(yǎng)東盟意識”“加強東盟認同教育”“促進人力資源開發(fā)”作為優(yōu)先事項。2008年，《東盟憲章》明確提出在教育及科學(xué)技術(shù)方面加強合作，發(fā)展人力資源，這個提法成為東盟教育合作的總指導(dǎo)思想。在第十四屆東盟峰會上，東盟首次將教育共同體建設(shè)目標與東盟政治安全、經(jīng)濟、社會文化共同體建設(shè)相結(jié)合。[30]隨后，東盟第四次教育部長會議與第九次教育部長會議分別審議通過了《東盟五年教育規(guī)劃（2011-2015）》與《東盟五年教育規(guī)劃（2016-2020）》，“推進區(qū)域職業(yè)技術(shù)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展”“建立職業(yè)技術(shù)教育質(zhì)量保障與認證體系”“解決東盟地區(qū)技能人才供需矛盾”等目標成為區(qū)域職業(yè)教育治理內(nèi)容。[31]

第二，東南亞教育部長組織決策軌道確立了地區(qū)職教優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。東南亞教育部長組織于2014年發(fā)布了《東南亞教育部長組織七項優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域（2015-2035）》，職業(yè)教育發(fā)展目標是其重要組成部分，涵蓋“基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)”“資格認證與標準建設(shè)”“地區(qū)知識平臺與課程平臺建設(shè)”“國際交流與合作”“特殊職業(yè)教師培養(yǎng)”五個大類。[32]該倡議與東盟五年教育規(guī)劃形成政策組合，為東盟國家未來20年職教發(fā)展方向確立了詳細的行動計劃。與東盟教育發(fā)展規(guī)劃相比，優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域更加注重地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，強調(diào)建立與地區(qū)產(chǎn)業(yè)相匹配的職教人才培養(yǎng)體系與資格認證體系，使之服務(wù)于地區(qū)經(jīng)濟的互聯(lián)互通以及職教資源的共享。

第三，東南亞職業(yè)技術(shù)高層會議促進了區(qū)域職教政策的持續(xù)產(chǎn)出。2015年至2021年，東南亞職教高層會議共舉辦了5屆，發(fā)布了《清邁聯(lián)合聲明》等標志性區(qū)域性職教倡議，直接推動了東盟層面職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展委員會與職教聯(lián)盟的形成，并提出“綠色職教”“全面職教”“職教4.0”等新概念，其影響力日益突出。歷屆職教高層會議對區(qū)域?qū)用娴穆毥陶弋a(chǎn)生了導(dǎo)向作用，逐漸成為政策風(fēng)向標，增強了東盟國家開展常態(tài)化對話與合作的信心。

（二）提升了地區(qū)職業(yè)教育政策的協(xié)調(diào)度

一是提升了地區(qū)資格互認政策的協(xié)調(diào)水平。東盟成員國不僅致力于加快國家資格框架的建設(shè)，亦建立了國家層面的東盟資格參照框架委員會，其目的在于支持國家資格框架與區(qū)域資格參照框架的對接，構(gòu)建東盟成員國決策機構(gòu)、國家資格框架機構(gòu)以及東盟資格框架委員會三方交流與聯(lián)絡(luò)的平臺。[33]截至2021年，馬來西亞、菲律賓、印尼、泰國已完成對接平臺建設(shè)。例如，馬來西亞為實現(xiàn)東南亞區(qū)域優(yōu)質(zhì)教育中心的目標，率先設(shè)立了馬來西亞東盟資格參照框架委員會，并按照東盟要求提交了對接報告。[34]

二是提升了地區(qū)職業(yè)教育標準體系的協(xié)調(diào)水平?！稏|南亞校長能力框架》推出后，逐漸成為東南亞各國學(xué)校校長的自我評估工具以及教育部評估校長勝任力的補充工具，為招聘或職稱晉升提供參考。[35]《21世紀東南亞教師能力框架》目前也得到11個東南亞國家教育部的認證，成為教師培訓(xùn)機構(gòu)能力項目的工作指導(dǎo)。[36]此外，《東盟國家企業(yè)培訓(xùn)師標準》于2017年獲東盟高級官員教育會議批準后，便作為區(qū)域基準引入東盟國家，如泰國和菲律賓相關(guān)部門已將該標準引入國家法規(guī)，同時開展了大規(guī)模的區(qū)域培訓(xùn)師項目，累積培訓(xùn)達500余人次。[37]

三是提升了地區(qū)職業(yè)教育課程內(nèi)容的協(xié)調(diào)水平。一些東盟國家在學(xué)校內(nèi)創(chuàng)建“東盟角”或開設(shè)東盟研究課程，激發(fā)了學(xué)生對了解其他東盟國家的熱情。[38]東盟鼓勵其成員國在學(xué)校課程中引入東盟知識，東盟公共課程內(nèi)容的開發(fā)進度隨之加快。為此，東盟—美國技術(shù)援助與培訓(xùn)基金會開發(fā)了東盟課程資料手冊，為教育者提供東盟背景知識素材。東南亞教育部長組織發(fā)布了《東盟一體化進程中的職業(yè)教育教師課程開發(fā)報告》，為培養(yǎng)具有東盟觀的職業(yè)教育教師提供了可操作的課程方案，涉及東盟國際法與國家關(guān)系等內(nèi)容。[39]

（三）形成了地區(qū)職業(yè)教育合作的多層次聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)

“東盟方式”擴大了東盟國家利益的交匯點，東盟地區(qū)多軌并行的組織網(wǎng)絡(luò)相互配合，分別發(fā)揮了公共事務(wù)決策、技術(shù)支持、組織協(xié)調(diào)等功能，形成了多層次聯(lián)動的職業(yè)教育治理路徑。

從東盟地區(qū)內(nèi)部組織協(xié)調(diào)機制上看，職業(yè)教育治理主要以東盟與東南亞教育部長組織為核心，以東盟教育部長會議、東盟高級官員教育會議、東南亞教育部長組織區(qū)域中心為補充，以東南亞職業(yè)技術(shù)教育高層會議為政策討論平臺，以東南亞職業(yè)技術(shù)教育聯(lián)盟為載體，以東盟各國職業(yè)院校與產(chǎn)業(yè)部門為參與者。上述網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)組成了東盟地區(qū)內(nèi)部政策協(xié)調(diào)核心，持續(xù)推動地區(qū)職業(yè)教育的跨國合作。2016年至2020年，參加?xùn)|南亞職教聯(lián)盟跨國交流項目的師生達3000人，參與機構(gòu)達255家以上。[40]

從東盟外部的組織協(xié)調(diào)機制上看，歐美發(fā)達國家、國際組織、跨區(qū)域組織是職業(yè)教育治理的重要輔助方，分別在不同領(lǐng)域向東盟提供了多項技術(shù)援助。例如，東盟地區(qū)職業(yè)技術(shù)教育區(qū)域合作平臺（RECOTVET）的建立得益于德國國際合作機構(gòu)（GIZ）的推動。美國國際發(fā)展署通過“湄公河教育與培訓(xùn)連接計劃”以及“湄公河下游行動計劃”為東盟地區(qū)欠發(fā)達國家提供語言與技術(shù)培訓(xùn)，助力教育融合。國際勞工組織協(xié)助東盟開展技能人才摸底調(diào)研，為跨國人員流動政策的制定提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。東盟-澳大利亞-新西蘭自由貿(mào)易區(qū)委員會委托第三方機構(gòu)為東盟設(shè)計區(qū)域資格參照框架，由其產(chǎn)生的咨詢文件現(xiàn)已成為區(qū)域資格認證體系修正與完善的基礎(chǔ)。

三、“東盟方式”在東盟地區(qū)職業(yè)教育治理中的挑戰(zhàn)

（一）教育治理結(jié)構(gòu)運行松散

東盟超國家機制和制度建構(gòu)相對薄弱，治理內(nèi)容僅限于一些跨國議題的征集與合作，超國家機構(gòu)的權(quán)限很小，更多體現(xiàn)在統(tǒng)一協(xié)調(diào)方面。[41]東盟國家對于建立讓渡部分國家主權(quán)的區(qū)域教育合作機制十分謹慎，甚至反感，因此區(qū)域教育治理結(jié)構(gòu)較為松散。東盟地區(qū)教育戰(zhàn)略與倡議來源于多個區(qū)域?qū)用娴慕M織機構(gòu)，不同機制之間的有效協(xié)調(diào)將是區(qū)域職業(yè)教育治理的一大挑戰(zhàn)。[42]

一方面，區(qū)域職教政策倡議的來源較為分散，改革措施缺乏系統(tǒng)性。不同東盟輪值主席國在對待地區(qū)教育公共事務(wù)方面可能會有不同的側(cè)重點，不同組織機構(gòu)發(fā)布的政策倡議時有重合現(xiàn)象，如《東盟五年教育規(guī)劃（2016-2020）》與《東南亞教育部長組織優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域（2015-2035）》的部分計劃內(nèi)容實際上是一致的。另一方面，地區(qū)職教政策的權(quán)威性較低，缺乏強制性。東盟偏向于不斷開拓地區(qū)職教合作的協(xié)商平臺，如專題研討會、工作坊等，借以取代超國家機構(gòu)主導(dǎo)的教育治理方式。

（二）區(qū)域教育政策執(zhí)行緩慢

東盟及東南亞教育部長組織并不要求其成員國強制實施區(qū)域性教育文件，各國可根據(jù)本國的自身情況做相應(yīng)調(diào)整。雖然東盟建議其成員國盡早消除實施國家資格框架及資格認證體系的障礙，但東盟資格參照框架的成功取決于成員國的對接能力和意愿，因此參考程序的時間和范圍由每個成員國員自行決定。[43]由于不具備實施國家資格框架條件，加之不同教育部門之間缺乏協(xié)調(diào)、實施者管理能力有限、質(zhì)量保障意識薄弱以及資金不足[44]，大多數(shù)東盟成員國的資格認證還處在起步階段與籌備階段，無法進行跨國認證與對接。

雖然非強制性的“東盟方式”保障了東盟國家在職業(yè)教育合作方式上的靈活性與多樣性，但這種方式在一定程度上也造成了東盟區(qū)域職教協(xié)調(diào)政策實施緩慢，導(dǎo)致大部分區(qū)域政策一直停留在倡議層面。東盟強調(diào)“協(xié)商一致”的合作導(dǎo)向可能會對建立強機構(gòu)化的組織帶來阻礙[45]，最終在達成教育合作協(xié)議方面造成低效性。

（三）教育規(guī)劃執(zhí)行力度弱化

東盟并不重視區(qū)域教育戰(zhàn)略的實施結(jié)果，落實程度一般按照東盟成員國自身的標準來界定。無論是在收集成員國教育基本數(shù)據(jù)方面，還是在評估區(qū)域教育規(guī)劃的實施情況方面，東盟依然需要依靠區(qū)域外部組織機構(gòu)（如歐盟）協(xié)助完成。在缺乏約束力的情況下，東盟成員國緩慢地推進區(qū)域教育政策倡議，從而造成執(zhí)行力的弱化。同時，東盟地區(qū)還存在對外部援助依賴度較高、“內(nèi)生性”政策缺乏等問題，如地區(qū)平臺建設(shè)、資格互認框架開發(fā)、地區(qū)標準研發(fā)等事務(wù)主要由區(qū)域外部機構(gòu)主導(dǎo)或參與，東盟自身能力建設(shè)水平還不能夠完全滿足職教協(xié)調(diào)事務(wù)帶來的挑戰(zhàn)，從而造成職業(yè)教育治理主體的執(zhí)行力大打折扣。

在東盟地區(qū)職業(yè)教育治理過程中，東盟與東南亞教育部長組織更像是一位“協(xié)調(diào)者”，而不是“領(lǐng)導(dǎo)者”與“監(jiān)督者”。由于東盟地區(qū)教育公共事務(wù)決策較依賴政府間組織協(xié)商，缺少保障地區(qū)教育協(xié)調(diào)事務(wù)的法律支撐，因此，東盟地區(qū)國際組織在區(qū)域職業(yè)教育治理的過程中主要擔(dān)當了“中間人”與活動“召集人”的角色，在區(qū)域內(nèi)外部推動?xùn)|盟+N的教育合作事務(wù)，“匯總”由東盟成員國提出的職教合作戰(zhàn)略計劃，而不是發(fā)起某個戰(zhàn)略計劃。再者，由于教育是東盟各國的敏感區(qū)域，東盟在教育系統(tǒng)之間實現(xiàn)更多整合的嘗試一直受到限制。[46]區(qū)域職業(yè)教育治理執(zhí)行力的強弱取決于東盟國家對于集體身份的認同度以及東盟社會文化共同體建設(shè)項目的完成度。