張永軍

（中國(guó)教育科學(xué)研究院國(guó)際與比較教育研究所，北京 100088）

在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革、經(jīng)濟(jì)全球化退潮和全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈調(diào)整、國(guó)際力量對(duì)比變化和大國(guó)博弈加劇以及新冠肺炎疫情全球大流行等多重因素的疊加影響下，世界格局正在重塑。[1]這一發(fā)展變化使得各國(guó)之間尤其是傳統(tǒng)強(qiáng)國(guó)和新興大國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步加劇，國(guó)際合作與交流迎來(lái)新的挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)這樣的挑戰(zhàn)，以美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大和歐盟等為代表的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已率先行動(dòng)，除了在經(jīng)濟(jì)、外交等領(lǐng)域做出調(diào)整外，在教育領(lǐng)域也開(kāi)始進(jìn)行政策調(diào)整。而且這種調(diào)整日益顯示出在向全局性的方向發(fā)展，預(yù)示著發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體國(guó)際教育合作與交流政策的某種轉(zhuǎn)型趨勢(shì)。

一、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體國(guó)際教育合作與交流政策調(diào)整的背景

世界格局重塑背景之下，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體國(guó)際教育合作與交流政策調(diào)整雖有自身內(nèi)在需求因素的影響，但更多的是國(guó)際形勢(shì)變化的影響，這種變化既有經(jīng)濟(jì)方面的，也有全球化方面的，還有國(guó)際教育自身方面的。

（一）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，國(guó)際人才爭(zhēng)奪進(jìn)入新階段

新科技革命也被稱為第六次科技革命，與前幾次科技革命不同的是，這次科技革命是科學(xué)革命、技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)革命的交叉融合，而以往的五次科技革命要么是科學(xué)革命，要么是技術(shù)革命。[2]一方面，這一新的科技革命將會(huì)比以往幾次科技革命帶來(lái)更大的社會(huì)影響，另一方面由于它不是對(duì)以往科技革命的簡(jiǎn)單迭代，所以帶來(lái)的新產(chǎn)業(yè)不會(huì)對(duì)過(guò)去的產(chǎn)業(yè)依賴過(guò)多。按照新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，新科技革命帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)類型大多屬于“換道超車(chē)型”，其特征是“產(chǎn)品、技術(shù)的研發(fā)周期將特別短，通常為6～18個(gè)月，就有一代新產(chǎn)品和新技術(shù)，研發(fā)的關(guān)鍵投入是人力資本”。[3]這意味著，對(duì)于各國(guó)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，抓住“人才”這一要素，就有可能實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展而躋身世界強(qiáng)國(guó)之列，或維持甚至進(jìn)一步提升原來(lái)的強(qiáng)國(guó)地位。而歷史經(jīng)驗(yàn)表明，在人才這一要素上，除了強(qiáng)化本土培養(yǎng)外，還需要積極吸引國(guó)際人才，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)是典型代表，在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，通過(guò)國(guó)際人才戰(zhàn)略為其網(wǎng)羅了大批國(guó)際人才，為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的提升做出了重要貢獻(xiàn)。在這一“百年未有之大變局”的新時(shí)代，爭(zhēng)奪國(guó)際人才必將再次成為各國(guó)的一個(gè)重要戰(zhàn)略選擇。

（二）有限全球化發(fā)展趨勢(shì)下，國(guó)家保護(hù)主義上升

在后疫情時(shí)代，全球化正在從原來(lái)的弱化主權(quán)經(jīng)濟(jì)體的“超級(jí)全球化”向強(qiáng)化主權(quán)經(jīng)濟(jì)體的“有限全球化”方向發(fā)展，其有兩個(gè)特點(diǎn)。一是“歐美國(guó)家會(huì)把一部分關(guān)于國(guó)家安全、人民生命的產(chǎn)業(yè)遷回自己的國(guó)家”，二是“各國(guó)產(chǎn)業(yè)會(huì)在世界范圍內(nèi)分散布置”[4]。這種全球化的發(fā)展趨勢(shì)反映的是一種國(guó)家保護(hù)主義的上升，這是因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家的逐漸崛起讓傳統(tǒng)強(qiáng)國(guó)感受到了威脅，所以強(qiáng)化與國(guó)家安全相關(guān)的國(guó)際合作與交流限制自然就成為這些國(guó)家的一種戰(zhàn)略性選擇。

教育是國(guó)際合作與交流中的一個(gè)重要領(lǐng)域，不僅有助于民心相通，而且在服務(wù)國(guó)家外交大局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，受到各國(guó)普遍重視，是各國(guó)國(guó)際合作與交流政策的不可缺少部分。同時(shí)，教育國(guó)際合作與交流所涉人員數(shù)量巨大，特別是對(duì)于傳統(tǒng)強(qiáng)國(guó)來(lái)說(shuō)更是如此?；谶@些方面的原因，國(guó)際教育合作與交流將成為國(guó)家保護(hù)主義上升下最容易受到牽連的領(lǐng)域。

（三）后疫情時(shí)代，國(guó)際學(xué)生流動(dòng)呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)

國(guó)際學(xué)生的流動(dòng)受?chē)?guó)際格局與國(guó)際事件等因素影響。在以往發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大的時(shí)代，硬實(shí)力是吸引國(guó)際學(xué)生的重要因素，所以第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間，全球國(guó)際學(xué)生主要分布在美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大等這些傳統(tǒng)強(qiáng)國(guó)。然而隨著世界格局走向多極化，國(guó)際學(xué)生的目的地選擇也開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變的一個(gè)基本趨勢(shì)是多元化。2021年一項(xiàng)全球國(guó)際學(xué)生的調(diào)查顯示，選擇留學(xué)目的地時(shí)所考慮的最重要的五個(gè)因素，除排在第一位的“有高教學(xué)質(zhì)量大學(xué)”有相對(duì)高一點(diǎn)的比例（57%）外，其他四個(gè)方面之間的差距并不是很大，“這個(gè)國(guó)家歡迎國(guó)際學(xué)生”比例為54%，“文化生活方式有吸引力”比例為45%，“作為一個(gè)學(xué)習(xí)的地方有好的聲譽(yù)”比例為44%，“有排名靠前的大學(xué)”比例為39%。[5]這說(shuō)明國(guó)際學(xué)生在目的地選擇上越來(lái)越趨向平衡多方面因素，而不是單一的教學(xué)質(zhì)量。

另外，國(guó)際事件也會(huì)影響國(guó)際學(xué)生的流動(dòng)方向。例如，有研究顯示，2001年的恐怖襲擊、2008年的全球金融危機(jī)以及2016年英國(guó)脫歐公投和美國(guó)總統(tǒng)大選等已經(jīng)推動(dòng)國(guó)際學(xué)生流動(dòng)出現(xiàn)三次大的波動(dòng)，目前正在流行的新冠肺炎疫情以及美英政治變化正在推動(dòng)國(guó)際學(xué)生流動(dòng)的第四次波動(dòng)。[6]國(guó)際學(xué)生流動(dòng)趨勢(shì)的變化，對(duì)傳統(tǒng)的留學(xué)“順差”大國(guó)影響將更大，因?yàn)檫@些國(guó)家不再成為國(guó)際學(xué)生必然的首選目的地。

二、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體國(guó)際教育合作與交流政策調(diào)整的內(nèi)容

世界格局重塑背景下，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體國(guó)際教育合作與交流政策調(diào)整既有“積極性”的一面，也有“消極性”的一面。前者主要為調(diào)整國(guó)際人才就業(yè)簽證政策和構(gòu)建一體化國(guó)際教育體系，后者主要為收緊敏感技術(shù)和新技術(shù)相關(guān)的國(guó)際教育合作與交流，以及制定國(guó)際教育合作與交流風(fēng)險(xiǎn)防范指南。

（一）調(diào)整就業(yè)簽證政策，吸引國(guó)際人才

為在新一輪國(guó)際人才爭(zhēng)奪中搶占先機(jī)，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大等近期都做出了調(diào)整就業(yè)簽證政策的“短線”舉措，其主要瞄準(zhǔn)的是具有存量性質(zhì)的國(guó)際人才。

美國(guó)的就業(yè)簽證政策調(diào)整以科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）領(lǐng)域的人才為主要目標(biāo)。2021年2月，拜登政府向國(guó)會(huì)提交《美國(guó)公民法案》，該法案提出在《移民與國(guó)籍法》中增加條款，對(duì)于“在經(jīng)認(rèn)證的美國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)獲得STEM領(lǐng)域的博士學(xué)位的非公民”的移民簽證不設(shè)數(shù)量限制。另外，高等教育學(xué)生簽證申請(qǐng)人不再需要承諾他們?cè)谕瓿蓪W(xué)業(yè)后必須離開(kāi)美國(guó)，即可以有雙重目的。[7]盡管這一法案目前還尚未成為法律，但是其代表了美國(guó)在對(duì)待國(guó)際人才上的一個(gè)發(fā)展方向。例如，2021年7月，美國(guó)國(guó)務(wù)院（U.S. Department of State）和美國(guó)教育部（U.S. Department of Education）發(fā)布聯(lián)合聲明，就國(guó)際學(xué)生、研究者和學(xué)者對(duì)美國(guó)創(chuàng)新與科技發(fā)展的貢獻(xiàn)給予了充分肯定，并特別強(qiáng)調(diào)了STEM領(lǐng)域的人員。該聯(lián)合聲明還進(jìn)一步提出：“美國(guó)必須繼續(xù)引領(lǐng)世界，并繼續(xù)成為有才華的國(guó)際學(xué)生、研究人員、學(xué)者和教育工作者的首選目的地?！盵8]

英國(guó)的就業(yè)簽證政策調(diào)整以高技能高學(xué)歷人才為主要目標(biāo)。2020年7月，英國(guó)發(fā)布《英國(guó)研究與發(fā)展路線圖》，提出要讓英國(guó)成為國(guó)際人才的首選目的地。同時(shí)，該文件提出將降低全球人才簽證的資格標(biāo)準(zhǔn)，允許來(lái)自全球各地的高技能科學(xué)家和研究人員無(wú)須工作邀請(qǐng)就可以獲得英國(guó)移民簽證。該文件還指出，為了讓國(guó)際畢業(yè)生在英國(guó)更容易找到技術(shù)類工作，為英國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)做出貢獻(xiàn)，從2021年夏季起，完成博士學(xué)位的國(guó)際學(xué)生可以在英國(guó)繼續(xù)生活和工作三年，完成本科和碩士學(xué)位的國(guó)際學(xué)生也有兩年的居留時(shí)間。[9]

澳大利亞的就業(yè)簽證政策調(diào)整以科技人才為主要目標(biāo)。2019年11月，澳大利亞首次推出“全球人才獨(dú)立計(jì)劃”，目標(biāo)對(duì)象為在農(nóng)業(yè)科技、太空與先進(jìn)制造業(yè)、金融科技、能源與采礦技術(shù)、醫(yī)療技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全、量子信息與高級(jí)數(shù)字和數(shù)據(jù)科學(xué)及信息通信技術(shù)等領(lǐng)域的全球尖端人才[10]，名額為5000人，最終招納了4109人[11]。2021-2022年度，該計(jì)劃更名為“全球人才簽證計(jì)劃”，名額擴(kuò)大到15000人[12]，目標(biāo)領(lǐng)域也更新為10個(gè)，分別為資源、農(nóng)業(yè)食品與農(nóng)業(yè)科技、能源、健康行業(yè)、國(guó)防與先進(jìn)制造及太空、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、數(shù)字技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施與旅游、金融服務(wù)與金融科技、教育。另外，該簽證計(jì)劃還特別指出，如果博士畢業(yè)生在目標(biāo)領(lǐng)域有杰出的才能和得到國(guó)際認(rèn)可，也可以申請(qǐng)。[13]

加拿大則放寬就業(yè)簽證至所有國(guó)際畢業(yè)生。2021年1月，加拿大移民、難民和公民部（Immigration, Refugees and Citizenship Canada）宣布推出畢業(yè)生就業(yè)許可臨時(shí)政策。在該政策下，目前在加拿大的國(guó)際學(xué)生如果持有過(guò)期或即將過(guò)期的就業(yè)許可證，可以申請(qǐng)一次性的18個(gè)月開(kāi)放工作許可證，多達(dá)5.2萬(wàn)名的畢業(yè)生將受益于該政策。加拿大移民部長(zhǎng)在宣布這一政策時(shí)指出：“我們向國(guó)際學(xué)生和畢業(yè)生傳達(dá)的信息很簡(jiǎn)單，我們不只是希望你們?cè)谶@里學(xué)習(xí)，我們希望你們留在這里?！盵14]

（二）構(gòu)建一體化國(guó)際教育體系，培養(yǎng)國(guó)際學(xué)生軟歸屬感

為提升國(guó)際教育軟實(shí)力，近期美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體均提出構(gòu)建從入學(xué)、學(xué)習(xí)到就業(yè)的一體化國(guó)際教育體系。這一“長(zhǎng)線”舉措主要是為其未來(lái)發(fā)展儲(chǔ)備國(guó)際人才資源。

美國(guó)在構(gòu)建一體化國(guó)際教育體系上提出讓大學(xué)和國(guó)際學(xué)生建立終生聯(lián)系。2021年2月，美國(guó)教育委員會(huì)（American Council on Education）發(fā)布《邁向更大的包容和成功：國(guó)際學(xué)生新公約》報(bào)告，提出大學(xué)要對(duì)國(guó)際學(xué)生學(xué)業(yè)周期的三個(gè)階段（入學(xué)前、就讀期間和畢業(yè)后）都應(yīng)給予重視，應(yīng)創(chuàng)造一種更可持續(xù)、更具文化響應(yīng)性、更網(wǎng)絡(luò)化、以人為本、更公平的方式來(lái)吸引國(guó)際學(xué)生。[15]

英國(guó)在構(gòu)建一體化國(guó)際教育體系上提出將為國(guó)際學(xué)生提供世界級(jí)的學(xué)習(xí)體驗(yàn)。2021年2月，英國(guó)發(fā)布的《國(guó)際教育戰(zhàn)略2021更新版——支持復(fù)蘇，驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)》指出，對(duì)于國(guó)際學(xué)生，除了為其提供卓越的學(xué)術(shù)和研究外，還將簡(jiǎn)化留學(xué)申請(qǐng)程序、積極促進(jìn)其在校園內(nèi)的融入、將服務(wù)延伸到畢業(yè)和畢業(yè)后，包括就業(yè)前景。同時(shí)，將聯(lián)合相關(guān)部門(mén)組成工作小組，了解英國(guó)的技能需求、國(guó)際勞動(dòng)力市場(chǎng)、國(guó)際畢業(yè)生就業(yè)能力的障礙，并分享行業(yè)內(nèi)的最佳實(shí)踐案例。另外，還將采取更為結(jié)構(gòu)化的方式支持校友活動(dòng)。[16]

澳大利亞擬構(gòu)建的一體化國(guó)際教育體系融合了英國(guó)和美國(guó)的目標(biāo)，既強(qiáng)調(diào)國(guó)際學(xué)生的學(xué)習(xí)體驗(yàn)，同時(shí)也提出將促進(jìn)國(guó)際學(xué)生與澳大利亞的終生聯(lián)系。2021年3月，澳大利亞《2021年海外學(xué)生教育服務(wù)法修正法案（退費(fèi)和其他措施）》獲得通過(guò)。根據(jù)該修正法案，在特殊情況下可以要求教育服務(wù)提供者退還國(guó)際學(xué)生的全部或部分費(fèi)用。[17]除此之外，澳大利亞在戰(zhàn)略規(guī)劃上進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際教育。盡管2016年發(fā)布的《國(guó)際教育國(guó)家戰(zhàn)略2025》尚未到期，但由于新冠肺炎疫情的影響及國(guó)際教育格局的變化等，澳大利亞于2021年11月又發(fā)布了新的國(guó)際教育戰(zhàn)略文件。其中特別提到了培養(yǎng)國(guó)際學(xué)生的歸屬感，其舉措包括為國(guó)際學(xué)生提供多元化的海外和在線教育服務(wù)；支持國(guó)際學(xué)生走出校園與社區(qū)聯(lián)系；加強(qiáng)國(guó)內(nèi)學(xué)生與國(guó)際學(xué)生的聯(lián)系；提高國(guó)際學(xué)生在澳大利亞生活、工作和學(xué)習(xí)期間的權(quán)利和責(zé)任意識(shí)；在國(guó)際教育委員會(huì)中保留國(guó)際學(xué)生代表等。[18]

（三）收緊敏感技術(shù)和新技術(shù)領(lǐng)域的國(guó)際教育合作與交流

國(guó)家保護(hù)主義的上升使得有關(guān)國(guó)家安全的敏感技術(shù)和新技術(shù)合作與交流受到影響。美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞和歐盟等近期都推出相關(guān)的舉措，收緊這些方面的國(guó)際教育合作與交流。

美國(guó)在收緊敏感技術(shù)和新技術(shù)相關(guān)的國(guó)際教育合作與交流上，中國(guó)成為主要目標(biāo)對(duì)象。2020年5月，美國(guó)總統(tǒng)簽署行政令，提出限制與中國(guó)所謂“軍民融合”相關(guān)的留學(xué)生與研究人員入境美國(guó)。[19]2020年10月，美中經(jīng)濟(jì)與安全審查委員會(huì)（U.S.-China Economic and Security Review Commission）發(fā)布的報(bào)告進(jìn)一步提出建議，“美國(guó)可以接納選擇來(lái)這里學(xué)習(xí)的中國(guó)學(xué)生和學(xué)者，同時(shí)系統(tǒng)地切斷他們與中國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)讓生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)系”[20]。這一建議在美國(guó)國(guó)土安全部（U.S. Department of Homeland Security）2021年1月發(fā)布的文件中得以體現(xiàn)。該文件提出對(duì)于國(guó)際學(xué)生，美國(guó)移民和海關(guān)執(zhí)法局（U.S.Immigration & Customs Enforcement）將與國(guó)土安全部相關(guān)部門(mén)一起評(píng)估STEM領(lǐng)域?qū)I(yè)實(shí)習(xí)計(jì)劃（Operational Practical Training）的有效性，并向國(guó)防部長(zhǎng)提出建議，在適當(dāng)情況下加強(qiáng)安全審查。另外，該文件還提出加強(qiáng)對(duì)某些從事高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的中國(guó)學(xué)生和研究人員的審查。[21]

英國(guó)收緊敏感技術(shù)和新技術(shù)相關(guān)的國(guó)際教育合作與交流舉措主要為加大審查留學(xué)生專業(yè)學(xué)科以及加強(qiáng)學(xué)術(shù)研究出口管制。2020年10月，英國(guó)提出擴(kuò)大對(duì)外國(guó)研究生所學(xué)學(xué)科的安全審查范圍，先進(jìn)常規(guī)軍事技術(shù)，如飛機(jī)和網(wǎng)絡(luò)被納入審查范圍。另外，申請(qǐng)人還需要說(shuō)明是否與軍方有任何聯(lián)系。[22]同時(shí)，2021年3月，英國(guó)更新了《學(xué)術(shù)研究出口管制指南》，對(duì)學(xué)術(shù)研究人員在高風(fēng)險(xiǎn)研究、技術(shù)與軟件、國(guó)際合作等方面如何遵循出口管制提出了指導(dǎo)意見(jiàn)。對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)研究，該指南指出特別需要注意STEM領(lǐng)域的應(yīng)用研究；對(duì)于技術(shù)與軟件，該指南提出學(xué)術(shù)研究人員和大學(xué)研究人員需要對(duì)軍民兩用技術(shù)等有清楚的了解；在國(guó)家合作方面，該指南指出，在簽署任何國(guó)際研究合作之前，研究人員和機(jī)構(gòu)必須首先進(jìn)行盡職調(diào)查。[23]

澳大利亞收緊敏感技術(shù)和新技術(shù)相關(guān)的國(guó)際教育合作與交流舉措主要是強(qiáng)化負(fù)面清單管理。2021年11月，在與學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界廣泛磋商基礎(chǔ)上，澳大利亞政府發(fā)布了《關(guān)鍵技術(shù)行動(dòng)計(jì)劃》政策文件，提出了加強(qiáng)對(duì)“先進(jìn)材料與制造”“人工智能、計(jì)算和通信”“生物技術(shù)、基因技術(shù)和疫苗”“能源與環(huán)境”“量子技術(shù)”“傳感、計(jì)時(shí)與導(dǎo)航”“運(yùn)輸、機(jī)器人和太空”等領(lǐng)域63項(xiàng)與國(guó)家利益相關(guān)技術(shù)的保護(hù)。[24]

歐盟收緊敏感技術(shù)和新技術(shù)相關(guān)的國(guó)際教育合作與交流主要體現(xiàn)在科研項(xiàng)目上。2021年，歐盟推出了繼“地平線2020”后的新項(xiàng)目——“地平線歐洲”項(xiàng)目。這一新項(xiàng)目特別增加條款指出，出于正當(dāng)?shù)暮吞囟ǖ睦碛桑瑲W盟委員會(huì)可以限制非歐盟成員國(guó)和非聯(lián)系國(guó)參與。[25]這一新規(guī)定目前已經(jīng)準(zhǔn)備在該項(xiàng)目中的量子計(jì)算、太空等敏感領(lǐng)域中實(shí)施，英國(guó)、以色列等非歐盟國(guó)家的人員已經(jīng)被提出限制參與。[26]

（四）制定國(guó)際教育合作與交流風(fēng)險(xiǎn)防范指南

在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，如何確保正常的國(guó)際教育合作與交流不受影響，同時(shí)還要防范可能存在的價(jià)值觀滲透、敏感信息泄露等，是各國(guó)面臨的一個(gè)共同問(wèn)題。美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、加拿大和歐盟等經(jīng)濟(jì)體在這方面的一個(gè)共同舉措是制定相關(guān)的政策指南，為國(guó)際教育合作與交流提供安全保障。

美國(guó)在國(guó)際教育合作與交流風(fēng)險(xiǎn)防范上主要圍繞科研安全展開(kāi)。2021年1月，美國(guó)國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（National Science and Technology Council）發(fā)布《加強(qiáng)美國(guó)科技研究體系安全性和完整性的建議》，提出了預(yù)防外國(guó)政府干預(yù)美國(guó)科研的風(fēng)險(xiǎn)防范建議，包括資助項(xiàng)目與人才招聘計(jì)劃等方面。[27]2021年3月，美國(guó)國(guó)家人工智能安全委員會(huì)（National Security Commission on Artificial Intelligence）向國(guó)會(huì)提交的《最終報(bào)告》同樣提出加強(qiáng)科研保護(hù)，并建議通過(guò)《學(xué)術(shù)研究保護(hù)法案》，以及與盟友和合作伙伴在國(guó)際上協(xié)調(diào)研究保護(hù)工作，加強(qiáng)簽證申請(qǐng)以限制有問(wèn)題的研究合作。[28]2021年4月，美國(guó)參議院提交《保護(hù)美國(guó)創(chuàng)新法案》，提出成立聯(lián)邦研究安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定聯(lián)邦資助的研發(fā)經(jīng)費(fèi)政策和管理指南以及發(fā)布與國(guó)際科學(xué)合作中的風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性有關(guān)的警告。同時(shí)，該法案還對(duì)教育和文化交流項(xiàng)目、外國(guó)資助項(xiàng)目等做出了明確的限制性規(guī)定并提出了新的申報(bào)要求。[29]

澳大利亞和歐盟在國(guó)際教育合作與交流風(fēng)險(xiǎn)防范上圍繞預(yù)防外國(guó)干預(yù)高等教育機(jī)構(gòu)和科研機(jī)構(gòu)展開(kāi)。2019年11月，澳大利亞政府發(fā)布《反對(duì)外國(guó)干預(yù)澳大利亞大學(xué)指南》，鼓勵(lì)高等教育機(jī)構(gòu)對(duì)潛在合作伙伴進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，向員工通報(bào)外國(guó)干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)，并加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全。同時(shí)還敦促大學(xué)確保遵守限制某些技術(shù)出口的法律，比如具有軍事用途的技術(shù)。[30]根據(jù)新的國(guó)際形勢(shì)變化，2021年，澳大利亞又對(duì)該指南進(jìn)行了修訂，在設(shè)計(jì)上將原來(lái)的指導(dǎo)性問(wèn)題改為具體的實(shí)踐性建議，讓大學(xué)更容易知道如何做。在內(nèi)容上也更加全面，例如提出大學(xué)要為所有員工和學(xué)生提供外國(guó)干涉有關(guān)的信息和培訓(xùn)，以提高其風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，而與海外機(jī)構(gòu)有研究合作的學(xué)者和學(xué)生還將獲得更具體的培訓(xùn)。[31]歐盟同樣也在制定這樣的指南。2020年2月，歐盟委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于處理外國(guó)干涉高等教育機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)的概念說(shuō)明》草案文件，就四個(gè)特別容易受到外國(guó)干預(yù)的領(lǐng)域，即治理、伙伴關(guān)系、安全和價(jià)值觀提出了指導(dǎo)意見(jiàn)，并指出處理外國(guó)干預(yù)的綜合方法包括提高認(rèn)識(shí)、預(yù)防、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)四個(gè)階段，同時(shí)可以開(kāi)發(fā)工具，如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、篩查表、篩選機(jī)制和最佳做法大綱等。[32]

英國(guó)和加拿大在國(guó)際教育合作與交流風(fēng)險(xiǎn)防范上聚焦管理層面。2020年10月，英國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)聯(lián)合會(huì)（Universities UK）發(fā)布《國(guó)際化風(fēng)險(xiǎn)管理：與安全相關(guān)的問(wèn)題》，從名聲與價(jià)值觀、員工、校園、合作伙伴四個(gè)方面為大學(xué)提出了風(fēng)險(xiǎn)管理辦法。在合作伙伴方面，特別提出了與跨國(guó)教育伙伴有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。[33]2020年9月，加拿大政府推出“保護(hù)你的研究”（Safeguarding Your Research）網(wǎng)站，向加拿大研究界提供如何保護(hù)其研究和創(chuàng)新的信息。2021年7月，加拿大政府又發(fā)布新的《研究伙伴國(guó)家安全指南》，將研究合作的風(fēng)險(xiǎn)防范上升到國(guó)家安全高度，并強(qiáng)調(diào)指出，該指南將使研究人員、研究機(jī)構(gòu)和政府資助者更好地對(duì)研究安全的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一致的、有針對(duì)性的盡職調(diào)查。同時(shí)，該指南還介紹了合作中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)如軍民兩用方面的研究合作以及如何保護(hù)研究等。[34]

三、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體國(guó)際教育合作與交流政策調(diào)整的影響

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體基于國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)維度所推出的國(guó)際教育合作與交流政策調(diào)整，將對(duì)其他經(jīng)濟(jì)體和全球?qū)W術(shù)科研生態(tài)帶來(lái)影響。

（一）預(yù)防科技創(chuàng)新人才流失將面臨新的挑戰(zhàn)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的就業(yè)簽證政策調(diào)整將引發(fā)更多的國(guó)家參與到國(guó)際人才的爭(zhēng)奪中。然而，在當(dāng)下的世界格局之下，有實(shí)力爭(zhēng)奪的還主要集中在發(fā)達(dá)國(guó)家（經(jīng)濟(jì)體）范圍之內(nèi)，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，相對(duì)而言會(huì)處于弱勢(shì)地位，不僅難以與發(fā)達(dá)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)，而且自身的高端人才也將面臨更大的外流風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)椋环矫嬖谀壳鞍l(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的高等教育國(guó)際合作與交流活動(dòng)中，與發(fā)展中國(guó)家的合作與交流占有較大份額；另一方面推進(jìn)國(guó)際化是發(fā)展中國(guó)家國(guó)際教育政策的一個(gè)基本趨勢(shì)。

例如，2020-2021學(xué)年，在美國(guó)的國(guó)際學(xué)生中，來(lái)自中國(guó)和印度兩個(gè)發(fā)展中大國(guó)的學(xué)生分別占比34.7%和18.3%[35]；2019-2020學(xué)年，在美國(guó)的國(guó)際學(xué)者中，來(lái)自中國(guó)和印度的學(xué)者同樣占比不小，分別為34.7%和10.9%[36]。在英國(guó)情況也類似，例如2019-2020學(xué)年英國(guó)新入學(xué)國(guó)際學(xué)生中，來(lái)自中國(guó)的有10.424萬(wàn)人，排名第一；來(lái)自印度的有4.1815萬(wàn)人，排名第二。[37]另外，對(duì)于許多發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，擴(kuò)大教育對(duì)外開(kāi)放被證明是提高競(jìng)爭(zhēng)力的一個(gè)有效手段，可預(yù)見(jiàn)未來(lái)在國(guó)際教育合作與交流上表現(xiàn)將更加活躍。例如，中國(guó)于2020年印發(fā)的教育部等八部門(mén)《關(guān)于加快和擴(kuò)大新時(shí)代教育對(duì)外開(kāi)放的意見(jiàn)》提出，加大中外合作辦學(xué)改革力度，改進(jìn)高校境外辦學(xué)，改革學(xué)校外事審批政策，持續(xù)推進(jìn)涉及出國(guó)留學(xué)人員、來(lái)華留學(xué)生、外國(guó)專家和外籍教師的改革等。[38]2021年7月，印度發(fā)布的《國(guó)家教育政策2020》在“國(guó)際化”部分中提出，將推動(dòng)與國(guó)外高質(zhì)量院校開(kāi)展科研、教學(xué)合作和師生交流，與外國(guó)簽署相關(guān)的互利諒解備忘錄；鼓勵(lì)印度高質(zhì)量大學(xué)在國(guó)外開(kāi)辦分校，吸引世界排名前100名的大學(xué)在印度開(kāi)辦分校等。[39]

（二）國(guó)際教育合作與交流中的話語(yǔ)權(quán)可能會(huì)出現(xiàn)失衡

從美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等推出的國(guó)際教育合作與交流風(fēng)險(xiǎn)防范指南內(nèi)容來(lái)看，這些經(jīng)濟(jì)體帶有很強(qiáng)的價(jià)值觀偏見(jiàn)，認(rèn)為學(xué)術(shù)研究的目的是為了科學(xué)和技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，而不認(rèn)可為國(guó)家安全等服務(wù)的目的。這使得這些經(jīng)濟(jì)體在合作上處處從其實(shí)力地位出發(fā)，按照其價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)定合作條件，迫使不符合其價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的合作者做出讓步。在這樣的背景之下，在一方占有優(yōu)勢(shì)的一些國(guó)際教育合作與交流上，另一方的話語(yǔ)權(quán)可能得不到充分保證。例如，歐盟在2021年5月發(fā)布的一份國(guó)際合作戰(zhàn)略文件中就將中國(guó)與其他國(guó)家區(qū)別對(duì)待。該文件指出：“中國(guó)作為歐盟的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和系統(tǒng)性競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的地位要求重新平衡研究與創(chuàng)新合作。歐盟已與中國(guó)就聯(lián)合路線圖展開(kāi)討論，以建立商定的框架條件和合作指導(dǎo)原則，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)和互惠，同時(shí)尊重基本價(jià)值觀、道德和科學(xué)誠(chéng)信標(biāo)準(zhǔn)。”而該文件在談及與美國(guó)的合作時(shí)，則稱與其有著共同的價(jià)值觀和原則。[40]

（三）國(guó)際教育合作與交流中的知識(shí)和技術(shù)共享可能得不到保證

出于經(jīng)濟(jì)利益、大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)等方面考慮，部分西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)不同于其政治制度的國(guó)家常持有不信任態(tài)度。在世界格局重塑背景之下，這種不信任越發(fā)加重，所以其推出的有關(guān)防止外國(guó)干預(yù)大學(xué)的政策雖然多數(shù)持中立態(tài)度，但實(shí)質(zhì)上主要針對(duì)的還是其盟友之外的國(guó)家，特別是中國(guó)及與中國(guó)友好的國(guó)家。萊頓亞洲中心（Leiden Asia Centre）2020年發(fā)布的一份報(bào)告對(duì)這類政策的分析就指出：“在許多情況下，與中國(guó)合作所涉及的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)是制定此類準(zhǔn)則和措施的主要推動(dòng)力?！盵41]而從這類政策指南的具體內(nèi)容來(lái)看，維護(hù)知識(shí)安全被特別強(qiáng)調(diào)，包括防止知識(shí)產(chǎn)權(quán)被侵害、防止研發(fā)技術(shù)被軍用等。這意味著，未來(lái)非盟友國(guó)在同這些經(jīng)濟(jì)體的國(guó)際教育合作與交流中，可能會(huì)被假借各種理由而將其排除在一些基礎(chǔ)知識(shí)和技術(shù)成果的國(guó)際共享者之外。

（四）全球?qū)W術(shù)科研合作生態(tài)面臨重構(gòu)可能

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，特別是20世紀(jì)80年代以來(lái)，在全球化的推動(dòng)下，學(xué)術(shù)科研國(guó)際共同體漸趨形成，各國(guó)（經(jīng)濟(jì)體）之間無(wú)論是學(xué)者與科研人員的往來(lái)還是學(xué)術(shù)合作均呈現(xiàn)出一種相對(duì)開(kāi)放的狀態(tài)。然而近年來(lái)隨著以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家的不斷崛起，發(fā)達(dá)國(guó)家（經(jīng)濟(jì)體）以己度人的心理?yè)?dān)心這些新崛起國(guó)家會(huì)對(duì)自己的國(guó)際地位形成威脅，這種擔(dān)心幾乎延伸到了國(guó)際合作與交流的各個(gè)領(lǐng)域，包括科研在內(nèi)。例如，有研究就顯示，歐洲許多國(guó)家近兩年的國(guó)際科研合作風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)明顯增強(qiáng)，而之前則幾乎不存在。[42]當(dāng)前發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在國(guó)際教育合作與交流上采取的保護(hù)性舉措，就是強(qiáng)化這種風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的體現(xiàn)，這些舉措雖然名義上是在規(guī)范國(guó)際教育合作與交流，但實(shí)質(zhì)上是在進(jìn)一步提高合作與交流中的自身利益。這就使得原來(lái)的全球一體化價(jià)值會(huì)逐漸讓位于基于地緣政治和意識(shí)形態(tài)的小圈子文化價(jià)值，全球?qū)W術(shù)科研生態(tài)將面臨重構(gòu)可能。以美國(guó)為例，2020年11月，美國(guó)國(guó)會(huì)兩黨合作的美中關(guān)系科技工作小組（Working Group on Science and Technology in U.S.-China Relations）發(fā)布的報(bào)告就建議美國(guó)應(yīng)與其他先進(jìn)國(guó)家建立新興科技聯(lián)盟。[43]2021年3月，新美國(guó)安全中心（Center for a New American Security）學(xué)者也提出了類似的建議。[44]這些建議在2021年6月美國(guó)參議院通過(guò)的《2021年美國(guó)創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)法案》中得到集中體現(xiàn)，該法案提出美國(guó)應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建新技術(shù)政策伙伴關(guān)系。[45]

四、結(jié)語(yǔ)

總體來(lái)看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的國(guó)際教育合作與交流政策趨于保守化，這實(shí)際與整個(gè)全球化的發(fā)展方向是一致的，但這種保守化并非是一種“退守”，而是一種帶著“擴(kuò)張”的保守，因?yàn)槠湔哒{(diào)整的背后一方面是為了提升自己的國(guó)際教育軟實(shí)力，另一方面是為了主導(dǎo)國(guó)際教育新規(guī)則的制定，試圖在未來(lái)的國(guó)際教育體系中仍然能夠占據(jù)核心地位。在過(guò)去的國(guó)際教育合作與交流中，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)享受到了這方面的巨大紅利，是最大的受益者。像雅思、托福等作為留學(xué)資格考試就是典型案例。因此，對(duì)于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體國(guó)際教育合作與交流政策新調(diào)整，不能僅僅看作是一種內(nèi)容上的更新，而應(yīng)該從未來(lái)國(guó)際教育競(jìng)爭(zhēng)力這一角度去思考。由此，對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，雖然不一定要參照發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政策調(diào)整而做出選擇，但是需要反思當(dāng)下的國(guó)際教育合作與交流政策是否能有助于我們?cè)谖磥?lái)贏得競(jìng)爭(zhēng)力，從而做出相應(yīng)的布局調(diào)整。