肖軍

（杭州師范大學(xué)經(jīng)亨頤教育學(xué)院，浙江杭州 311121）

20世紀(jì)70年代以來，德國高等教育進(jìn)入了改革期，高等教育環(huán)境出現(xiàn)了眾多變化。為應(yīng)對高等教育環(huán)境發(fā)生的改變，德國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)、治理模式等也發(fā)生了范式轉(zhuǎn)換。一方面，受新公共管理主義的影響，德國大學(xué)治理以“市場化”為導(dǎo)向，推行了一系列改革措施。另一方面，德國大學(xué)治理改革并不是激進(jìn)的改革，而是保留著很多德國大學(xué)治理的傳統(tǒng)。本文運(yùn)用新制度主義中制度同形和路徑依賴?yán)碚?，探求德國大學(xué)治理中的變與不變，以理解當(dāng)前德國大學(xué)治理面臨的困難和未來走向。

一、德國大學(xué)治理改革的制度環(huán)境變化

傳統(tǒng)組織理論認(rèn)為組織的結(jié)構(gòu)變化是出于對效率和目標(biāo)的追求，只有高效地實(shí)現(xiàn)了既定目標(biāo)，組織才具有合法性。但新制度組織理論則認(rèn)為，組織的行動和決策并不是獨(dú)立選擇的結(jié)果，而是受到社會環(huán)境和其中的社會規(guī)則影響。只有組織滿足了社會環(huán)境對它的期待，它才可以在社會環(huán)境中獲得合法性并生存下來。所以組織的變革，并不是為了追求效率，而是為了滿足社會環(huán)境對于組織的制度期待，使組織獲得資源而繼續(xù)生存下去。[1]制度期待隨著社會環(huán)境的改變而不斷變化，所以組織建立的制度也要符合社會制度期待的變化，進(jìn)而產(chǎn)生制度變遷。在制度變遷過程中產(chǎn)生的一種重要趨勢，就是制度同形。制度同形是強(qiáng)調(diào)制度受到其他制度的影響發(fā)生變化，進(jìn)而產(chǎn)生同質(zhì)性；與此相反，在制度變遷時也存在一種保守主義，即路徑依賴。很多制度變遷都處于這樣一種制度同形和路徑依賴的緊張關(guān)系中。反思全球教育政策的趨同問題時，發(fā)現(xiàn)相似的環(huán)境是導(dǎo)致制度同形的核心因素之一。德國大學(xué)作為現(xiàn)代大學(xué)的鼻祖，自1810年柏林大學(xué)建立以來，保持了相當(dāng)大的穩(wěn)定性。直到20世紀(jì)60年代，大學(xué)民主運(yùn)動才打開了大學(xué)堅(jiān)固的壁壘，大學(xué)由“教授大學(xué)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皥F(tuán)體大學(xué)”，大學(xué)治理改革拉開了序幕。尤其進(jìn)入20世紀(jì)90年代，大學(xué)的生存環(huán)境變得更加復(fù)雜。哈里·德布爾（Harry de Boer）等學(xué)者總結(jié)了自20世紀(jì)60年代以來高等教育治理改革的環(huán)境因素，這些因素不僅存在于德國，而且存在于大多數(shù)工業(yè)國家。

（一）高等教育系統(tǒng)急速擴(kuò)張

1977年，德國實(shí)行了一項(xiàng)“開放入學(xué)決議”，即所有獲得相應(yīng)高校入學(xué)資格的高中畢業(yè)生都可以進(jìn)入大學(xué)學(xué)習(xí)，高等教育系統(tǒng)不再通過學(xué)生高中畢業(yè)成績對其進(jìn)行篩選，這使高等教育系統(tǒng)快速擴(kuò)張。但是伴隨高等教育系統(tǒng)的擴(kuò)張，受困于20世紀(jì)70年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)的高等教育財(cái)政投入?yún)s沒有相應(yīng)的增長，德國大學(xué)也很少能從私人渠道引入資金彌補(bǔ)這一差距，從而導(dǎo)致大學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施老化和師資嚴(yán)重不足。這種財(cái)政投入不足的境況甚至在當(dāng)前依然十分嚴(yán)峻，這導(dǎo)致大學(xué)發(fā)展缺乏動力和效率、學(xué)生輟學(xué)率高以及學(xué)習(xí)時間過長等問題。大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)和教授經(jīng)常抱怨，在有限的財(cái)政經(jīng)費(fèi)情況下還要求大學(xué)保證教育和科研質(zhì)量，實(shí)為“巧婦難為無米之炊”。

（二）高等教育日益全球化

博洛尼亞進(jìn)程改變了德國大學(xué)發(fā)展的國際環(huán)境,加強(qiáng)了大學(xué)間的交流和競爭。從本質(zhì)上講，博洛尼亞進(jìn)程也是全球化影響的結(jié)果，是歐洲通過高等教育一體化提升歐洲高等教育整體實(shí)力的努力，從而使歐洲大學(xué)能夠在影響日益強(qiáng)大的國際大學(xué)排名榜上占有一席之地。[2]全球化日益成為大學(xué)改革的重要推力，大學(xué)國際排名、國際化水平等都成為大學(xué)“軟治理”的重要手段。這些通過“硬指標(biāo)”實(shí)現(xiàn)的“軟治理”，對德國大學(xué)造成了外來的改革壓力，對大學(xué)治理理念和治理結(jié)構(gòu)都產(chǎn)生了重要影響。博洛尼亞進(jìn)程也可以被看作德國大學(xué)改革者面對國內(nèi)保守的學(xué)術(shù)利益集團(tuán)阻礙改革的一種曲線救國策略。

（三）飽受質(zhì)疑的管理方式

新公共管理產(chǎn)生的背景之一就是所謂的“政府失靈”。在教育領(lǐng)域，政府對大學(xué)的科層制管理控制，使大學(xué)缺乏辦學(xué)自主權(quán)。大學(xué)缺乏效率與創(chuàng)新，沉醉在過去取得的成就中故步自封。國家和社會要求大學(xué)能滿足國家人才培養(yǎng)與科研創(chuàng)新的目標(biāo)，更好地服務(wù)社會，而新的期待卻不能與大學(xué)傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)相符合。傳統(tǒng)的“群體大學(xué)”組織，由于國家的細(xì)節(jié)調(diào)控和大學(xué)內(nèi)部合議原則，而缺少決策能力、清晰的目標(biāo)和戰(zhàn)略、清晰的責(zé)任劃分以及適應(yīng)環(huán)境的能力。在新公共管理理念的影響下，大學(xué)迫切地需要政府松綁，能以更加靈活的方式管理大學(xué)，賦予大學(xué)更多的戰(zhàn)略決策權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“去國家化、去中心化”。

（四）日益市場化的辦學(xué)意識

在20世紀(jì)初，教育決策者的辦學(xué)意識發(fā)生改變，即政策決策者認(rèn)為市場化的配置機(jī)制也可以使教育機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)更好的資源分配[3]，教育逐漸走向市場化。大學(xué)被鼓勵向各種市場出售他們的“服務(wù)”，自身也要以更加商業(yè)化的方式進(jìn)行管理，“公司化大學(xué)”的概念成為大學(xué)治理改革的重要話語之一。[4]這種市場化的意識理念要求大學(xué)提高其經(jīng)濟(jì)性與效率性，并且倡導(dǎo)競爭文化，這些新的大學(xué)文化導(dǎo)致大學(xué)治理方式的改變。

德國高校治理制度變革，是高校作為組織應(yīng)對變化了的、復(fù)雜的國內(nèi)和國際環(huán)境的結(jié)果。但是需要注意的是，德國大學(xué)治理的改革并不是大學(xué)主動適應(yīng)環(huán)境自下而上開啟的，而是由國家通過其掌握的政治權(quán)力強(qiáng)力推進(jìn)的，從而使大學(xué)滿足國家和社會的需求。那么德國高等教育系統(tǒng)要采取什么樣的制度來滿足國家和社會的制度期待呢？答案就是高等教育中興起的新公共管理主義制度，在德國也被稱為“新調(diào)控模式”。

二、德國大學(xué)治理改革中的制度同形

教育治理國際比較研究表明，雖然各個國家的教育管理傳統(tǒng)各異，但自20世紀(jì)80年代以來都呈現(xiàn)出一個共同的特征，即高等教育中的“管理主義”不斷增強(qiáng)?！靶鹿补芾怼薄靶抡{(diào)控模式”“新治理”等概念在許多經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家的高等教育改革中屢屢出現(xiàn)。這些概念的核心要素多數(shù)都包括：去國家化、賦予院校自主權(quán)、以（準(zhǔn)）市場和競爭為導(dǎo)向、輸出型的績效考核和問責(zé)機(jī)制等，這些概念成為大學(xué)治理的“全球腳本”。[5]在體現(xiàn)這些要素的國際教育政策中，有兩種教育政策對歐洲，特別是德國的教育治理結(jié)構(gòu)改革產(chǎn)生了重要影響。一種是涉及外部治理時的荷蘭“遠(yuǎn)程調(diào)控模式”（steering at a distance），即國家從具體的干預(yù)控制轉(zhuǎn)為宏觀調(diào)控。另一種是涉及內(nèi)部治理時的美國“管理主義模式”，即在院校內(nèi)部決策過程中更側(cè)重強(qiáng)大的管理主義，提高治理效率。[6]德國大學(xué)在引入新公共管理理念后，其大學(xué)治理的改革路徑也體現(xiàn)出這種外部治理和內(nèi)部治理的特征。在外部治理上，國家由原來的細(xì)節(jié)控制轉(zhuǎn)為宏觀調(diào)控，賦予大學(xué)自主權(quán)并引入競爭機(jī)制來提高其辦學(xué)效率。在內(nèi)部治理上，加強(qiáng)校長的權(quán)力，弱化教授的影響，引入社會力量參與大學(xué)治理。本文以下面四項(xiàng)新的治理手段為例，管窺德國大學(xué)治理的制度創(chuàng)新。

（一）簽訂目標(biāo)協(xié)定

歐洲大陸國家的高等教育普遍具有中央集權(quán)的特點(diǎn)，但是從20世紀(jì)70年代起，賦予大學(xué)自主權(quán)成為其廣泛討論的一個話題。在新公共管理理念下，德國政府從原來的細(xì)節(jié)控制轉(zhuǎn)為對大學(xué)進(jìn)行宏觀調(diào)控，體現(xiàn)出“去國家化、去中心化”的特點(diǎn)。其中一個獨(dú)特的創(chuàng)新就是目標(biāo)協(xié)定。目標(biāo)協(xié)定是州與大學(xué)之間簽訂的，規(guī)定了大學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的合同，是一種政府在賦予高校辦學(xué)自主權(quán)的同時對高校進(jìn)行宏觀管理和結(jié)果監(jiān)測的管理工具。[7]目標(biāo)協(xié)定在不同的州有不同的名稱，如目標(biāo)協(xié)定、高校合約，但本質(zhì)上都是管理學(xué)中的目標(biāo)管理模式（Management by Objectives）。目標(biāo)管理來源于企業(yè)管理，并成為新公共管理中的重要管理手段。德國從1997年首部目標(biāo)協(xié)定出現(xiàn)以來，目前所有16個聯(lián)邦州政府都已經(jīng)和所屬的高校簽訂了目標(biāo)協(xié)定。目標(biāo)協(xié)定可以在不同層面簽訂，可以是州政府和本州所有高校簽訂，也可以是和每個高校單獨(dú)簽訂。不僅州政府和大學(xué)之間有目標(biāo)協(xié)定，學(xué)校和各個院系之間、院系和教授之間也簽有目標(biāo)協(xié)定。目標(biāo)協(xié)定是政府和大學(xué)之間的全面契約，成為調(diào)節(jié)政府和大學(xué)關(guān)系的重要工具。目標(biāo)協(xié)定通常規(guī)定了高校教學(xué)、研究、國際化、性別平等、院校管理等方面的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。作為一種學(xué)校發(fā)展的中期規(guī)劃（通常5～6年會簽訂一次），目標(biāo)協(xié)定會隨著政府對大學(xué)的期望變化和學(xué)校的發(fā)展不斷更新。目標(biāo)協(xié)定由州政府和州教育部門協(xié)商后制定。如果大學(xué)不能滿足約定目標(biāo)，會影響到下一周期目標(biāo)協(xié)定中規(guī)定的配套財(cái)政資助。從政府與學(xué)校的關(guān)系上來看，目標(biāo)協(xié)定意味著政府對大學(xué)的管理從等級控制轉(zhuǎn)為相互合作[8]，實(shí)現(xiàn)了“信任代替不信任、協(xié)商代替命令、同意代替決定”的關(guān)系轉(zhuǎn)變。[9]政府對大學(xué)的監(jiān)督也由原來的專業(yè)監(jiān)督轉(zhuǎn)為報告制度，即要求高校定期提交對目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的報告，從而賦予大學(xué)更大的活動空間，也實(shí)現(xiàn)了以“輸出”為導(dǎo)向的評價機(jī)制。[10]

（二）引入績效撥款

新公共管理的一大特點(diǎn)是強(qiáng)化大學(xué)之間以及大學(xué)內(nèi)部間的競爭，將大學(xué)從國家的保護(hù)下推向市場，利用（準(zhǔn)）市場手段來治理大學(xué)。自20世紀(jì)90年代以來，績效撥款成為大學(xué)引入競爭機(jī)制的核心因素?？冃芸钍侵刚凑找欢ǖ目冃е笜?biāo)將財(cái)政資金撥付給大學(xué)，從而激發(fā)大學(xué)的辦學(xué)熱情。1992年，德國北威州率先引入績效撥款制度。當(dāng)前，所有的州都已經(jīng)引入了該制度。當(dāng)然，大學(xué)財(cái)政撥款不是全部按照績效指標(biāo)撥付的，而是由基礎(chǔ)撥款和績效撥款兩部分組成?；A(chǔ)撥款按照大學(xué)的固定支出（建筑維護(hù)、管理費(fèi)用、設(shè)備采購、教工工資等）撥付?？冃芸钍前凑沾髮W(xué)目標(biāo)完成情況撥款，一般分為獎勵模式和分配模式兩種。獎勵模式類似于計(jì)件獎勵，如政府會根據(jù)大學(xué)畢業(yè)生的數(shù)量獎勵學(xué)校，就是學(xué)校獲得的績效獎勵。而分配模式是指高校只要滿足約定的最低績效指標(biāo)，政府就將定額比例的款項(xiàng)撥付給學(xué)校?？冃е笜?biāo)通常包含教學(xué)、科研、兩性平等、國際化程度等。其中與教學(xué)相關(guān)的指標(biāo)包括新生數(shù)量、畢業(yè)生數(shù)量、提供的學(xué)習(xí)名額及專業(yè)數(shù)量、學(xué)生修業(yè)年限、繼續(xù)教育辦學(xué)狀況等。與科研相關(guān)的指標(biāo)通常包括獲得的第三方項(xiàng)目資金、博士生數(shù)量、教授數(shù)量、科研發(fā)表以及引用率等。兩性平等指標(biāo)包括教授和校領(lǐng)導(dǎo)中女性的比例。國際化指標(biāo)通常包括國際學(xué)生數(shù)量、國際發(fā)表數(shù)量以及國際合作高校的數(shù)量等。

（三）加強(qiáng)大學(xué)校長權(quán)力

傳統(tǒng)上德國大學(xué)校長是大學(xué)名義上的最高領(lǐng)導(dǎo)，對內(nèi)對外代表著大學(xué)形象。校長由大學(xué)學(xué)術(shù)組織大學(xué)評議會選出，由各院教授輪流擔(dān)任，任期兩年到三年，但在19世紀(jì)校長的任期只有一年。校長只是作為“平等中的首席”（primus inter pares）來處理大學(xué)事務(wù)。大學(xué)學(xué)監(jiān)/總務(wù)長（Kurator/Kanzler）則代表國家管理大學(xué)的財(cái)政，擁有大學(xué)財(cái)政計(jì)劃的否決權(quán)，同時行使人事監(jiān)督權(quán)。他們是國家派駐到大學(xué)的國家官員，而不是經(jīng)由院校選舉產(chǎn)生的?？倓?wù)長長期任職，不用像校長那樣輪崗，對大學(xué)的重大和長期決策會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。[11]相比于總務(wù)長，大學(xué)校長并沒有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力。

德國在20世紀(jì)“68運(yùn)動”①“68運(yùn)動”是20世紀(jì)60年代中后期在美國興起的一場由新左派和民權(quán)人士領(lǐng)導(dǎo)的反戰(zhàn)、反資本主義的社會運(yùn)動。該運(yùn)動迅速波及全球多個國家，導(dǎo)致了深刻的社會變革和新的政治文化。這一運(yùn)動在德國主要由左派大學(xué)生領(lǐng)導(dǎo)，主要訴求是實(shí)現(xiàn)大學(xué)民主化。之后，大學(xué)民主進(jìn)程加快，教授權(quán)力受到削弱，一部分傳遞到各種委員會，一部分讓渡給大學(xué)校長。1976年頒布的《高等教育法》首次規(guī)定了大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)，參照美國模式明確大學(xué)校長/校長委員會必須全職負(fù)責(zé)學(xué)校的學(xué)術(shù)和行政管理事務(wù)，對內(nèi)對外統(tǒng)一代表學(xué)校。大學(xué)總務(wù)長則須服從和協(xié)助校長負(fù)責(zé)行政管理[12]，成為大學(xué)校長委員會的成員之一，并廢除了總務(wù)長的終身任職制度，改為任期制，大學(xué)行政最終實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理。校長委員會成員也不再單獨(dú)由大學(xué)評議會選舉產(chǎn)生，而是由大學(xué)理事會（或者由評議會和理事會聯(lián)合）選舉和罷免，從而削弱了教授選舉校長的權(quán)力。校長管理大學(xué)的權(quán)力相較以往也大幅增強(qiáng)。比如，巴符州《高等教育法》規(guī)定：“校長委員會負(fù)責(zé)基本法中規(guī)定的所有事務(wù)以及基本法中未規(guī)定的其他事務(wù)。主要包括制定大學(xué)發(fā)展規(guī)劃（人事發(fā)展規(guī)劃和大學(xué)建設(shè)規(guī)劃）、起草預(yù)算草案或起草經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、通過建立和使用質(zhì)量管理體系進(jìn)行各項(xiàng)評估等17項(xiàng)權(quán)限。”而大學(xué)評議會的主要職責(zé)限制在學(xué)術(shù)事務(wù)中以及對校長委員會行使監(jiān)督權(quán)力。大學(xué)決策權(quán)逐漸由集體決策機(jī)構(gòu)——大學(xué)評議會轉(zhuǎn)移到大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——校長委員會手中，大學(xué)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力不斷強(qiáng)化。為了提升大學(xué)的管理能力，德國產(chǎn)生了兩種不同的大學(xué)校長制度。一類是傳統(tǒng)的校長（Rektor），他們從教師中選舉產(chǎn)生，在脫離教師工作后作為大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)工作數(shù)年，并在任期結(jié)束后回歸教學(xué)崗位。另一類校長（Pr?sident）則是長年工作的專職校長，他們不一定是大學(xué)教師，可以是從社會上招聘的人員，并配備幾位教師作為副校長，從而讓大學(xué)校長成為職業(yè)經(jīng)理人，使大學(xué)的管理走向?qū)I(yè)化。

（四）設(shè)立大學(xué)理事會

歷史上，洪堡模式的大學(xué)內(nèi)部管理主要是學(xué)術(shù)自我管理，教授成為大學(xué)內(nèi)部治理的最主要利益相關(guān)者。在“68運(yùn)動”過后，大學(xué)逐漸開始其漸進(jìn)的民主改革歷程，更多利益相關(guān)者參與到大學(xué)治理之中。特別在新公共管理理念中，外部調(diào)控是其重要特征之一，大學(xué)理事會的建立被視為這種外部管理的關(guān)鍵因素。大學(xué)理事會是德國大學(xué)系統(tǒng)中一個相對較新的機(jī)構(gòu)，在20世紀(jì)90年代末期才開始在全國推行，有的是整個州只有一個大學(xué)理事會，有的是多所大學(xué)設(shè)立一個大學(xué)理事會，但當(dāng)前大部分州都是每個學(xué)校單獨(dú)設(shè)立大學(xué)理事會。它主要是按照英美大學(xué)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的樣式創(chuàng)建的，各個州的《高等教育法》對大學(xué)理事會的職責(zé)規(guī)定有所區(qū)別，但一般都包含學(xué)校戰(zhàn)略管理和監(jiān)督職責(zé)。戰(zhàn)略管理是指在整個學(xué)校層面協(xié)調(diào)學(xué)校發(fā)展的目標(biāo)和措施，與州政府協(xié)商制定學(xué)校的目標(biāo)協(xié)定，參與大學(xué)校長選舉等。而監(jiān)督職責(zé)是指大學(xué)理事會有權(quán)查看學(xué)校的所有資料，對大學(xué)的發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)營活動、校長委員會提交的報告等具有表決審批權(quán)，校長委員會每年需要定期向大學(xué)理事會提交大學(xué)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展報告。大學(xué)理事會一般由校外人員組成，有的州也允許校內(nèi)人員參與，但校外成員數(shù)量必須要多于校內(nèi)成員數(shù)量。大學(xué)理事會成員受雇于州教育部門，需要定期向州政府提交述職報告。在選舉大學(xué)理事會成員時會成立一個遴選委員會，其成員一般由大學(xué)評議會成員、州教育部門官員組成。

三、德國大學(xué)治理改革中的路徑依賴

在討論路徑依賴前，我們要了解傳統(tǒng)的德國大學(xué)治理是遵循著怎樣的路徑。傳統(tǒng)的德國大學(xué)治理被稱為一種國家官僚和大學(xué)教授雙元管理的“雅努斯之首”模式。[13]在德國的行政法術(shù)語中，當(dāng)一個機(jī)構(gòu)同時代表兩個不同的法律實(shí)體形式時，就會被形容為“雅努斯之首”。雅努斯是羅馬神話里的雙面神，象征著永恒定律中的二元性，如創(chuàng)造/毀滅、生命/死亡、左/右等。德國大學(xué)從現(xiàn)代大學(xué)創(chuàng)立之初就明確了其法律地位，它既是國家機(jī)構(gòu)又是法人團(tuán)體。從洪堡創(chuàng)立柏林大學(xué)以來，德國一直遵循著這種大學(xué)治理模式，也被稱為“洪堡模式”。在“雅努斯之首”的雙面相中，一面是國家通過宏觀調(diào)控和委派管理來實(shí)現(xiàn)對大學(xué)的控制。國家通過立法對大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)作出規(guī)定，并對大學(xué)的課程、考試、科研等事務(wù)提出原則性的要求；此外，國家通過派遣學(xué)監(jiān)/總務(wù)長對大學(xué)的經(jīng)濟(jì)和人事事務(wù)實(shí)行直接管理，并代表政府對大學(xué)實(shí)施最高的監(jiān)督。而“雅努斯之首”的另一面就是以教授為主體的學(xué)術(shù)自治。教授在涉及教學(xué)和科研的事務(wù)上享有絕對的控制權(quán)，這也是洪堡大學(xué)理念的核心之一，即學(xué)術(shù)自由。以講座制為基礎(chǔ)的研究所成為教授的城堡，形成了成千上萬的小型壟斷組織。教授負(fù)責(zé)研究所的資金分配、課程設(shè)置、科研事務(wù)，并組成學(xué)術(shù)評議會來管理學(xué)院一級的學(xué)術(shù)事務(wù)，負(fù)責(zé)推薦空缺講座職位的候選人，選舉大學(xué)校長。因此，這種大學(xué)也被稱為“教授大學(xué)”。這種基于任務(wù)分配形成的治理結(jié)構(gòu)，使國家和教授成為大學(xué)治理中的權(quán)力主體，而中間的院校管理層卻沒有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力。那么德國大學(xué)治理改革是否已經(jīng)按照新公共管理制度設(shè)計(jì)的方向，走向了“市場導(dǎo)向型”模式，還是依舊受到“洪堡模式”的影響？從引入的四種治理手段來看，新的制度依舊存在著明顯的路徑依賴特征。

（一）目標(biāo)協(xié)定中國家和大學(xué)地位不平等

從國家和大學(xué)的關(guān)系來看，目標(biāo)協(xié)定旨在賦予大學(xué)更大的自主權(quán)和行動空間，但是其最大的問題在于政府和高校并不是平等的談判伙伴，盡管在大多數(shù)目標(biāo)協(xié)定中都寫著“本協(xié)定是由州政府與大學(xué)以平等的合作伙伴形式締結(jié)”。這種由政府和大學(xué)經(jīng)過協(xié)商而簽訂的合同，打破了政府對大學(xué)科層制管理的傳統(tǒng)。但一個不能否認(rèn)的事實(shí)是大學(xué)很難對負(fù)責(zé)財(cái)政撥款的國家提出反對意見，這種權(quán)力的不對稱顯然是對大學(xué)不利的。國家會通過設(shè)置大學(xué)需要滿足的生產(chǎn)目標(biāo)，即新的研究項(xiàng)目、降低輟學(xué)率、增加質(zhì)量管理的手段、專業(yè)認(rèn)證等來控制大學(xué)。比如，在招生名額方面，大學(xué)并不想招收太多學(xué)生，少而精的辦學(xué)理念顯然更有益于大學(xué)提升辦學(xué)水平。但政府要求大學(xué)滿足高等教育大眾化的需求，規(guī)定了大學(xué)的招生數(shù)量下限，大學(xué)在這方面并沒有很大的談判空間。因此，有學(xué)者批評大學(xué)重新回到了政府的細(xì)節(jié)控制之中。①觀點(diǎn)來自筆者對蒂賓根大學(xué)主管教學(xué)副校長卡琳·阿莫斯（Karin Amos）教授的訪談。這種不平等的地位導(dǎo)致目標(biāo)協(xié)定的內(nèi)容也未必是平等的，政府需求和目標(biāo)可行性存在差距。2014—2016年目標(biāo)協(xié)定期間，薩克森州高校因?yàn)闆]有滿足約定的目標(biāo)而損失1300多萬歐元的績效撥款。綠黨黨員麥謝爾（Maicher）批評目標(biāo)協(xié)定的要求超出了大學(xué)的能力范圍，不具有可行性。在政府的壓力下，學(xué)校不得不同意政府制定的難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。他建議修改《高等教育法》以改變這一現(xiàn)狀。[14]可見，公立大學(xué)的財(cái)政責(zé)任依然像從前一樣掌握在國家手中。即使當(dāng)前大學(xué)已經(jīng)具有很大的自主權(quán)，但也只能在科層管理的影子中活動，國家政策的戰(zhàn)略優(yōu)先根本不需要質(zhì)疑。出現(xiàn)這種情況主要是由大學(xué)的法律地位決定的，德國大學(xué)既是公法團(tuán)體又是國家機(jī)構(gòu)。作為國家機(jī)構(gòu)，大學(xué)必須完成國家委派的任務(wù)，尤其在預(yù)算與人事領(lǐng)域，必須接受州政府的廣泛監(jiān)督。[15]只要德國大學(xué)這種國家機(jī)構(gòu)的法律屬性沒有改變，那么國家對大學(xué)的重大影響就不可避免。

（二）績效撥款比例不均衡

績效撥款是政府希望通過實(shí)現(xiàn)以結(jié)果為導(dǎo)向的輸出型財(cái)政分配機(jī)制，來提高大學(xué)的競爭力。但是，一方面國家對大學(xué)的財(cái)政撥款并不全是績效撥款；另一方面績效撥款占總體撥款的比例在各州之間也存在差異，最高的北威州達(dá)到20%，而最低的拜仁州只有1%左右（綜合大學(xué)1.45%，應(yīng)用科學(xué)大學(xué)0.57%）。[16]這說明績效撥款作為大學(xué)競爭資源的手段，在各個州的發(fā)展并不均衡，因此對大學(xué)產(chǎn)生的影響也不相同?！盎A(chǔ)撥款為主，績效撥款為輔”的模式說明，一方面政府要通過基礎(chǔ)撥款保障大學(xué)的辦學(xué)能力和穩(wěn)定性，避免撥款浮動過大而影響大學(xué)的辦學(xué)目標(biāo)。另一方面，也表明大學(xué)對績效管理理念的擔(dān)憂，擔(dān)心完全的市場化競爭方式會干擾大學(xué)的學(xué)術(shù)自由。績效撥款是典型的市場競爭手段，但競爭并不是高等教育系統(tǒng)自身的目的，競爭更多地作為一種政治手段，來實(shí)現(xiàn)社會希望的那些目標(biāo)，而不是高校自發(fā)的行為。[17]所以這里存在著政府調(diào)控和高校自主權(quán)之間的矛盾。政府希望高?？梢詫λ峙涞降馁Y金負(fù)責(zé)，通過競爭機(jī)制來提高辦學(xué)效率。但是大學(xué)卻持相反的觀點(diǎn)，他們要求更多的財(cái)務(wù)自主權(quán)，做自己喜歡做的事，這樣財(cái)政資金才能實(shí)現(xiàn)最大的功效。至于政府和社會擔(dān)心資金的使用效率問題，高校則認(rèn)為自己不會通過不合理的財(cái)政支出來“割自己的肉”，高校完全會理性地使用納稅人的錢。

（三）大學(xué)校長的權(quán)力并未完全發(fā)揮效力

從加強(qiáng)大學(xué)校長權(quán)力方面來看，這一制度革新也并未真正削弱教授的實(shí)力。從大學(xué)校長的學(xué)術(shù)背景來看，各大學(xué)校長還是以本校教授擔(dān)任居多，校長的選任依然看重其學(xué)術(shù)背景。在美國，大學(xué)校長在獲得董事會授權(quán)后，必須放棄學(xué)者身份，成為完全的管理者。[18]而德國大學(xué)大多數(shù)校長本身就是教授，屬于教授利益團(tuán)體，而且在任期結(jié)束后他們多數(shù)會回歸到院系，因此大學(xué)校長在任時不會主動去提高其管理能力，在決策時也不敢損害教授團(tuán)體的利益。此外，雖然大學(xué)校長有了更大的決策權(quán)，但校長委員會處在一個松散連接的大學(xué)組織系統(tǒng)中，有效的權(quán)力仍然在研究所和學(xué)院手中，上面還有大學(xué)評議會和大學(xué)理事會。校長的決策權(quán)依然受到諸多掣肘。德國的《高等教育法》沒有改變中層領(lǐng)導(dǎo)的選舉機(jī)制。在院系層面，協(xié)商一致的民主傳統(tǒng)仍然非常活躍，院長也是由院系委員會（Fakult?tsrat/Fachbereichsrat）從教授中選舉產(chǎn)生的。教授在院校治理中扮演著重要角色，終身教授仍然保持著公務(wù)員的身份。教授的地位表現(xiàn)出一種改革邏輯上的矛盾，因?yàn)樗魅趿嗽盒ｎI(lǐng)導(dǎo)管理學(xué)術(shù)行為的能力。[19]如在教授招聘問題上，雖然校長可以參與教授候選名單的制定以及對聘任候選名單具有審批權(quán)，但是起主要作用的還是院系委員會以及由各種利益相關(guān)者組成的聘任委員會，校長一般不會駁回聘任委員會提交的候選名單。

（四）理事會監(jiān)督功能弱化

自引入大學(xué)理事會以來，公眾對其作用的討論就一直不斷。贊成者認(rèn)為它是大學(xué)重要的管理手段，扮演了大學(xué)、社會、經(jīng)濟(jì)界以及政府之間的緩沖機(jī)構(gòu)和連接紐帶的角色。[20]而反對者認(rèn)為校外非學(xué)術(shù)人員代表不能理解大學(xué)運(yùn)作的學(xué)術(shù)邏輯，在大學(xué)理事會的管理下，大學(xué)會日益走向管理主義，從而威脅到學(xué)術(shù)自由。而大學(xué)理事會能否起到監(jiān)督作用也引起人們的懷疑。起初大學(xué)理事會成員必須是校外人員，代表社會的利益。但是逐漸地部分州允許理事會成員也可以是大學(xué)內(nèi)部成員，這不禁令人擔(dān)心其監(jiān)督作用是否會被削弱。如巴符州的蒂賓根大學(xué)理事會有7名校外成員，4名校內(nèi)成員,而4名校內(nèi)成員中又有3位是教授。另外，大學(xué)理事會成員受聘于州政府，并定期向州科學(xué)事務(wù)部提交述職報告，它是代表州政府對大學(xué)進(jìn)行管理和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)?？梢钥闯觯词乖诖髮W(xué)理事會這種旨在實(shí)現(xiàn)社會力量參與大學(xué)治理的手段中，也依然可以看見政府和教授的力量。

四、結(jié)語

從全球高等教育治理進(jìn)程來看，似乎各國都遵循著相似的理念，大學(xué)正轉(zhuǎn)向“市場型”大學(xué)。但是鑒于不同的改革背景和政治現(xiàn)實(shí)，各國形成了治理改革“自己的版本”。綜合來看，雖然德國高等教育系統(tǒng)引進(jìn)了許多治理機(jī)制，但因?yàn)榇嬖诘木窒藓褪`仍沒有完全發(fā)揮功效，治理改革始終沒能突破現(xiàn)有的條框，很多學(xué)者將其稱為“半改革”或“偽改革”。大學(xué)治理改革中的路徑依賴特征明顯，即沿著傳統(tǒng)的洪堡模式在緩慢前進(jìn)。在上述的四種治理手段中，政府和教授依然有著重要影響，并使制度改革的效果大打折扣。這是因?yàn)?，一方面高等教育領(lǐng)域的“去國家化”不是一蹴而就的，而是一個“由國家調(diào)控的去國家化”的緩慢過程。[21]治理改革是由國家提出并設(shè)計(jì)的，國家是制度的頂層設(shè)計(jì)者、改革的主導(dǎo)者，大學(xué)只是被動的執(zhí)行者。另一方面，大學(xué)教授的集體治理在德國大學(xué)治理文化中根深蒂固。即使德國大學(xué)在“68運(yùn)動”后逐漸由教授寡頭統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣N委員會形式的集體統(tǒng)治，但在大多數(shù)的委員會中教授的數(shù)量和投票權(quán)重都占多數(shù)，教授在各種資源分配和人事事務(wù)上仍具有巨大的權(quán)威，并對國家主導(dǎo)的各種改革持懷疑態(tài)度。因此，不論是聯(lián)邦政府還是州政府，目前都沒有能力推行明顯損害教授群體利益的全面改革。當(dāng)前德國的正教授依然是終身制，大學(xué)也沒有辭退高等級教授的權(quán)力。

綜合以上討論，可以看出德國大學(xué)治理制度改革體現(xiàn)出一種明顯的混合型治理模式，洪堡大學(xué)模式（國家型＋學(xué)術(shù)自治型）和新公共管理模式（市場型）相互交織。國家作為大學(xué)的承辦者，具有巨大的權(quán)威。而教授集團(tuán)在學(xué)術(shù)自由理念的庇護(hù)下，對大學(xué)政策依然有重大影響。在新公共管理理念的推動下，（準(zhǔn)）市場成為大學(xué)治理中重要的治理手段。三者力量的不斷博弈，推動著德國大學(xué)在通往“市場型”的道路上時而前進(jìn)，時而后退。①2006年起，德國許多聯(lián)邦州開始收取大學(xué)學(xué)費(fèi)，不過后來又逐步取消。這被許多學(xué)者認(rèn)為是大學(xué)市場化改革的倒退。然而，雖然改革存在路徑依賴，但是只要改革驅(qū)動力開始取代改革阻力，根本性的變革就可能會發(fā)生。[22]從改革的趨勢來看，德國大學(xué)治理會繼續(xù)沿著市場化的方向深入。