赫廣平，孟昭陽

（1.上海交通大學(xué)，上海 200030；2.上海公安學(xué)院，上海 200137；3.中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

警察執(zhí)法創(chuàng)新作為社會治理創(chuàng)新的重要組成部分，既是公安改革的重要環(huán)節(jié)，也是法治公安建設(shè)的核心要義。隨著新一代人工智能的興起，公安機(jī)關(guān)啟動(dòng)建設(shè)智慧警務(wù)新模式，①智慧警務(wù)模式已在我國公安機(jī)關(guān)廣泛興起并取得了顯著成果，尤以上海、浙江、廣東、江蘇等區(qū)域的智慧警務(wù)建設(shè)成效較具代表性。將人工智能等新興技術(shù)廣泛運(yùn)用到警察執(zhí)法創(chuàng)新實(shí)踐中，促使算法自動(dòng)化決策機(jī)制②算法自動(dòng)化決策機(jī)制是整個(gè)智慧警務(wù)建設(shè)的核心樞紐。智慧警務(wù)建設(shè)通過“物聯(lián)網(wǎng)+信息數(shù)據(jù)+超強(qiáng)算力+智能算法”多維技術(shù)群支撐，實(shí)現(xiàn)“物聯(lián)網(wǎng)”空間邏輯、“信息數(shù)據(jù)”載體邏輯、“云計(jì)算”驅(qū)動(dòng)邏輯、“智能算法”中樞邏輯的多元耦合，支撐對公共全風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的“精準(zhǔn)預(yù)防”“精確打擊”“精致服務(wù)”。日益通過信息收集、信息分析、信息決策等信息處理環(huán)節(jié)嵌入警察執(zhí)法之中，推動(dòng)了警察執(zhí)法行為的形式創(chuàng)新，在應(yīng)對我國公共安全領(lǐng)域中的突發(fā)公共安全事件風(fēng)險(xiǎn)、恐怖主義安全風(fēng)險(xiǎn)以及高科技犯罪風(fēng)險(xiǎn)中顯現(xiàn)出強(qiáng)大的風(fēng)險(xiǎn)治理功能。但是，新一代人工智能技術(shù)在強(qiáng)化警察機(jī)關(guān)對執(zhí)法對象的風(fēng)險(xiǎn)治理能力的同時(shí)，也產(chǎn)生了諸如“信息收集”［1］“信息標(biāo)注”［2］“信息自動(dòng)識別”［3］“信息泄露”［4］等個(gè)人信息處理與保護(hù)的公法問題，加劇了“公民個(gè)人信息權(quán)利與警察信息處理權(quán)力”日益失衡的格局。人工智能背景下的警察執(zhí)法創(chuàng)新離不開法治的引領(lǐng)和保障，必須回應(yīng)智能時(shí)代的警察法治需求。因此，如何將人工智能背景下的警察執(zhí)法行為創(chuàng)新納入法治軌道，有效回應(yīng)人工智能背景下警察執(zhí)法行為創(chuàng)新的法治需求，實(shí)現(xiàn)警察執(zhí)法創(chuàng)新發(fā)展與法治建設(shè)的互動(dòng)共進(jìn)、協(xié)調(diào)共治，成為推動(dòng)人工智能背景下警察執(zhí)法行為創(chuàng)新法治化進(jìn)程中面臨的重大理論與現(xiàn)實(shí)命題。為此，本文首先從實(shí)踐角度入手，分析人工智能背景下警察執(zhí)法行為創(chuàng)新的實(shí)踐特征與法律風(fēng)險(xiǎn)；進(jìn)而，從規(guī)范角度切入，梳理并評價(jià)人工智能背景下警察執(zhí)法行為創(chuàng)新的規(guī)范問題；最后，以制度層面為著力點(diǎn)，探尋人工智能背景下警察執(zhí)法行為創(chuàng)新的法治進(jìn)路。

一、人工智能時(shí)代警察執(zhí)法行為創(chuàng)新的實(shí)踐透視

人工智能時(shí)代，警察執(zhí)法過程中依托“物聯(lián)網(wǎng)+信息數(shù)據(jù)+超強(qiáng)算力+智能算法”多維技術(shù)群支撐，實(shí)現(xiàn)“物聯(lián)網(wǎng)”空間邏輯、“信息數(shù)據(jù)”載體邏輯、“云計(jì)算”驅(qū)動(dòng)邏輯、“智能算法”中樞邏輯的有機(jī)協(xié)同，呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)人力式警務(wù)實(shí)踐不同的嶄新特征。因而有學(xué)者指出：“在大數(shù)據(jù)智能化建設(shè)背景下，警察執(zhí)法無論在執(zhí)法任務(wù)、執(zhí)法組織、執(zhí)法職能還是執(zhí)法方式上都面臨著改革?！保?］可以說，智慧警務(wù)的興起與改革，不斷推動(dòng)著警察執(zhí)法的智能化升級，也在不斷促進(jìn)傳統(tǒng)警察執(zhí)法行為形式的創(chuàng)新發(fā)展。

（一）警察執(zhí)法行為創(chuàng)新的實(shí)踐特征

“在智能社會，信息處理活動(dòng)對人們可能的選擇空間與獲得的結(jié)果起到重要作用。從這個(gè)意義而言，數(shù)據(jù)權(quán)力（data power）日益成為一種廣泛而普遍的社會事實(shí)?！保?］154具體到警務(wù)領(lǐng)域，人工智能技術(shù)拓展了警察執(zhí)法行為的形式向度，警察執(zhí)法智能化的行為表現(xiàn)呈現(xiàn)出“警察信息處理”的新型執(zhí)法行為形式化特征。所謂“形式化”，即從行政活動(dòng)的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)中，抽離出個(gè)別要素，并分析其在行政關(guān)聯(lián)性上的意義，再賦予所截取的行政活動(dòng)片段以一定的要求與法律效果［7］。為行政活動(dòng)賦予一定的法律形式，可以使行政活動(dòng)形成較為穩(wěn)定而清晰的外部預(yù)期、內(nèi)容設(shè)置、程序要求、實(shí)體要求、違法責(zé)任、執(zhí)行能力與開放的救濟(jì)渠道［8］。傳統(tǒng)警察法研究中，警察執(zhí)法行為已具有較為固定的形態(tài)，已經(jīng)形成各種較為豐富的形式化警察行為的理論資源，如警察行政處罰、警察行政強(qiáng)制、警察行政許可等形式化警察執(zhí)法行為［9］。在人工智能時(shí)代，“警察機(jī)關(guān)創(chuàng)新性地采取了數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析和危險(xiǎn)預(yù)防等措施，從時(shí)間上對公民行為提前介入，從廣度上對有違法犯罪危險(xiǎn)的潛在公民進(jìn)行干預(yù)?！保?0］83可見，警察執(zhí)法在運(yùn)用智能信息技術(shù)過程中日益形成的一系列信息收集、控制、共享、分析、應(yīng)用的自動(dòng)化或半自動(dòng)化信息處理行為，屬于新型警察執(zhí)法行為形式，也是未形式化的警察執(zhí)法行為，其內(nèi)涵仍需進(jìn)一步明確，尚未得到警察法學(xué)界的足夠關(guān)注。

實(shí)踐中，結(jié)合《個(gè)人信息保護(hù)法》對個(gè)人信息處理行為的規(guī)范概括，警察信息處理行為可以進(jìn)一步從“警察信息收集”“警察信息控制”“警察信息共享”“警察信息分析”以及“警察信息應(yīng)用”等類型展開。 第一，警察信息收集。人工智能背景下警察執(zhí)法行為的形式創(chuàng)新首先體現(xiàn)為自動(dòng)化的信息數(shù)據(jù)收集。在警務(wù)活動(dòng)中，警察信息收集主要以“由警察機(jī)關(guān)直接實(shí)施信息收集”“由警察機(jī)關(guān)委托社會主體實(shí)施信息收集”“由警察機(jī)關(guān)向高科技公司主體調(diào)取信息數(shù)據(jù)”等模式構(gòu)成［10］84-85。第二，警察信息控制。在警察信息收集基礎(chǔ)上，對于信息數(shù)據(jù)的存儲、更正與刪除等控制行為是警察信息處理活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)?？刂浦饕菍?shù)據(jù)實(shí)際控制與管理的統(tǒng)稱，從技術(shù)意義而言，其更多地表現(xiàn)形式是存儲數(shù)據(jù)及管控?cái)?shù)據(jù)。但如果當(dāng)數(shù)據(jù)收集、儲存的目的已經(jīng)達(dá)成，那么繼續(xù)存儲數(shù)據(jù)就沒有意義，必須要進(jìn)行數(shù)據(jù)刪除的活動(dòng)，就這個(gè)意義而言，刪除數(shù)據(jù)可以理解為是一種數(shù)據(jù)控制權(quán)的終止［11］83。因此，規(guī)范意義的“警察信息控制”涵蓋信息存儲、信息更正與刪除等行為內(nèi)容。第三，警察信息共享。共享是信息控制者向他人提供數(shù)據(jù)，包括披露（向特定人提供）和公開（向不特定人提供）［11］83-84。具體到警務(wù)信息領(lǐng)域，公安機(jī)關(guān)進(jìn)行信息共享是根據(jù)履職需要，向其他行政機(jī)構(gòu)提出政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享需求。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)向其他區(qū)域公安機(jī)關(guān)或其他行政機(jī)構(gòu)共享數(shù)據(jù)的，需要符合國家、地區(qū)政務(wù)數(shù)據(jù)共享要求以及相關(guān)數(shù)據(jù)管理分類分級規(guī)范。此外，公安機(jī)關(guān)需要按照國家以及地區(qū)關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)共享的規(guī)定，落實(shí)公共安全數(shù)據(jù)資源訪問接口或其他數(shù)據(jù)共享途徑，確保與其他區(qū)域公安機(jī)關(guān)以及其他行政機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)聯(lián)通和同步更新。第四，警察信息分析。在信息收集基礎(chǔ)上，警察機(jī)關(guān)以收集的信息數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過算法模型展開的警務(wù)信息數(shù)據(jù)分析處理。識別分析，主要是利用數(shù)據(jù)對個(gè)人特征進(jìn)行分析，進(jìn)而做出對個(gè)人或群體決定產(chǎn)生重要影響的行為，其使用目的就在于獲取有關(guān)個(gè)體或群體知識的一種數(shù)據(jù)處理行為，其運(yùn)行主要是通過預(yù)測性分析等方法開展對個(gè)人信息的處理或運(yùn)算［11］82?？梢哉f，警察信息分析是警察機(jī)關(guān)在人工智能技術(shù)的支持下，基于算法運(yùn)用開展數(shù)據(jù)的自動(dòng)化處理與數(shù)據(jù)挖掘工作，實(shí)現(xiàn)對疑似犯罪嫌疑對象行為進(jìn)行畫像，從而篩選出其中可能存在犯罪風(fēng)險(xiǎn)的行為人以及事件，形成相應(yīng)自動(dòng)化分析結(jié)論，作為警察機(jī)關(guān)采取相應(yīng)決策進(jìn)行后續(xù)措施的依據(jù)。第五，警察信息應(yīng)用。應(yīng)用是依據(jù)分析結(jié)果進(jìn)行的行動(dòng)［11］84。在警察信息收集、信息控制、信息共享與信息分析之后的行動(dòng)，是警察目標(biāo)性部署的干預(yù)措施［12］，也即警察信息應(yīng)用。在警察機(jī)關(guān)的信息應(yīng)用中，一方面，警察機(jī)關(guān)基于信息數(shù)據(jù)研判的結(jié)果對已發(fā)生的行政案件和刑事案件開展調(diào)查，并根據(jù)警察法規(guī)范采取相應(yīng)的警察措施手段。另一方面，警察機(jī)關(guān)根據(jù)大數(shù)據(jù)智能化算法模型形成的公共安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測性分析結(jié)論，通過優(yōu)化巡防警力的部署與分配等預(yù)防性措施，對公共安全風(fēng)險(xiǎn)源采取多樣化、強(qiáng)度適當(dāng)?shù)木祛A(yù)防性措施手段［10］85-86。

（二）警察執(zhí)法行為創(chuàng)新的法律風(fēng)險(xiǎn)

1.信息收集風(fēng)險(xiǎn)

信息收集風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在兩方面。首先是信息質(zhì)量不高。人工智能背景下警察執(zhí)法創(chuàng)新實(shí)踐中存在著信息質(zhì)量不高的問題。警察執(zhí)法智能化中常常伴隨信息錯(cuò)誤、信息重復(fù)、信息缺失、信息過時(shí)等信息質(zhì)量問題。特別是，隨著數(shù)據(jù)生命周期的發(fā)展與進(jìn)步，信息質(zhì)量仍會遇到新的技術(shù)問題［13］117。可以說，只要數(shù)據(jù)不那么精準(zhǔn)，哪怕僅有一定程度的劣質(zhì)、錯(cuò)誤數(shù)據(jù)也會影響到整個(gè)大數(shù)據(jù)智能化分析結(jié)果的辨識度與有效性，更會直接影響警察風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的應(yīng)用，并對警察執(zhí)法智能化產(chǎn)生負(fù)面法律效果。其次是信息收集偏差。人工智能背景下警察執(zhí)法創(chuàng)新實(shí)踐中存在著信息收集偏差的問題。實(shí)際上，警務(wù)領(lǐng)域長期以來就存在著有案不報(bào)、報(bào)案不立等“犯罪黑數(shù)”現(xiàn)象，因而也就造成了很多基層的犯罪數(shù)據(jù)并不全面，存在很大的犯罪數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)局限［13］117-118。

2.信息安全風(fēng)險(xiǎn)

信息安全風(fēng)險(xiǎn)，主要指兩個(gè)方面的問題。（1）信息泄露問題。信息泄露幾乎是所有行業(yè)都面臨的安全問題。信息泄露是一種安全事件，可能導(dǎo)致系統(tǒng)或服務(wù)器中的信息被實(shí)施非經(jīng)授權(quán)的訪問。在警務(wù)領(lǐng)域，公共安全信息數(shù)據(jù)中涵蓋了警察機(jī)關(guān)治安、刑偵、經(jīng)偵、技網(wǎng)偵、人口、出入境、交通等警種在執(zhí)法與管理過程中形成的個(gè)人一般信息數(shù)據(jù)以及個(gè)人敏感信息數(shù)據(jù)。一旦上述公共安全信息數(shù)據(jù)發(fā)生泄露，將會危害警察機(jī)關(guān)管轄區(qū)域的社會穩(wěn)定與發(fā)展。近幾年來，警察機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)生個(gè)人信息數(shù)據(jù)泄露的案件時(shí)有發(fā)生，并見諸報(bào)端。可以說，警務(wù)公共安全信息數(shù)據(jù)的大規(guī)模收集與集聚可能加大個(gè)人信息及隱私泄露的風(fēng)險(xiǎn)，一旦信息數(shù)據(jù)在傳輸、存儲、調(diào)用過程中發(fā)生泄露，不僅會對個(gè)人信息和隱私造成重大安全風(fēng)險(xiǎn)，并引發(fā)公眾對警察機(jī)關(guān)的不滿乃至信賴危機(jī)。（2）信息篡改問題。智能時(shí)代，政府治理中的數(shù)據(jù)資源很多來自物聯(lián)網(wǎng)環(huán)境的傳感器，在數(shù)據(jù)報(bào)送過程中有可能被人為篡改。反之亦然，智能終端也可能接收到偽造的數(shù)據(jù)。對數(shù)據(jù)的偽造或篡改也是智慧城市數(shù)據(jù)資源面臨的一種安全威脅。典型的偽造報(bào)送數(shù)據(jù)的案例是，2014 年10 月兩名安全研究人員發(fā)現(xiàn)西班牙 Endesa，Iberdrola以及E.ON 三大主要電力公司的800 萬智能電表中存在漏洞，該漏洞將使得入侵者成功進(jìn)行電費(fèi)欺詐，甚至關(guān)閉電路系統(tǒng)［14］。在大數(shù)據(jù)智能化時(shí)代，信息數(shù)據(jù)往往存儲于云存儲平臺之中，此時(shí)，大數(shù)據(jù)存儲者和擁有者是分離的，因此，信息數(shù)據(jù)時(shí)刻面臨著被一些不法云服務(wù)商進(jìn)行篡改的風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化警務(wù)公共安全數(shù)據(jù)自身的安全保障，消除數(shù)據(jù)主體對信息數(shù)據(jù)被收集后產(chǎn)生的安全問題疑慮，已經(jīng)顯得尤為迫切。

3.算法應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)

算法應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)，首先是算法歧視問題。警察執(zhí)法智能化主要基于智能算法進(jìn)行數(shù)據(jù)分析與處理。就理論上而言，其相較于傳統(tǒng)的人力式主觀經(jīng)驗(yàn)分析似乎會精確而客觀，但實(shí)際上整個(gè)數(shù)據(jù)分析與處理過程并未脫離人員的算法指標(biāo)設(shè)定與應(yīng)用實(shí)施，因而，警察執(zhí)法智能化無法避免存在警務(wù)執(zhí)法人員或高科技公司技術(shù)人員的歧視與偏見。警務(wù)執(zhí)法人員在高科技公司技術(shù)人員的輔助下將信息“技術(shù)需求”編入到智能算法中，形成隱性的價(jià)值偏見［15］。在警察執(zhí)法智能工具的開發(fā)階段，高科技公司往往隱含著固有的技術(shù)性依賴思維以及追逐利益最大化的心理偏見，特別是當(dāng)技術(shù)人員并未對警察執(zhí)法所需要遵照的實(shí)體性或程序性規(guī)范進(jìn)行深入理解的情況下就做出相應(yīng)技術(shù)設(shè)計(jì)［13］117-118，故無法防止可能出現(xiàn)的警察執(zhí)法智能工具產(chǎn)生重視功能效果而輕視法律價(jià)值的后果。隨著新一代人工智能技術(shù)的深入發(fā)展與應(yīng)用，智能算法的創(chuàng)新與迭代發(fā)展將會對警察執(zhí)法中的偏見和歧視造成進(jìn)一步的影響。

其次是算法不透明問題。算法自動(dòng)化決策機(jī)制往往被視為一種“算法黑箱”，其大致是指智能算法運(yùn)行與決策過程的不透明，換句話說，人們只能了解到數(shù)據(jù)的輸入和輸出結(jié)果，無法對其運(yùn)算過程進(jìn)行掌握?！八惴ê谙洹蓖瑯哟嬖谟诰靾?zhí)法智能化過程中，盡管其緣于智能算法自身的技術(shù)特征，但已對警察執(zhí)法中正當(dāng)程序原則產(chǎn)生重要影響［13］117-118。由于智能算法涉及的模型復(fù)雜度非常高，即使能夠通過調(diào)整參數(shù)的方法改進(jìn)其性能，但仍然無法在根本上改變其不透明的特性［16］30-31。尤其是智能算法的學(xué)習(xí)特性，模型可能會隨時(shí)間而變化，特別是在遇到新數(shù)據(jù)時(shí)需調(diào)整模型，可以說，學(xué)習(xí)本身就意味著不透明。在許多情況下，警察執(zhí)法智能化過程中，高科技公司技術(shù)人員實(shí)際上根本無法對算法如何做出決策的全過程給出讓人清晰易懂的說明。盡管技術(shù)人員可以對進(jìn)入系統(tǒng)的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行操控，并進(jìn)一步對算法指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行設(shè)計(jì)，但其作出的這種說明與解釋也極具挑戰(zhàn)性?？梢哉f，警察執(zhí)法智能化的最大的法律風(fēng)險(xiǎn)就是來自其“算法黑箱”機(jī)制，這種機(jī)制運(yùn)行包含著海量數(shù)據(jù)點(diǎn)以及數(shù)千行代碼且屬于一種異常復(fù)雜的底層算法決策模型。算法的黑箱性或不透明性可謂是天然形成，盡管算法模型學(xué)習(xí)了因，輸出了果，但中間的過程卻難以探明［16］30-31。

4.權(quán)利干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)

第一，對公民個(gè)人信息（隱私）權(quán)的干預(yù)與影響。從警察執(zhí)法智能化對公民個(gè)人信息權(quán)利的干預(yù)與影響來看，警察機(jī)關(guān)收集個(gè)人信息數(shù)據(jù)增加了對個(gè)人信息（隱私）權(quán)利侵害的風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)人作為信息主體對個(gè)人信息享有當(dāng)然的權(quán)利，但基于風(fēng)險(xiǎn)治理的目的，警察機(jī)關(guān)通過直接或間接方式收集了公民個(gè)人信息數(shù)據(jù)予以存儲，或者實(shí)施進(jìn)一步的識別、共享等行為，既可能造成個(gè)人信息（隱私）泄露的安全風(fēng)險(xiǎn)，也可能存在被警察機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法人員不規(guī)范使用或?yàn)E用的風(fēng)險(xiǎn)。因此，警察機(jī)關(guān)需要在規(guī)則與技術(shù)方面加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，既對警察機(jī)關(guān)進(jìn)行信息收集活動(dòng)規(guī)范化提供支撐，也對警務(wù)執(zhí)法人員在信息處理的具體職責(zé)與權(quán)限進(jìn)行限定，從而為保護(hù)個(gè)人信息權(quán)利提供制度與技術(shù)保障［17］7。

第二，對公民知情權(quán)的干預(yù)與影響。從警察執(zhí)法智能化對公民知情權(quán)利的干預(yù)與影響來看，警察執(zhí)法智能化存在法律程序與技術(shù)程序上的不透明問題，增加了對公民知情權(quán)利造成不利影響的法律風(fēng)險(xiǎn)。一方面，警察執(zhí)法智能化體現(xiàn)為技術(shù)程序的不透明。其中，就信息數(shù)據(jù)與智能算法而言，警察執(zhí)法智能化在信息來源、信息清洗、信息存儲以及算法應(yīng)用等方面都處于一種不透明的狀態(tài)，且信息是否準(zhǔn)確、信息質(zhì)量是否存在偏差、算法是否存在歧視等方面都無法得到印證。另一方面，警察執(zhí)法智能化存在法律程序的不透明。就說理闡釋而言，警察執(zhí)法程序當(dāng)中的“說理闡釋”一般應(yīng)被用于警察執(zhí)法過程當(dāng)中，但在警察執(zhí)法智能化過程中，當(dāng)事人對大數(shù)據(jù)智能化分析平臺做出的結(jié)果及算法依據(jù)無法理解，就連警察人員或高科技公司技術(shù)人員也未必能對智能算法的設(shè)計(jì)原理與應(yīng)用方案進(jìn)行清晰的說明與闡釋。因此，在警察執(zhí)法智能化存在不透明的情況下，執(zhí)法相對人無法獲悉其是否被“智能算法”列為潛在的公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理對象，也無法對自己在哪一行政環(huán)節(jié)被人工智能所“信息處理”進(jìn)行申訴與辯解［13］120。因此，警察執(zhí)法智能化過程中，執(zhí)法相對人的知情權(quán)未能得到切實(shí)有效的保障。

二、人工智能時(shí)代警察執(zhí)法行為創(chuàng)新的規(guī)范審思

人工智能背景下警察執(zhí)法創(chuàng)新實(shí)踐促使執(zhí)法行為進(jìn)行形式創(chuàng)新，也即“個(gè)人信息處理行為形式”日益形成。從執(zhí)法層面而言，警察機(jī)關(guān)的個(gè)人信息處理運(yùn)行面臨信息收集、信息安全、算法應(yīng)用以及權(quán)利干預(yù)的法律風(fēng)險(xiǎn)，那么，在規(guī)范層面，警察機(jī)關(guān)個(gè)人處理行為是否具備完備的合法性基礎(chǔ)，也是需要進(jìn)一步考察的問題。因此，對警察機(jī)關(guān)個(gè)人信息處理行為的規(guī)范依據(jù)①本文“規(guī)范梳理”的“規(guī)范”一詞具有一定的張力，其內(nèi)容不僅涵括憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及其他部門規(guī)范性法律文件，還包括國家政策以及國家標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范文件。進(jìn)行系統(tǒng)梳理與深度評價(jià)是檢驗(yàn)警察信息處理行為合法性的重要基礎(chǔ)。

（一）規(guī)范梳理：以中國法為中心

我國尚未對于警察機(jī)關(guān)個(gè)人信息處理行為進(jìn)行專門的立法規(guī)范。①為規(guī)范警察機(jī)關(guān)的個(gè)人信息處理行為，德國第三代《警察法》，即《德國聯(lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》第8條a-c，第9 條，第10 條及第10 條a-h 等條款對資料收集職權(quán)進(jìn)行了精細(xì)化的規(guī)范設(shè)置。2018 年歐盟的《歐洲議會及歐盟理事會2016/680 號條例》又對警察信息處理權(quán)力體系進(jìn)行了較為全面和完整的規(guī)定。該條例第3 條以定義形式對警察信息處理權(quán)力體系進(jìn)行了規(guī)范闡釋，將警察信息處理權(quán)概括為信息收集、信息記錄、信息組織、信息建構(gòu)、信息存儲、信息適配或修改、信息檢索、信息咨詢、信息使用、信息披露、信息傳播或其他利用、信息排列或組合、信息限制、信息刪除或銷毀等內(nèi)容，參見歐盟《歐洲議會及歐盟理事會2016/680 號條例》第3 條等的規(guī)定。我國臺灣地區(qū)《警察職權(quán)行使法》 第9 條至第18 條也對警察機(jī)關(guān)進(jìn)行了資料收集職權(quán)的配置。2016 年，公安部發(fā)布《中華人民共和國人民警察法》（修訂草案稿）公開征求意見，其中第25 條即增設(shè)了“信息收集查閱和調(diào)取”的有關(guān)內(nèi)容，嘗試對警察機(jī)關(guān)的“個(gè)人信息處理行為”進(jìn)行法律授權(quán)，引發(fā)了理論與實(shí)務(wù)界的廣泛探討，但時(shí)至今日該法尚未有進(jìn)一步的推進(jìn)。故而，在我國既有的規(guī)范文件中進(jìn)一步探尋能夠支撐警察機(jī)關(guān)進(jìn)行個(gè)人信息處理行為的規(guī)范依據(jù)就顯得十分必要。為此，本部分一方面基于“政策文件—法律法規(guī)—標(biāo)準(zhǔn)文件”的規(guī)范框架，從總體視角探尋警察機(jī)關(guān)個(gè)人處理行為的規(guī)范體系構(gòu)成，另一方面則具體從個(gè)人信息收集、個(gè)人信息安全保障、個(gè)人信息算法應(yīng)用、個(gè)人信息權(quán)利保障等四個(gè)維度對警察機(jī)關(guān)個(gè)人信息處理的規(guī)范依據(jù)展開類型化的梳理，從而進(jìn)一步挖掘警察機(jī)關(guān)進(jìn)行個(gè)人信息處理行為規(guī)范體系的內(nèi)部邏輯關(guān)系。本部分所形成的規(guī)范體系情況詳見下頁表1。

（二）規(guī)范評價(jià)：規(guī)范控制的不足

通過上文對人工智能背景下警察執(zhí)法行為創(chuàng)新規(guī)范依據(jù)的梳理，可以看出，現(xiàn)行個(gè)人信息處理與保護(hù)規(guī)范體系中，對于警察機(jī)關(guān)個(gè)人信息處理行為的直接規(guī)范，在法律層面基本上是“留白”［18］。在對個(gè)人信息數(shù)據(jù)進(jìn)行相應(yīng)的保護(hù)過程中，最應(yīng)當(dāng)進(jìn)行規(guī)制與約束的機(jī)構(gòu)是各級政府機(jī)構(gòu)、公共機(jī)構(gòu)及大型企業(yè)機(jī)構(gòu)等。上述機(jī)構(gòu)極有便利與動(dòng)力在信息和觀念領(lǐng)域?qū)€(gè)體施加控制與影響力。但是，既有規(guī)范體系對上述機(jī)構(gòu)缺乏足夠的控制力與威懾力［19］。

1.現(xiàn)有規(guī)范對警察機(jī)關(guān)個(gè)人信息處理行為的實(shí)體性控制不足

警察信息處理的實(shí)體性規(guī)范存在啟動(dòng)條件的虛置現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致對警察信息處理的實(shí)體性控制不足。特別是，警察信息處理權(quán)力尚未獲得法律層面的明確授權(quán)以及對該項(xiàng)權(quán)力啟動(dòng)的法律情形欠缺明確劃分，也就導(dǎo)致現(xiàn)有規(guī)范體系存在對警察機(jī)關(guān)個(gè)人信息處理行為的實(shí)體性控制不足問題。警察信息處理可以在預(yù)測警務(wù)方面發(fā)揮功效，將應(yīng)對犯罪風(fēng)險(xiǎn)的模式由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)。例如，北京犯罪數(shù)據(jù)分析和趨勢預(yù)測系統(tǒng)模式、山東大數(shù)據(jù)警務(wù)云模式、江蘇犯罪警情預(yù)測系統(tǒng)模式等等警務(wù)預(yù)防預(yù)測系統(tǒng)模式的建立、發(fā)展與運(yùn)行應(yīng)用，均對社會公共安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防起到不同程度的治理功效。從另一個(gè)方面來說，出于民主正當(dāng)性以及法治主義的考慮，限制基本權(quán)利通常情況下應(yīng)遵循法律保留原則，這也就意味著，國家公權(quán)力如果要對公民的基本權(quán)利加以限制，必須通過立法授權(quán)方式方可進(jìn)行［20］。風(fēng)險(xiǎn)社會，警察機(jī)關(guān)介入公民個(gè)人信息領(lǐng)域，進(jìn)行信息收集、控制、共享、分析與應(yīng)用，以實(shí)現(xiàn)對社會公共安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)情況的預(yù)防，但同時(shí)意味著警察活動(dòng)的前移與警察權(quán)的擴(kuò)張，進(jìn)而可能造成對法律保留原則與法律明確性原則的突破。盡管《個(gè)人信息保護(hù)法》設(shè)專節(jié)規(guī)定了國家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的規(guī)則，但其仍屬于一般性的概括性規(guī)范且較為粗疏，仍需要包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的各國家機(jī)關(guān)結(jié)合各自管轄的工作應(yīng)用場景來對個(gè)人信息處理行為進(jìn)行權(quán)限和程序的詳細(xì)規(guī)范設(shè)計(jì)。

2.現(xiàn)有規(guī)范對警察機(jī)關(guān)個(gè)人信息處理行為的程序性控制不足

警務(wù)個(gè)人信息處理的程序性規(guī)范存在約束乏力現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致對警察信息處理的程序性控制不足。正當(dāng)程序原則，是指行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)遵循最低限度公正的程序要求。行政法理論中，正當(dāng)程序原則的基本要求是通過信息公開、聽取意見、說明理由等方面的具體制度來實(shí)現(xiàn)的［21］。然而，人工智能時(shí)代，警察執(zhí)法過程中運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行的數(shù)據(jù)收集，基于人工智能技術(shù)的算法進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析等個(gè)人信息處理行為，已經(jīng)超越了程序性意義上的規(guī)范要求。在整個(gè)執(zhí)法啟動(dòng)過程

中，警察執(zhí)法始于預(yù)測性思維，針對不特定公民實(shí)施執(zhí)法，警察執(zhí)法并未對公民實(shí)施相應(yīng)告知，存在執(zhí)法不透明問題。同時(shí)，基于大數(shù)據(jù)、算法技術(shù)的“黑箱現(xiàn)象”，也加劇了警察與公民執(zhí)法互動(dòng)過程中的信息不透明度，更遑論對公民的說理與聽取意見。同時(shí)，警察執(zhí)法形成的大數(shù)據(jù)分析結(jié)果顯然是判明公民個(gè)體違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)概率的結(jié)論，其本身的屬性亦尚存爭議。此外，現(xiàn)有規(guī)范對警察機(jī)關(guān)個(gè)人信息處理過程中的個(gè)人信息權(quán)利的保護(hù)與救濟(jì)也較為乏力。警察機(jī)關(guān)與信息主體之間存在巨大的“信息鴻溝”，一方面是警察機(jī)關(guān)在處理信息主體的個(gè)人信息，而另一方面則是信息主體根本無法知曉具體的信息處理行為人或責(zé)任人，更遑論提出具體的權(quán)利救濟(jì)。實(shí)踐中，警察機(jī)關(guān)通過智能化信息處理手段干預(yù)個(gè)人信息的行為具備技術(shù)性、虛擬性以及便利性等特征，使得信息權(quán)利人難以對其進(jìn)行有效防御。就通說而言，我國司法救濟(jì)體系一般僅針對已經(jīng)發(fā)生的侵害行為，尚未具備對潛在的威脅進(jìn)行預(yù)先防范的功能。故而，信息權(quán)利人在考慮通過訴訟方式獲得相應(yīng)司法救濟(jì)的同時(shí)，可能因?yàn)闊o法負(fù)擔(dān)相應(yīng)的程序成本而選擇放棄［22］。因此，總體而言，現(xiàn)有規(guī)范體系存在對警察機(jī)關(guān)個(gè)人信息處理行為的程序性控制不足問題。

三、人工智能時(shí)代警察執(zhí)法行為創(chuàng)新的制度回應(yīng)

習(xí)近平指出：“制度是關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性問題?！保?3］“制度規(guī)范具有支撐國家有序治理的功能……同時(shí)，制度是法律規(guī)則的集成，是法律體系的凝結(jié)?！保?4］7通過加強(qiáng)人工智能背景下警察執(zhí)法行為創(chuàng)新的制度建設(shè)是回應(yīng)法治公安建設(shè)的必然選擇。具體而言，可以從實(shí)體與程序維度，通過加強(qiáng)警察信息處理職權(quán)配置、完善警察信息處理職權(quán)運(yùn)行等制度設(shè)計(jì)進(jìn)行回應(yīng)。

（一）加強(qiáng)警察信息處理職權(quán)配置的實(shí)體性制度設(shè)計(jì)

1.明確警察信息處理職權(quán)的法律依據(jù)

在實(shí)體法律控制方面，基于合法性原則的制度構(gòu)建是其中的重要環(huán)節(jié)。無論是英美法系中的行政法，大陸法系中的行政法，包括我國行政法中，合法性原則的內(nèi)容主要包括兩方面：第一是權(quán)力來源的合法性；第二是行政行為必須符合法律規(guī)定［25］。因此，人工智能背景下基于概括目的的警察執(zhí)法權(quán)力需要進(jìn)一步明確化，需要考慮的首要問題就是警察信息處理權(quán)力配置的法律依據(jù)問題。這不僅是對合法性原則的基本要求的遵循，也有利于強(qiáng)化對公民個(gè)人信息權(quán)利的保障。在學(xué)界，已有學(xué)者注意到警察機(jī)關(guān)大量運(yùn)用智能技術(shù)需要給予職權(quán)配置的問題?！盎ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)等新技術(shù)迅猛發(fā)展及功能演進(jìn)，不斷將警務(wù)模式的變革推向高潮，除了需要對信息的收集、整合、利用與管理方面進(jìn)行功能強(qiáng)化，同時(shí)也需要增配相關(guān)的警察職權(quán)，比如：信息收集與技術(shù)運(yùn)用、強(qiáng)制性生物信息采集、公共圖像監(jiān)控系統(tǒng)的銜接?！保?6］405《個(gè)人信息保護(hù)法》通過專節(jié)（第33 條至第37 條）規(guī)定了國家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的規(guī)則，在保障國家機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的同時(shí)，要求國家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行?！?016 年12 月《人民警察法》修改意見稿中已對配置‘信息收集權(quán)’提出了相應(yīng)立法建議內(nèi)容。”［27］可見無論在理論層面，還是在立法、實(shí)務(wù)層面，對國家機(jī)關(guān)的信息處理進(jìn)行職權(quán)配置已經(jīng)形成共識?？梢哉f，在智能時(shí)代，警察機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)對公共安全領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)治理而進(jìn)行相應(yīng)的個(gè)人信息處理活動(dòng)具有一定的理論正當(dāng)性。在規(guī)范層面，警察機(jī)關(guān)依據(jù)《警察法》《反恐怖法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《交通安全法》等法律依據(jù)開展信息處理活動(dòng)也具有一定的制度基礎(chǔ)。但就規(guī)范支撐程度而言，《反恐怖法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《交通安全法》僅可以成為警察機(jī)關(guān)在反恐、網(wǎng)安、交通領(lǐng)域進(jìn)行信息處理的法律依據(jù)，警察機(jī)關(guān)在上述領(lǐng)域之外進(jìn)行信息處理活動(dòng)就需要具有獨(dú)立統(tǒng)合意義的《警察法》來為警察機(jī)關(guān)賦予預(yù)防犯罪的概括性預(yù)防權(quán)限。因此，為了實(shí)現(xiàn)對公共安全領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)治理法治化，在未來警察法修改中還需要明確警察信息處理的職權(quán)內(nèi)容，將其法定化，以取得警察法理論與制度意義上的權(quán)力正當(dāng)性與合法性。

2.建立警察信息處理的分級分類規(guī)則

第一，需要確立警察機(jī)關(guān)個(gè)人信息處理的分級分類理念。警察機(jī)關(guān)在進(jìn)行個(gè)人信息處理中，應(yīng)確立分級分類的個(gè)人信息保護(hù)理念。有學(xué)者指出：“在個(gè)人信息保護(hù)立法建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)確立堅(jiān)持個(gè)人數(shù)據(jù)分類分級的理念，通過公法與私法協(xié)調(diào)并進(jìn)的規(guī)制路徑，形成多元主體參與共治的規(guī)范體系?！保?8］為此，警務(wù)數(shù)據(jù)資源分類分級可依照“可用且可知”“可用不可知”“不可用不可知”的分類分級指導(dǎo)思想，結(jié)合數(shù)據(jù)采集手段隱蔽性、特殊性及數(shù)據(jù)涉及公民隱私程度、公民對該數(shù)據(jù)被公安部門獲取的接受程度制定相應(yīng)分級標(biāo)準(zhǔn)。

第二，需要開展警察處理的個(gè)人信息分級分類設(shè)計(jì)。對于警察機(jī)關(guān)處理的個(gè)人信息可以按照信息數(shù)據(jù)資源獲取方式、信息涉及范圍的不同進(jìn)行分級。當(dāng)然，警察機(jī)關(guān)個(gè)人信息數(shù)據(jù)分級分類規(guī)則仍需根據(jù)社會對信息數(shù)據(jù)的認(rèn)知程度、業(yè)務(wù)發(fā)展等情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。具體而言，警察機(jī)關(guān)個(gè)人信息數(shù)據(jù)處理分類分級設(shè)計(jì)可以參見下表2。

3.確立警察信息處理職權(quán)的啟動(dòng)條件

有學(xué)者指出，“警察機(jī)關(guān)在進(jìn)行信息收集與技術(shù)運(yùn)用的過程中，如沒有法律對權(quán)力主體、啟動(dòng)條件進(jìn)行規(guī)范，容易造成權(quán)力的濫用，對公民個(gè)人信息權(quán)利造成損害……警察機(jī)關(guān)的改革與發(fā)展，日益受到法治精神的引領(lǐng)與推動(dòng)，《人民警察法》中配置的每一項(xiàng)警察職權(quán)，均應(yīng)深入進(jìn)行法治化構(gòu)造，最大程度細(xì)化適用條件與優(yōu)化程序設(shè)計(jì)，既能夠?qū)崿F(xiàn)控制權(quán)力行使過程的有效目標(biāo)，也有利于實(shí)現(xiàn)司法審查的功效?！保?6］405因此，修改并完善《人民警察法》，對警察數(shù)據(jù)運(yùn)用職權(quán)進(jìn)行要件設(shè)計(jì)，這不僅同法律保留原則的要求協(xié)調(diào)一致，同時(shí)也符合法律明確性的內(nèi)在要求。因此，在大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)迅猛發(fā)展的今天，我國警察法修改方向應(yīng)結(jié)合當(dāng)前科技變革的形勢及相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，基于我國行政法、警察法關(guān)于行政機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)運(yùn)用的學(xué)理基礎(chǔ)，對警察信息處理職權(quán)進(jìn)行“本土化”的合理設(shè)置與分級分類啟動(dòng)條件的規(guī)范設(shè)計(jì)。（1）風(fēng)險(xiǎn)防控工作。公安機(jī)關(guān)在利用數(shù)據(jù)對社會公共安全高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)人員進(jìn)行全領(lǐng)域感知、全范圍監(jiān)測、全天候預(yù)警，發(fā)現(xiàn)公共安全風(fēng)險(xiǎn)等工作中，原則上可以使用A 級、B級、C 級數(shù)據(jù)資源，對高風(fēng)險(xiǎn)人員、重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)管控可運(yùn)用D 級數(shù)據(jù)資源。若確因工作需要，由特定業(yè)務(wù)警種運(yùn)用第五級數(shù)據(jù)資源提供支撐。（2）應(yīng)急處突工作。公安機(jī)關(guān)在對正在威脅社會公共安全的突發(fā)事件進(jìn)行綜合研判、科學(xué)有效處置等工作中，原則上可以使用A 級、B 級、C 級、D 級數(shù)據(jù)資源。若確因工作需要，由特定業(yè)務(wù)警種運(yùn)用E 級數(shù)據(jù)資源提供支撐。（3）公安常態(tài)管理工作。公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)，如刑事案件偵查、情報(bào)專案偵查，以及追捕被通緝或者批準(zhǔn)、決定逮捕的在逃犯罪嫌疑人、被告人的工作中，原則上可以使用A 級、B 級、C 級、D 級數(shù)據(jù)資源。若確因工作需要，由特定業(yè)務(wù)警種運(yùn)用E 級數(shù)據(jù)資源提供支撐。公安機(jī)關(guān)在維護(hù)社會治安秩序、交通秩序，組織、實(shí)施消防等公安日常工作中，原則上可以使用A 級、B 級、C 級數(shù)據(jù)資源。若對重點(diǎn)人員、涉嫌違法犯罪人員開展工作時(shí)，需要使用上一級數(shù)據(jù)資源，可由數(shù)據(jù)管理部門對數(shù)據(jù)脫敏降級后提供。若確因工作需要，由特定業(yè)務(wù)警種運(yùn)用E級數(shù)據(jù)資源提供支撐。（4）協(xié)助監(jiān)管工作。在公共安全數(shù)據(jù)分析應(yīng)用過程中，公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公共安全領(lǐng)域外的管理風(fēng)險(xiǎn)、管理隱患的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向行政主管部門或?qū)俚卣A(yù)警，及時(shí)消除社會管理、城市運(yùn)行的隱患，避免因社會矛盾聚集而誘發(fā)公共安全事件。原則上可以使用A 級、B 級數(shù)據(jù)資源。若工作中確需使用上一級數(shù)據(jù)資源，由數(shù)據(jù)管理部門對數(shù)據(jù)脫敏降級后提供。（5）提供社會服務(wù)。公安機(jī)關(guān)在提供社會公共服務(wù)的工作中，原則上可以使用A級數(shù)據(jù)資源。若工作中確需使用上一級數(shù)據(jù)資源，由數(shù)據(jù)管理部門對數(shù)據(jù)脫敏降級后提供。

（二）完善警察信息處理職權(quán)運(yùn)行的程序性制度設(shè)計(jì)

權(quán)力的運(yùn)行需要進(jìn)行制度化的設(shè)計(jì)。“依法制約權(quán)力，就是要通過精細(xì)的制度設(shè)計(jì)，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。”［24］43要確保權(quán)力在法治軌道上運(yùn)行，就是要“嚴(yán)守法定權(quán)責(zé)邊界，確保執(zhí)法權(quán)力在法定權(quán)限內(nèi)依法運(yùn)行”［29］。因此，警察信息處理職權(quán)運(yùn)行法治化就需要進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。為此，本文以正當(dāng)程序原則的內(nèi)涵要求為遵循，結(jié)合警察機(jī)關(guān)個(gè)人信息處理活動(dòng)的實(shí)踐特征，從公開透明與說理解釋方面對警察信息處理職權(quán)運(yùn)行程序設(shè)計(jì)進(jìn)行探討。

1.建立公開透明的警察信息處理職權(quán)運(yùn)行規(guī)則

人工智能時(shí)代，智慧警務(wù)的建設(shè)運(yùn)行使“智能算法”越來越嵌入警察執(zhí)法活動(dòng)中，使得警察自動(dòng)化信息處理活動(dòng)日益面臨“算法黑箱”難題。公開透明是現(xiàn)代正當(dāng)法律程序的基本要求。盡管算法在一定程度上對正當(dāng)程序原則造成了沖擊，但是其基本原理仍指引警察信息處理職權(quán)運(yùn)行規(guī)則朝向公開透明邁進(jìn)。

第一，提升警察信息處理適用范圍的可見性。在我國智慧警務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐中，基于“信息數(shù)據(jù)”“智能算法”的智能警務(wù)系統(tǒng)大量運(yùn)行，如警察服務(wù)領(lǐng)域的“公安一網(wǎng)通辦系統(tǒng)”、警察預(yù)防領(lǐng)域的“反電詐預(yù)警系統(tǒng)”，對警察信息處理行為的公開性產(chǎn)生重要影響。在以上系統(tǒng)的運(yùn)行中，警察機(jī)關(guān)需要基于“信息數(shù)據(jù)”“智能算法”開展自動(dòng)化信息處理，形成相應(yīng)的警務(wù)決策。然而，警察機(jī)關(guān)基于智能算法個(gè)人信息處理行為形成的上述警務(wù)決策并未提前開展明確的警務(wù)規(guī)劃、分類與公告。因此，警察機(jī)關(guān)不應(yīng)僅將智能警務(wù)系統(tǒng)看作是警務(wù)工作輔助系統(tǒng)，而是需要適度公布警察機(jī)關(guān)的自動(dòng)化決策清單，向公民告知并明確哪些警務(wù)活動(dòng)系由自動(dòng)化信息處理實(shí)施的，進(jìn)而讓公民知悉警務(wù)自動(dòng)化信息處理行為可能對其權(quán)利造成的影響。

第二，適度公開警察信息處理的指標(biāo)要素權(quán)重。形式的變化并不當(dāng)然意味著政府可以免除自身的信息公開義務(wù)與責(zé)任［30］9。警察機(jī)關(guān)基于智能化算法的個(gè)人信息處理行為不能因?yàn)榫鞕C(jī)關(guān)意思表示的形式要素變化而逃逸公法對其進(jìn)行的控制與規(guī)范。就其本質(zhì)而言，無論智能應(yīng)用平臺的設(shè)置、啟動(dòng)與運(yùn)行具備何種自動(dòng)化因素，其仍為行政機(jī)關(guān)做出的指示?？梢哉f，行政機(jī)關(guān)是啟動(dòng)行政程序的主導(dǎo)者，所作的任何意思表示或行政決定最終也是具有法律效果及規(guī)制效力的具體行政行為［31］。在智慧警務(wù)的創(chuàng)新實(shí)踐中，智能警務(wù)系統(tǒng)中的算法設(shè)計(jì)往往涉及警務(wù)評價(jià)指標(biāo)要素的權(quán)重（比例大?。ㄟ^不同比例權(quán)重的設(shè)計(jì)往往會對自動(dòng)化信息處理產(chǎn)生不同的分析結(jié)論。因而，在同一案件事實(shí)下，警察執(zhí)法活動(dòng)基于不同比例權(quán)重的算法設(shè)計(jì)可能會對警察執(zhí)法相對人產(chǎn)生極為不同的分析結(jié)論，進(jìn)而可能對警察執(zhí)法相對人的權(quán)利造成不同的影響。當(dāng)然，警察執(zhí)法中的算法指標(biāo)權(quán)重可能涉及國家秘密、警務(wù)秘密等不能公開或不宜公開的事項(xiàng)。因此，上述警務(wù)算法指標(biāo)要素權(quán)重需要根據(jù)具體場景來選擇是否公開或進(jìn)行多大程度的公開。

第三，加強(qiáng)警察信息處理環(huán)節(jié)的公開度。智能時(shí)代，警察機(jī)關(guān)基于算法應(yīng)用的自動(dòng)化信息處理行為不僅需要符合行政信息公開的基本要求，也需要在輸入數(shù)據(jù)、決策過程和最終決策等環(huán)節(jié)遵循信息公開原則的基本要求。德國頒布的“算法在公共管理中的透明度”文件中指出，德國政府部門使用的算法必須在以下方面進(jìn)行公開：第一，關(guān)于程序輸入及輸出數(shù)據(jù)類別的信息；第二，關(guān)于算法所涉的邏輯，涵蓋所使用的計(jì)算公式，輸入數(shù)據(jù)的權(quán)重以及基本專業(yè)知識與用戶部署的個(gè)人配置內(nèi)容；第三，關(guān)于最終決策的范圍與程序可能產(chǎn)生的后果。可見，“政府機(jī)關(guān)在應(yīng)用算法決策過程中，一旦超越行政信息公開原則的基本精神與要義，那么，無論是算法自動(dòng)化決策的公平性還是可責(zé)性將無從談起。”［30］12因此，警察信息處理的諸多環(huán)節(jié)需要保持一定的公開性，圍繞信息處理的特征與內(nèi)容對數(shù)據(jù)與算法要素進(jìn)行公開。

2.設(shè)置警察信息處理職權(quán)運(yùn)行的說理解釋規(guī)則

行政法意義上的說明理由制度，要求公權(quán)力機(jī)關(guān)在做出行政決定時(shí)，為表明其作出的理由與決定存在特定的內(nèi)在聯(lián)系，而向其他利害關(guān)系人闡釋相應(yīng)法律依據(jù)與事實(shí)狀態(tài)，并通過相關(guān)法律和事實(shí)狀態(tài)開展推理或裁量而導(dǎo)出結(jié)論的制度過程［32］。智能時(shí)代，因信息數(shù)據(jù)來源與算法設(shè)計(jì)不透明等因素，警察機(jī)關(guān)的信息處理行為結(jié)果是如何形成的，往往難以為信息主體所知曉。為此，智能時(shí)代的警察信息處理行為的運(yùn)行應(yīng)確保說明解釋制度的執(zhí)行。各國的立法者與學(xué)界就自動(dòng)化決策的算法應(yīng)當(dāng)具備可解釋性，使得用戶有權(quán)知曉決策的原因方面已經(jīng)達(dá)成共識。①法國數(shù)字事務(wù)部長認(rèn)為，“如果政府不能解釋其決定，就不應(yīng)該使用算法。”參見：Joshua New，Daniel Castro.How Policymakers Can Foster Algorithmic Accountability［R/OL］.http://www2.datainnovation.org/2018-algorithmic-accountability.pdf；Association for Computing Machinery US Public Policy Council （USACM）：Statement on Algorithmic Transparency and Accountability［R/OL］.https://www.acm.org/articles/bulletins/2017/january/usacm-statement-algorithmic-accountability.如果說算法自動(dòng)化決策屬于專家論證的一種類型，那么行政決策要想保證其科學(xué)性，仍需要通過設(shè)置同行政決策專家咨詢相配套的說理闡釋機(jī)制。對于行政機(jī)關(guān)來說，通過理性化的說理解釋以回應(yīng)公眾可能產(chǎn)生的質(zhì)疑，不僅是對行政決策正當(dāng)性與適當(dāng)性的充分闡明，也是對社會公眾作出的責(zé)任性回應(yīng)［33］126。就效果而言，缺乏正當(dāng)性理由的專家意見將對行政決策的有效性產(chǎn)生重要影響。通常，以專家咨詢結(jié)論在說理上存在不足為由被否定的行政決策司法判例并不少見［33］132。在執(zhí)法領(lǐng)域，如果在執(zhí)法過程中執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有合理的理由來支撐對執(zhí)法相對人進(jìn)行不利的行政處理，不僅會嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)法相對人的程序性權(quán)利，而且會使執(zhí)法相對人無法獲得必要的行政救濟(jì)［30］14。當(dāng)然，在說理機(jī)制的知情意涵之外，還需要提供必要的救濟(jì)方式。就算法自動(dòng)化決策而言，其說理機(jī)制應(yīng)至少涵括理由內(nèi)容、原因以及形成決策結(jié)果的個(gè)人信息數(shù)據(jù)等要素。例如，在說理機(jī)制中不僅需要闡明各項(xiàng)指標(biāo)所占功能權(quán)重比例，還需要對機(jī)器定義的場景應(yīng)用規(guī)則以及起到輔助決策作用的信息數(shù)據(jù)等要素內(nèi)容進(jìn)行一并闡明。需要重點(diǎn)說明的是，一旦行政決策觸及行政相對人的實(shí)體性權(quán)利、程序性權(quán)利及救濟(jì)性權(quán)利等關(guān)涉法律最低限度的正義的情況時(shí)，就需要將算法自動(dòng)化決策的整個(gè)運(yùn)行過程、結(jié)果以及推理方式進(jìn)行清晰的說理闡釋。因此，警察執(zhí)法智能化過程中在對執(zhí)法相對人進(jìn)行說理時(shí)，需要對算法進(jìn)行解釋，并遵循下述標(biāo)準(zhǔn):一是需要確保算法解釋內(nèi)容的完整性，警務(wù)自動(dòng)化信息處理的算法解釋需要警務(wù)部門設(shè)置統(tǒng)一格式的算法解釋文本機(jī)制加以對外提供，其中，應(yīng)確保算法設(shè)計(jì)者和用戶提供的解釋對象等文本要素內(nèi)容的完整；二是確保算法解釋方法的普及性，從本質(zhì)上講，自動(dòng)化信息處理行為的算法解釋是信息主導(dǎo)方做出的“單方信號發(fā)出”行為。但在實(shí)踐中，由于警察機(jī)關(guān)與執(zhí)法相對人在權(quán)力和技術(shù)上的巨大鴻溝，這就要求“對自動(dòng)化信息處理算法的解釋必須按照通俗易懂的語言和方式進(jìn)行解釋與溝通，否則將會因?yàn)榻忉尩牟豢芍远ミM(jìn)行救濟(jì)的意義”［30］15。

總之，以新一代人工智能技術(shù)為代表的新興信息科學(xué)技術(shù)不斷深度嵌入警察權(quán)力，在賦予警察權(quán)強(qiáng)大治理動(dòng)能的同時(shí)，也不斷考驗(yàn)著警察權(quán)力配置與運(yùn)行規(guī)則的合法性以及公民基本權(quán)利保障規(guī)則的有效性。風(fēng)險(xiǎn)社會與智能時(shí)代交織的雙重背景使得公民個(gè)人信息權(quán)利與警察信息處理權(quán)力關(guān)系日益失衡，如何保持二者之間的平衡與協(xié)調(diào)成為當(dāng)前警察法學(xué)界無法回避的理論與現(xiàn)實(shí)問題。為了回應(yīng)警察執(zhí)法創(chuàng)新帶來的法治需求，中央相繼通過和頒布《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》等文件，強(qiáng)調(diào)要“建設(shè)中國特色社會主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”［34］，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“全面建設(shè)法治公安”［35］的愿景目標(biāo)。法治公安的核心要義就在于通過規(guī)范警察權(quán)力運(yùn)行，保障公民基本權(quán)利，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)更高水平意義上的“平安中國”與“數(shù)字法治”建設(shè)。隨著《民法典》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》的相繼落地實(shí)施，我國公安部門應(yīng)積極加強(qiáng)警務(wù)領(lǐng)域的個(gè)人信息處理立法制定并開展警務(wù)個(gè)人信息處理執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)，不斷銜接個(gè)人信息保護(hù)的立法體系建設(shè)趨勢，回應(yīng)公眾對警察機(jī)關(guān)個(gè)人信息處理與保護(hù)制度日益增長的需求。