陳 華

（廣西警察學院，廣西 南寧 530029）

2020 年10 月17 日，第十三屆全國人大常委會第二十二次會議修訂通過《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱“未成年人保護法”）；2020 年12 月26 日，第十三屆全國人大常委會第二十四次會議修訂通過《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》（以下簡稱“預防未成年人犯罪法”），這兩部被特意安排于2021 年6 月1日（“六一兒童節(jié)”）生效的法律（以下合并簡稱“兩未法”），既是我國未成年人保護領域的基本法，也是新時代我國未成年人保護事業(yè)法治化建設的重要成果，彰顯了國家對未成年人的關愛和保護的決心。筆者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在《未成年人保護法》的132 個條文中，有31 條明文提及“公安”，這一現(xiàn)象在預防未成年人犯罪法的68 個條文中是26 條，占比接近4 成。這些數(shù)據(jù)表明，公安機關在我國未成年人保護事業(yè)中肩負著重要使命。然而，公安機關如何實現(xiàn)并充分發(fā)揮其未成年人保護功能卻未引起學界足夠關注，公開可查的“公安機關+未成年人保護”研究成果不但少，且主要集中于學生（校園）欺凌防治、未成年人刑事案件辦理領域，對“校園警察”“校園警務”“少年警察”等重要概念缺乏闡釋和共識，相關研究呈現(xiàn)出一定程度上的隨機性、滯后性和片面性。對公安機關而言，雖然《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》等部門規(guī)范均要求在辦理未成年違法犯罪案件時應“設置專門機構或者配備專職人員”，但時至今日，全國公安機關仍未能設置統(tǒng)一的警察未成年人保護執(zhí)法部門，未成年人違法犯罪案件大多由治安和刑偵部門辦理，不但未能滿足相關案件辦理的專業(yè)性需求，且在涉未成年人刑事案件辦理上與檢察機關（未檢部門）、審判機關（少年法庭）存在不同程度的銜接障礙。2021 年4 月21 日，“國務院未成年人保護工作領導小組”宣布成立。在我國未成年人保護工作日益重要背景下，有必要準確定位公安機關未成年人保護功能，梳理公安未成年人保護執(zhí)法工作現(xiàn)狀及問題，并以此為基礎勾勒出公安機關未成年人保護制度的基本框架。本文將對這些問題展開探討，以期為我國未成年人保護事業(yè)貢獻公安智識和力量。

一、基于“兩未法”文本的公安機關未成年人保護功能解讀

打擊違法犯罪、服務人民群眾是法律賦予公安機關的兩項基本職責。準確把握法律設定的功能定位，是公安機關正確開展未成年人保護工作的前提，是確保執(zhí)法理念、工作方式以及制度設計規(guī)范科學的基礎和保障。為此，本文首先通過對“兩未法”文本進行梳理，以管窺公安機關在未成年人保護事業(yè)中的功能。

（一）預防功能

根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》第6 條規(guī)定，警察依法負有“預防、制止和偵查違法犯罪活動”“指導和監(jiān)督……治安保衛(wèi)工作，指導……治安防范工作”等職責，可見預防違法犯罪和維護治安秩序是人民警察的基本功能。根據(jù)“兩未法”規(guī)定，公安機關負責涉及校園及其周邊環(huán)境安全穩(wěn)定、未成年人身心健康保護、違法犯罪案事件處置等工作，尤其在涉未成年人違法犯罪預防環(huán)節(jié)，立法賦予公安機關的權能主要表現(xiàn)為：（1）制定預防未成年人犯罪工作規(guī)劃。根據(jù)《預防未成年人犯罪法》第5 條授權，公安機關有權制定屬地預防未成年人犯罪工作規(guī)劃，組織屬地范圍內教育、民政、文旅、市場監(jiān)管、網(wǎng)信、衛(wèi)生健康、新聞出版、廣電、司法行政等有關部門開展預防未成年人犯罪工作。（2）實施涉未成年人違法犯罪及校園安全事件預防措施。《未成年人保護法》第88 條規(guī)定，公安機關應當依法維護校園周邊的治安和交通秩序，設置監(jiān)控設備和交通安全設施。（3）涉未成年人違法犯罪打防宣傳?！按蚍澜Y合、重在預防”理念下，宣傳未成年人保護及其違法犯罪防治是法律賦予公安機關的一項重要職責，《未成年人保護法》第115 條規(guī)定，公安機關應當根據(jù)未成年人案件特點，開展未成年人法治宣傳教育工作。此外，立法還賦予公安機關對怠于履行未成年人保護責任的單位或個人行使督促建議權，以防止因怠于履職導致的案事件發(fā)生。

（二）處置功能

在修訂后的“兩未法”涉及公安機關的條文中，詞頻率最高的表述為“向公安機關報告”。從文本釋義角度看，“向……機關報告”至少蘊含兩層含義：一是該機關負有管理職責；二是接受報告機關必須做出回應或采取相應的處置措施。在“兩未法”所確立的“強制報告制度”下，公安機關“接受報告”后的處置可因警情①關于“警情”的界定，各界存有爭議。為求分類的規(guī)范性、可操作性和避免爭議，本文以人民警察法第6 條設定的警察職責作為劃分依據(jù)，即凡屬警察法定職責范圍內的報警信息皆可算作“警情”。內容不同分為警情類和非警情類處置行為，按照法律規(guī)定和分級分類原則，公安機關可針對不同類別采取不同的處置措施。（1）警情類信息的處置。由于警情類信息所涉及的舉報、報案、報告等本就屬于公安機關管轄范圍，因此在接到此類警情后，公安機關應按接處警工作相關規(guī)定啟動案件受理和處置程序，根據(jù)兩未法規(guī)定，此類警情信息包括：對嚴重欺凌行為的報告；對性侵害、性騷擾未成年人等違法犯罪行為的報告；旅館、賓館、酒店等住宿經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)有違法犯罪嫌疑的未成年人入住的報告；發(fā)現(xiàn)成年人組織或參加實施不良行為的團伙有違法犯罪嫌疑的報告；教唆、脅迫、引誘未成年人實施嚴重不良行為的報告等。②相關授權可參見《中華人民共和國未成年人保護法》第20 條、第39 條第3 款、第40 條、第56 條第2 款、第57 條、第80 條第2、第3 款；《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》第35 條、第36 條、第37 條、第39 條、第40 條、第79 條。公安機關在受理此類案件后，應依據(jù)法律對案件性質進行判斷，屬于民事侵權案件的，告知當事人協(xié)商解決、居間治安調解或依法向人民法院起訴；屬于治安案件的，依照治安管理處罰法規(guī)定處理；屬于刑事案件的，按照刑事案件偵辦程序處理；屬于依法應由其他政府部門主管或處理的，移交相關部門并通知當事人。應當注意的是，在處置上述警情時，對人身安全正在受到威脅的未成年人，公安機關應當立即采取有效措施予以保護；對校外成年人采取教唆、脅迫、誘騙等方式利用在校學生實施欺凌進行違法犯罪行為的，要根據(jù)刑法及有關法律規(guī)定，對其依法從重處罰［1］。（2）非警情類信息的處置。公安機關在執(zhí)法中，因職權獲取了大量公民信息，依法獲取、存儲、使用、提供相關信息是公安機關的法定職權。為給未成年人創(chuàng)造安全的學習環(huán)境，《未成年人保護法》第62 條第1 款規(guī)定：“密切接觸未成年人的單位招聘工作人員時，應當向公安機關、人民檢察院查詢應聘者是否具有性侵害、虐待、拐賣、暴力傷害等違法犯罪記錄；發(fā)現(xiàn)其具有前述行為記錄的，不得錄用。”該規(guī)定不僅提升了教育行業(yè)的準入條件，而且要求公安機關在提供此類查詢服務時，需定向核查是否存在性侵等特定類型違法犯罪前科，民警在辦理時應掌握好尺度，既不能拒絕提供查詢，也不得過度提供或泄露公民個人信息。

（三）教育功能

法律的教育功能是我國立法的重要價值取向，這一取向在未成年人保護相關立法中尤為凸顯?？v觀整個“兩未法”，教育精神貫穿始終，涉及公安機關內容主要包括：（1）專門教育和專門矯治教育決定權。根據(jù)《預防未成年人犯罪法》第44 條、第45 條授權，公安機關有權會同教育行政主管部門決定對涉事未成年人實施專門教育和專門矯治教育。法律同時規(guī)定，專門矯治教育場所（專門學校）實行閉環(huán)管理，公安機關、司法行政部門負責未成年人的矯治工作，教育行政部門承擔未成年人的教育工作。（2）矯治教育措施實施權。依據(jù)《預防未成年人犯罪法》第41 條授權，公安機關有權對有嚴重不良行為的未成年人采取訓誡；責令賠禮道歉、賠償損失；責令具結悔過；責令定期報告活動情況；責令遵守特定行為規(guī)范，不得實施特定行為，不得接觸特定人員或者進入特定場所；責令接受心理輔導、行為矯治；責令參加社會服務活動；責令接受社會觀護，由社會組織、有關機構在適當場所對未成年人進行教育、監(jiān)督和管束等矯治教育措施。在采取上述措施時，公安機關可以“根據(jù)需要邀請學校、居民委員會、村民委員會以及社會工作服務機構等社會組織參與”。（3）其他教育權能。根據(jù)《預防未成年人犯罪法》第50 條、51 條、53 條規(guī)定，公安機關應當根據(jù)未成年人的身心特點、犯罪情況以及心理測評等，有針對性地進行法治教育，還可以與教育行政部門配合，保證未成年人在拘留、逮捕以及在未成年犯管教所執(zhí)行刑罰時能夠繼續(xù)接受義務教育，并根據(jù)實際情況對其進行職業(yè)教育和法治教育。

（四）懲戒功能

公安機關作為打擊違法犯罪的主責部門，懲戒功能是其最為顯著的特征，“兩未法”賦予公安機關大量的懲戒職能，使其得以依法對侵犯未成年人合法權益者實施必要的懲戒措施。根據(jù)《未成年人保護法》第118 條、《預防未成年人犯罪法》第61 條以及《中華人民共和國家庭教育促進法》第49 條規(guī)定，未成年人父母或其他監(jiān)護人不依法履行監(jiān)護職責或侵犯未成年人合法權益，情節(jié)嚴重的，公安機關有權予以訓誡，①目前公安機關執(zhí)法依據(jù)中，涉及“訓誡”的法律規(guī)范除上述三個未成年人保護法律外，還包括《拘留所條例》《看守所條例》《保安服務管理條例》《公安機關強制隔離戒毒所管理辦法》等法律規(guī)范。并可責令其接受家庭教育指導?！段闯赡耆吮Ｗo法》第119 條及《預防未成年人犯罪法》第62 條規(guī)定，學校、幼兒園、嬰幼兒照護服務等機構及其教職員工對未成年人實施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格尊嚴，或對未成年學生實施欺凌的，公安機關有權依法責令改正；構成違法或犯罪的，可視違法情節(jié)和后果，依法給予治安管理處罰或按刑事訴訟程序追訴。針對公安機關管理的特種行業(yè)，《未成年人保護法》第123 條規(guī)定，違反規(guī)定在學校、幼兒園周邊開設娛樂場所、網(wǎng)吧等營業(yè)場所，非法向未成年人提供、銷售管制刀具或其他可能致人嚴重傷害的器具等物品的，公安機關有權根據(jù)違法情節(jié)采取責令限期改正、警告、沒收違法所得、罰款、責令停業(yè)整頓、吊銷相關許可證等懲戒措施。針對未成年人觀護②未成年人觀護是指對于涉罪未成年人采取非監(jiān)禁措施，將其置于社會、交由社會力量組成的專門觀護組織，在訴訟期間接受觀護人員的輔導、監(jiān)督、觀察、矯正、保護、管束等措施。目前，我國社會觀護制度尚未成熟，僅有“兩未法”中少數(shù)條款涉及相關內容，其中很多問題需要理論和實務界開展研究。過程中的違法行為，《預防未成年人犯罪法》第64 條規(guī)定，社會觀護相關社會組織、機構及其工作人員虐待、歧視接受社會觀護未成年人，構成違反治安管理行為的，公安機關有權予以治安管理處罰。對于那些教唆、脅迫、引誘未成年人實施不良行為或者嚴重不良行為、構成違反治安管理的行為，“兩未法”加大了懲處力度，授權公安機關依法予以治安管理處罰。

（五）保護功能

保護未成年人合法權益和健康成長是“兩未法”的核心目的，從此意義上說，保護功能應當成為統(tǒng)領公安機關未成年人保護工作的出發(fā)點和歸宿。在執(zhí)法原則上，《未成年人保護法》第100 條要求公安機關“依法履行職責，保障未成年人合法權益”。在申辯權保護上，《未成年人保護法》第102 條規(guī)定，公安機關辦理涉及未成年人案件時，應考慮未成年人身心特點和健康成長的需要，使用未成年人能夠理解的語言和表達方式，聽取未成年人的意見，以保障未成年人應有的陳述權、辯護權。在名譽權、隱私權等人格權保護上，《未成年人保護法》第103 條規(guī)定，公安機關不得披露有關案件中未成年人的姓名、影像、住所、就讀學校以及其他可能識別出其身份的信息（查找失蹤、被拐賣未成年人等情形除外），以保障其不被過度曝光而獲得安寧的學習生活環(huán)境。在訴權保護上，《未成年人保護法》第104 條、第110 條規(guī)定，公安機關在訊問未成年犯罪嫌疑人，詢問未成年被害人、證人時，應當依法通知其法定代理人或成年親屬、所在學校代表等成年人到場；公安機關應對需要法律援助或者司法救助的未成年人提供法律援助或者司法救助?！额A防未成年人犯罪法》第59 條規(guī)定，除法律特別規(guī)定外，公安機關不得向任何單位或者個人提供未成年人依法被封存的犯罪記錄，且必須嚴格執(zhí)行刑事訴訟法以及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等所確立的未成年人犯罪記錄封存制度。在未成年被害人權益保護上，《未成年人保護法》第111 條、第112 條規(guī)定，公安機關應當會同有關部門，對遭受性侵害或者暴力傷害的未成年被害人及其家庭實施必要的心理干預、經(jīng)濟救助、法律援助、轉學安置等保護措施；公安機關辦理未成年人遭受性侵害或者暴力傷害案件時，應當采取同步錄音錄像等措施且盡量一次完成；未成年被害人、證人是女性的，應當由女性工作人員進行。

事實上，除“兩未法”外，公安機關執(zhí)法辦案的很多法律依據(jù)也對公安機關未成年人保護工作進行了專項規(guī)定，如《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第10 章第1 節(jié)“未成年人刑事案件訴訟程序”等，這些法律規(guī)范與“兩未法”一道，明確了公安機關未成年人保護工作的職責權限和功能定位，共同構筑起公安機關未成年人保護事業(yè)的法律與制度基礎。

二、公安機關未成年人保護工作現(xiàn)狀及其問題

圍繞著未成年人保護工作的“五大功能”，公安機關在近年來的未成年人保護工作中積累了豐富的實踐經(jīng)驗。維護校園安全穩(wěn)定是公安機關未成年人保護工作的主渠道，鑒于不時發(fā)生的校園安全事件，全國公安機關將“平安校園”建設作為公安未成年人保護工作重要抓手，在健全校園安全風險防控體系、強化安全防范工作等方面做了大量工作，如設置“校園警務站”、派駐“校園警察”，加強校園安全環(huán)境，尤其是校園欺凌案（事）件治理；加強校警聯(lián)動，督促學校落實安全保衛(wèi)主體責任，加強校園物防技防（如智慧安防系統(tǒng)）開發(fā)建設；建立校園周邊社會治安風險清單制度，密切查控重點行業(yè)和人員，及時清理涉校安全隱患，凈化校園周邊治安環(huán)境，等等。環(huán)境污染、毒品、青少年犯罪被視為當今世界“三大公害”，據(jù)2020 年最高檢《未成年人檢察工作白皮書（2014-2019）》顯示，雖然當前我國未成年人涉嫌嚴重暴力犯罪和毒品犯罪、校園欺凌和暴力犯罪、14 至16 周歲未成年人犯罪數(shù)量逐步減少，但未成年人犯罪整體數(shù)量有所回升，未成年人聚眾斗毆、尋釁滋事、強奸犯罪人數(shù)上升，嚴峻的未成年人犯罪形勢依然是不容忽視的社會問題［2］。在此背景下，近年公安機關針對未成年人違法犯罪行為進行大力防治，如針對未成年人經(jīng)常涉足的網(wǎng)吧、KTV、游戲廳以及網(wǎng)絡平臺開展了“護苗行動”“凈網(wǎng)行動”等多輪次專項治理；在制止違法犯罪上，充分考慮未成年人身心特征，依法在訊問、詢問、采取行政或刑事強制措施等方面采取有別于成年違法犯罪行為人的特別措施；在懲治方面，公安機關作為實踐中收容教養(yǎng)的“決定機關”，事實上掌握著部分罪錯未成年人的“教育懲戒權”，①收容教養(yǎng)應當由公安機關或是人民法院在判決不予刑事處罰時一并決定，學界存有爭議，其分歧源于收容教養(yǎng)性質的不同看法（行政強制措施還是刑事執(zhí)行措施）。盡管有不少學者認為“兩未法”以及刑法修改后，收容教養(yǎng)已退出歷史舞臺，但本文認為，收容教養(yǎng)領域目前尚未出臺如收容教育那樣《全國人民代表大會常務委員會關于廢止有關收容教育法律規(guī)定和制度的決定》的標志性規(guī)定，且公安部相關收容教養(yǎng)相關規(guī)定尚未廢止，因此很難從制度層面上得出該制度已經(jīng)廢除的結論。隨著立法上“專門教育”取代“收容教養(yǎng)”，公安機關的“決定權”實施的條件和程序也將發(fā)生變化，但在專門（矯治）教育配套制度尚未健全情況下，仍需公安機關在謹慎實施中不斷摸索。

盡管“兩未法”等未成年人保護法律體系賦予了公安機關較大的未成年人保護權能，但囿于各種主客觀因素限制，雖然公安機關未成年人保護工作取得了一定成績，但還遠未發(fā)揮出其應有功能，并且在實踐中存在著以下一些問題。

（一）公安未成年人保護立法滯后

目前，公安機關涉未成年人保護法律規(guī)定散見于各個層級的法律規(guī)范中，公安機關在辦理相關案件時，主要依據(jù)刑法、刑訴法、治安管理處罰法以及“兩未法”等法律中涉及未成年人的特別條款，再根據(jù)公安機關內部辦案程序依法進行處置。但在我國目前立法體例下，“未成年人”往往被視為一個特殊年齡群體的整體性存在，大多數(shù)法律僅以“十四周歲以下”“已滿十六周歲不滿十八周歲”等數(shù)字符號表征未成年人及其法定權利，并未充分考慮其身心特性、保護價值和在國家中的特殊地位，沒有從特別保護制度層面進行整體性的制度設計。例如，《治安管理處罰法》僅有第12 條、第21 條等個別條文規(guī)定了未成年人治安處罰的適用方式，既缺乏在總則部分對未成年人特殊保護理念和價值立場的宣示，也缺乏對未成年人處罰程序的特別規(guī)定。在這樣的立法模式下，民警很難具有良好的未成年人保護理念和執(zhí)法素養(yǎng)。又如，雖然《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》目前仍然有效，但這部1995 年印發(fā)的規(guī)定與后“兩未法”時代許多法律規(guī)定（專門教育、刑事責任年齡等）的內容相沖突，亟須全面修訂。2020 年修訂的《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第10 章第1 節(jié)專門就“未成年人刑事案件訴訟程序”進行規(guī)定，以更好地銜接檢、法刑訴工作，但其同樣面臨的問題在于：僅僅將辦理未成年人案件程序與“犯罪嫌疑人逃匿、死亡案件違法所得的沒收程序”“依法不負刑事責任的精神病人的強制醫(yī)療程序”并列作為技術處理上的特別程序，顯然遠未達到當前國家政策層面和“兩未法”所欲追求的保護目標。本文認為，公安未成年人保護執(zhí)法規(guī)范普遍存在著“重實用、輕價值”的立法傾向，缺乏從整體上反思和構建公安機關未成年人保護制度的努力和嘗試，應盡快對現(xiàn)有相關法律規(guī)范逐一清理，以人民警察法、治安管理處罰法等法律修訂為契機，確立未成年人保護價值立場，以重構的勇氣全面修訂、補充和完善相關法律規(guī)范，以更好地規(guī)制和保障公安未成年人保護執(zhí)法行為。

（二）缺乏公安未成年人保護專門機構

公安機關是防治涉未成年人違法犯罪行為的“第一道防線”，在未成年人違法犯罪預防、處置以及司法追訴程序中發(fā)揮著不可或缺的重要作用?；诠餐睦砟詈驼J識，1985 年《聯(lián)合國少年司法最低限度標準規(guī)則》（又稱《北京規(guī)則》）第12 條規(guī)定：“經(jīng)常或專門同少年打交道的警官或主要從事防止少年犯罪的警官應接受專門指導和訓練。在大城市里，應為此目的設立特種警察小組?！保?］許多國家和地區(qū)設置了未成年人警察機構。例如，美國大多州都成立了未成年人警察機構，配置了未成年人警官，有的州還成立了未成年人警察協(xié)會；日本各都、道、府、縣警察本部及警察署分別設置有“少年警察課”或“少年警察股”，配備包括未成年人案件承辦人等在內的專職未成年人警察處理未成年人案件［7］；我國臺灣地區(qū)“警務部門”也設置了“少年警察隊”，專職少年犯罪偵防，同時承擔校園安全維護、校園查訪、少年事件處理、案職教育等職責［8］。我國早在20 世紀80 年代便開始探索在公安機關內部設置專門機構或專職人員辦理未成年人相關案件，如1987 年《上海市青少年保護條例》第42條規(guī)定了公安機關在辦理未成年人犯罪案件時“應當組織專門的預審組”；1991 年“兩高兩部”《關于辦理少年刑事案件建立互相配套工作體系的通知》要求公安機關對未成年人案件的偵查、預審工作“應當由專門人員辦理，在條件允許的情況下，成立專門機構”；1995 年《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》第6 條規(guī)定“公安機關應當設置專門機構或者專職人員承辦未成年人違法犯罪案件”。實踐中，雖然各地曾嘗試設置“專門機構”，如2012 年上海市公安局浦東分局在預審科成立未成年人案件專辦隊，2013年廣西欽州市公安局欽南分局設立青少年警務工作辦公室（后更名為未成年人警務科），2014 年北京市公安局海淀分局預審大隊掛牌成立“未成年人案件審查中隊”［9］。但截至目前，無論是專門機構還是專職人員層面，我國仍未設置全國統(tǒng)一的公安未成年人保護專門機構，著實令人遺憾。事實上，與禁毒、經(jīng)偵、國保、網(wǎng)安、食藥環(huán)等近年來成立的專業(yè)機構相比，涉未成年人案件執(zhí)法同樣具有高度專業(yè)性，需要執(zhí)法民警具備與未成年人保護工作相關的心理學、教育學、犯罪學、社會學等專業(yè)知識及有關法律知識，并具有相關案件的辦案經(jīng)驗，否則將很難勝任日益嚴峻的涉未成年人違法犯罪執(zhí)法需要。并且，我國未成年人審判制度、檢察制度早已成立并正向著規(guī)范化、專業(yè)化方向邁進，而公安機關作為刑事司法程序中的重要一環(huán)，與檢察院和法院的起訴、審判工作緊密相連，在未成年人案件的執(zhí)行中也發(fā)揮著監(jiān)督、幫助作用，可以說，一支專業(yè)的警察隊伍在未成年人保護事業(yè)中所扮演角色的重要性絲毫不亞于少年法庭和未成年人檢察部門，我國未來的未成年人法律保護體系離不開未成年人警察隊伍的建立。

（三）未成年人保護執(zhí)法制度不健全

如前所述，公安機關在未成年人保護事業(yè)中具有預防、處置、教育、懲戒、保護等功能，但這些法定功能在轉化為制度實踐時卻不同程度地存在障礙，現(xiàn)以“預防”“教育”“保護”三項功能發(fā)揮中存在的問題予以說明。

首先，校園安全風險防范制度。當前公安機關在防范校園安全風險工作中，主要采取以“學校為主、警方協(xié)助”的傳統(tǒng)模式，側重于排查整治校園安全隱患、監(jiān)督提升校園安防能力、開展校園周邊治安環(huán)境綜合治理等防范措施，校警合作的深度和廣度不足，尤其缺乏有針對性的防治校園欺凌等事件的工作機制和具體措施。例如，雖然各地公安機關都落實了學校轄區(qū)派出所領導或學校責任區(qū)民警擔任法治副校長制度，但由于警力不足等因素，許多地方公安機關的法治副校長長期“缺席”，能夠實際履行職責的不多，造成協(xié)助學校制定校園法制安全教育計劃、校園安全應急演練及法制安全防范宣傳教育、協(xié)助學校培訓法制課師資、協(xié)助開展后進生幫教等工作停留在制度設計層面，未能完全落實。

其次，矯治教育制度。①根據(jù)預防未成年人犯罪法規(guī)定，我國罪錯未成年人的矯治教育手段由“矯治教育”“專門教育”“專門矯治教育”三種不同類別的矯正措施組成?！俺C治教育”適用于“有嚴重不良行為”的未成年人?！皩ｉT教育”的適用條件為：有嚴重不良行為且父母或者其他監(jiān)護人、所在學校無力管教或者管教無效；實施嚴重危害社會的行為，情節(jié)惡劣或者造成嚴重后果；多次實施嚴重危害社會的行為；拒不接受或者配合矯治教育措施。而專門矯治教育措施則適用于“實施了刑法規(guī)定的行為、因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰”的未成年人。本文將這三種教育統(tǒng)稱為“矯治教育制度”。雖然《預防未成年人犯罪法》第44、第45 條規(guī)定了“專門教育”“專門矯治教育”的適用條件，但在決定程序的規(guī)定上卻含糊籠統(tǒng)，無論是“情節(jié)惡劣”“多次實施”還是“評估”，其認定均具有較強的主觀色彩，均需要立法明確其程度、次數(shù)以及標準，否則將賦予公安機關過大的自由裁量權。并且，立法對公安機關和教育行政部門這兩個“決定主體”之間如何“會同決定”并未明確程序機制，尤其是在專門教育“雙軌制”啟動模式下（依申請決定啟動和公安機關介入啟動），為避免相互之間的推諉或扯皮，亟須在決定程序上明確各自職責分工、權限以及溝通聯(lián)絡等銜接機制，否則極易在司法實踐中引發(fā)爭議［10］。此外，目前的專門教育決定程序中并未設計聽證程序，但進入專門學校接受“閉環(huán)管理”無疑屬于事關未成年人人身、名譽等“減損權益或增加義務”的重大事項，基于正當程序考慮，應賦予未成年當事人及其監(jiān)護人必要的陳述權、申辯權以及救濟權，公安機關在決定是否送入專門學校時應對這些權益予以充分保護。

再次，未成年被害人法律援助制度。當前刑事訴訟規(guī)則中的未成年人法律援助重心為犯罪嫌疑人、被告人，卻忽視了同樣甚至更需要保護的未成年被害人，如刑訴法第278 條對未成年犯罪嫌疑人、被告人獲得律師辯護法律援助進行了規(guī)定，但對未成年被害人卻只字未提。②為填補刑訴法的“漏洞”，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第565 條、《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》第22 條第3 款以及《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第318 條、第326 條補充規(guī)定了未成年被害人有權獲得法律援助。在偵查階段，根據(jù)刑訴法第34 條規(guī)定，未成年犯罪嫌疑人在被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起可申請法律援助，但根據(jù)《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》第22 條規(guī)定，未成年被害人及其法定代理人只有在人民檢察院審查起訴后才有權申請。事實上，偵查階段的詢問取證是未成年被害人合法權益最容易受到多方主體侵害（不當詢問、嫌疑人家屬脅迫等）的關鍵環(huán)節(jié)，如果不能將未成年被害人申請法律援助的權利前移至偵查階段，其身心權益將很難獲得實質性保護。此外，由于《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第565 條將“經(jīng)濟困難或者其他原因”作為申請法律援助的條件，不但與未成年犯罪嫌疑人、被告人可無條件獲得法律援助的規(guī)定不平等，事實上提高了其獲得法律援助的門檻，更何況“經(jīng)濟困難”的認定需要未成年被害人及其法定代理人付出額外精力準備申請材料，而如何認定“經(jīng)濟困難”亦很難有客觀統(tǒng)一的標準，而審批者的主觀判斷更是增加了通過資格審查的不確定性和獲得援助的難度。由于制度設計的不合理以及破案壓力，導致公安機關在偵查階段較少關注未成年被害人群體的救助幫扶工作，這種忽視甚至“跑偏”的未成年人保護工作現(xiàn)狀應當盡快扭轉，以給予包括未成年被害人、證人在內的未成年人更加全面的保護。

（四）部分涉未成年人案件執(zhí)法不夠規(guī)范

由于我國尚未成立專門的未成年人保護警察隊伍，公安未成年人保護工作長期由普通民警負責，工作理念、專業(yè)能力等要素與未成年人保護工作要求不甚匹配，導致部分涉未成年人案件的處置效果不甚理想。例如，一些地方偵查人員在偵辦未成年人實施的嚴重暴力犯罪時，受主觀情緒和辦案壓力影響，采取對待成年人的偵辦思維，“選擇性忽視”法律明確規(guī)定的“訊問未成年犯罪嫌疑人時應通知合適成年人在場”相關規(guī)定，并未在第一次訊問時通知成年人到場，而是在取得未成年人主要口供后才通知其到場補錄筆錄，且在訊問方式方法上未充分考慮其身心特征，致使其心理健康受到較大影響。少數(shù)偵查人員仍然沿用“口供為王”的辦案思維，對未成年犯罪嫌疑人實行有罪推定，將其辯解視為孩子的“抵賴”和“狡辯”，未能第一時間核實調查。少數(shù)民警對未成年人保護理念領悟貫徹不到位，在涉未成年人違法犯罪案件調查時，不注重收集能夠證明其無罪、罪輕或從輕、減輕法律責任的證據(jù)。有學者在實證研究后指出，“為確保未成年犯罪嫌疑人不脫逃，減少偵查階段對未成年人采取非羈押強制措施可能帶來的辦案風險，公安機關習慣于將未成年犯罪嫌疑人移送檢察機關審查批捕，這便導致偵查階段對未成年犯罪嫌疑人直接適用取保候審的比例較低，適用監(jiān)視居住的情形更為少見，不采取強制措施的情形幾乎沒有，大多數(shù)未成年犯罪嫌疑人被公安機關刑事拘留并移送檢察機關審查逮捕?！保?］為確保案件順利偵破，少數(shù)民警傾向用足刑事拘留羈押期限，但這種做法對未成年人身心顯然會造成更大傷害，如內心的恐懼、審前羈押的標簽效應以及更易定罪判刑的實際后果［4］。雖然法律要求對未成年人拘留、逮捕后應當與成年人“分別關押、分別管理、分別教育”，但因客觀條件所限，少數(shù)地區(qū)仍然存在將未成年人與成年人混押的現(xiàn)象，這種審前羈押極易導致“交叉感染”，給未成年被追訴人回歸社會造成較大障礙［5］。此外，部分公安機關的未成年被害人、證人詢問工作也不甚規(guī)范，不同程度地存在著訊問主體不適格、詢問時間不規(guī)范、詢問地點不適宜、詢問方式方法不當?shù)痊F(xiàn)象，極易對未成年被害人、證人造成 “二次傷害”。

三、構建我國的未成年人警察制度

2020 年以來，最高檢、最高院相繼發(fā)布《關于加強新時代未成年人檢察工作的意見》《關于加強新時代未成年人審判工作的意見》，宣示著我國未成年人司法保護已踏上新征程。在此環(huán)境下，公安機關亟須在未成年人保護工作領域推進改革，盡快兌現(xiàn)立法關于“設置專門機構或者配備專職人員”相關規(guī)定，適時建立專門未成年人保護執(zhí)法機構，以更好地融入我國未成年人保護工作大局。

（一）組建我國的“未成年人警察”機構

1.關于未成年人保護警察制度模式選擇

圍繞著未成年人保護警察制度模式問題，“校園警察”“校園警務”“少年警察”等是近年常見于學界的主張?！靶@警察”模式產(chǎn)生于20 世紀40 年代的美國，指在校園內設置的警察機構及其人員。①在美國，校園警察機構是學校的一個職能部門，由校長直接領導，人員選任和淘汰由校長決定，經(jīng)費開支由學校負擔，校園警察與州和聯(lián)邦警察沒有隸屬關系，在業(yè)務上是依法相互協(xié)作的關系。校園警察可分為有執(zhí)法權和無執(zhí)法權兩類，前者是有權持槍的正式治安警察，配有警察證書、警徽標記、警銜、警服以及各種警具，與聯(lián)邦警察或州、縣、市警察具有同等執(zhí)法權；后者不能持槍，只能在校區(qū)范圍內按照規(guī)章制度履行安全管理和服務職責。參見：袁建華.美國校園警察制度［EB/OL］.北京法院網(wǎng)（2011-07-19）［2022-05-14］.https://bjgy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2011/07/id/882589.shtml.“校園警務”是指以維護校園安全為職責的警務制度，有學者認為，校園警務是社區(qū)警務的延伸，是社區(qū)警務在校園安全治理領域的體現(xiàn)。①在我國社區(qū)警務治理中，“校園警務”發(fā)展出多種實踐模式，如以重慶、武漢為代表的“派出所警務模式”，即公安機關在學校設立派出所，派駐民警入駐校園，學校派出所與校園保衛(wèi)機構實行“一套班子，兩塊牌子”治理模式，學校派出所（保衛(wèi)處）受學校黨委與上級公安機關雙重領導；以廣東為代表的“校園社區(qū)警務模式”，即由派出所派駐民警到學校負責校園安保工作，一位民警管理一所學?；蛞粋€轄區(qū)；以浙江為代表的“高教園區(qū)警務模式”，即在高校集中的街園設置“警務室（站）”，與高校內的安保隊伍配合，共同防治校園周邊違法犯罪活動。參見：方益權，張玉.公共安全治理視野下我國學校校園警務制度研究［J］.社會科學家，2017（3）.“少年警察”源于西方“少年司法”理念及其制度，是指專門負責處理少年案件的警察，包括設在警察部門內的專門處理少年事務的分支機構和一般警察機關中負責處理少年事務的警察人員。有學者在理解該模式時，將其與“少年警務”混同，似乎并不做嚴格區(qū)分［11］。上述模式“百花齊放”的局面不但反映出各界在該問題上的不同理解、主張甚至爭議，也從某種程度上解釋了為何歷次公安機構改革中，在未成年人保護執(zhí)法機構設置上始終未能形成共識和一致意見。

本文不贊同采取前述三種制度模式，主要是基于以下認識：

其一，美國模式下的校園警察乃校內職能部門并受學校領導，且校園警察與屬地警察機關沒有隸屬關系。盡管有學者呼吁我國應借鑒美國經(jīng)驗組建“校園警察”［12］，但從文化傳統(tǒng)、社會基礎，尤其是我國當前的行政事業(yè)單位管理體制看，該模式明顯缺乏可行性。本文不贊同在校園內設置（派駐）警察機構，一是由于學校為教書育人場所，應尊重教育規(guī)律，校園應當由教師而非警察治理；二是警察作為“標簽化”色彩濃厚的國家強制力量，常駐校園將給學校的整體形象及教學秩序產(chǎn)生負面影響；三是如果僅從維護校園安全角度考慮，組建一支訓練有素的安保隊伍即可勝任，無須“殺雞用牛刀”似的常駐警察，更何況各地警力早已不堪重負。

其二，“校園警務”本質上屬于社區(qū)警務的延伸，是將校園作為社區(qū)中的特殊環(huán)境予以特別對待，設置“校園警務站”“法治副校長”或加強校園周邊巡邏值守等做法只是當前社區(qū)警務模式的特殊表現(xiàn)形式。事實上，“警務”側重于執(zhí)法理念與執(zhí)法方式的概括，從組織機構意義上說，“校園警務”只是在當前公安機關管理體制不變的情況下，通過微調警力配置（向校園傾斜）來實現(xiàn)執(zhí)法目的，并未觸及機構設置這一警制改革核心問題。

其三，從“少年警察”的理論淵源及制度表現(xiàn)形式看，是最接近本文想要實現(xiàn)的警務模式改革形態(tài)。但從語義層面看，“少年”與“未成年人”顯然具有不同的意涵和指向，在國家立法和實務部門均已采用“未成年人保護法”“未成年人審判”“未成年人檢察”等表述后，再設置我國的“少年警察”顯然不合時宜。綜合以上分析，“未成年人警察”應當是目前最適合我國的制度模式選擇。

2.關于未成年人保護警察機構的設置

未來的未成年人警察制度構建中，最理想的狀態(tài)是在公安機關內建立獨立的未成年人警察部門。其理由在于：從國家高度重視未成年人保護、國家未成年人保護司法工作需要、未成年人違法犯罪形勢以及公安職業(yè)化改革等多重視角看，仍沿襲既有警務模式很難應對未成年人保護執(zhí)法實踐提出的挑戰(zhàn)。一方面，涉未成年人執(zhí)法工作具有較強的專業(yè)性，需要執(zhí)法者具備良好的教育學、心理學、社會學等公安專業(yè)知識之外的、與未成年人保護工作緊密相關的知識儲備，需要有關愛未成年人的愛心、耐心、細心，還需要具備涉未成年人案件辦理經(jīng)驗，絕非缺乏專業(yè)訓練的普通民警就可輕松勝任。另一方面，公安機關在近年的機構改革中積累了豐富的經(jīng)驗，網(wǎng)安、食藥環(huán)等執(zhí)法部門的設置經(jīng)驗表明，根據(jù)形勢需要設置未成年人保護警察并不存在理論和制度障礙，剩下的只是重視程度以及如何推進的技術問題。例如，在縱向配置上，建議從公安部開始，按行政區(qū)劃和層級在全國范圍內統(tǒng)一成立相應機構，若暫時無法做到，也可從個別省份先行試點，在省、市、縣三級公安機關分別設置未成年人警察總隊、支隊和大隊，專職涉未成年人違法犯罪打防工作，待時機成熟后再全國鋪開。在橫向配置上，在做好與警隊內其他部門保持科學合理的職責分工以及緊密協(xié)作的同時，應注重與檢察機關、人民法院、司法行政機關、學校（專門學校）、社區(qū)等機構建立順暢高效的合作銜接機制，在磨合探索中承擔起法律賦予公安機關的未成年人保護功能。

需要說明的是，公安機關在辦理行政案件或是刑事案件時，都可能涉及未成年人，那么設立未成年人保護專門機構時，是按照涉案主體還是按照案件性質確定管轄權限？本文認為，與禁毒、食藥環(huán)、經(jīng)偵等部門處置的案件具有顯著的類型化特征不同，未成年人可能實施幾乎所有類型的違法犯罪案件，此類案件最易于識別和把握的差異就是行為人或受害人的年齡特征。倘若以案件性質作為管轄劃分標準，不但理論上難以對案件性質獲得統(tǒng)一認識，且判斷案件性質這一抽象、技術性較強的工作還可能增加基層執(zhí)法民警，尤其是接處警環(huán)節(jié)民警執(zhí)法的難度。故從機構設置和職能分工角度看，最便于實操的方法是根據(jù)涉案主體的年齡判斷，即凡是未成年人實施的，或是針對未成年人實施的違法犯罪行為，均應由公安未成年人保護部門管轄，其他部門受理的相關案件應及時移交未成年人保護部門處置。

3.未成年人保護警察機構的職責范圍與履職原則

未成年人警察的獨特性體現(xiàn)在其執(zhí)法內容與普通警察存在一定區(qū)別。結合未成年人保護法律體系和警察法律體系相關規(guī)定，其主要職責應包括但不限于：（1）預防涉未成年人違法犯罪。在校園安全穩(wěn)定維護上，未成年人保護警察應加強校園內外安全防范，重點打擊針對未成年人實施的違法犯罪行為，增強校警溝通的實時性和有效性，向科技要警力，提升校園技防物防建設等手段，切實提升涉法案事件預防能力。（2）查處涉未成年人違法犯罪。制止、打擊、懲戒違法犯罪是警察的基本任務，未成年人案件有著特殊的偵辦和查處要求、程序和戰(zhàn)法，需要未成年人保護警察練就更專業(yè)的技能以適應未成年人保護執(zhí)法。（3）相關未成年人保護的法律執(zhí)行工作。對被管制、緩刑、假釋、保外就醫(yī)等所外執(zhí)行，未成年人社區(qū)矯正或是專門矯治教育等，性質上都屬于對涉罪未成年人的法律執(zhí)行，公安機關依法具有監(jiān)督、幫教、考察、管理等職責，這些工作均應由改革后的公安機關未成年人保護部門承擔。（4）涉案未成年人檔案管理。雖然刑訴法對未成年人檔案封存制度進行了原則性規(guī)定，但實踐中關于封存主體是誰、如何封存等問題，各地公安機關做法各異，未來此項工作應由未成年人保護警察部門統(tǒng)一負責，以更好保護未成年人的人格權。（5）未成年被害人（證人）保護及心理干預。未成年人保護案件偵辦中，被害人及證人的保護一直未獲足夠重視，未成年人保護警察作為更專業(yè)的執(zhí)法力量，應當更注重發(fā)揮警察的“保護功能”，為未成年被害人（證人）提供更全面、專業(yè)的程序保護，并在必要時及時實施心理干預。（6）法治宣傳教育。未成年人保護警察的法治宣傳應跳出傳統(tǒng)普法模式，發(fā)揮未成年人保護的專業(yè)性和資源優(yōu)勢，側重未成年人自我保護理念塑造和技能培養(yǎng)，創(chuàng)新宣傳教育形式，以未成年人樂（易）于接受的方式開展宣傳教育。

未成年人保護警察在履行上述職責過程中，除了需要遵循合法原則、比例原則、正當程序原則、權責一致原則外，還應結合未成年人保護執(zhí)法的特殊性，突出預防、教育、保護三項原則在履職中的指導地位及規(guī)范要求。預防原則要求未成年人保護警察將工作重心前移至預防階段，做實各項基礎工作，全面排查校園內外涉未成年人案事件安全隱患，為未成年人創(chuàng)造安全穩(wěn)定的學習生活環(huán)境。教育、感化、挽救是國家立法對涉法未成年人懲戒的基本立場，教育原則要求未成年人保護警察應將未成年人視為不同于普通違法犯罪行為人的特殊對象，對其施以懲戒的目的不是懲罰，而是通過必要的矯正措施幫助其更好地回歸社會，故在決定實施強制措施和專門（矯治）教育時應謹慎對待。保護原則是公安機關參與未成年人保護工作的基本立場，應當貫穿未成年人保護執(zhí)法工作始終，尤其是在訊問、詢問、調查取證、拘留、逮捕時，秉持全面調查、最小傷害等理念，注重對涉案未成年人的批評、教育及幫扶，嚴格依法保護未成年人犯罪嫌疑人各項訴權，加大對未成年被害人（證人）保護力度，為其提供全面的法律幫助和司法救濟。

（二）完善未成年人警察相關法律制度

未成年人保護作為公安機關所肩負的重大職責使命，需要在達成觀念共識的基礎上，作為基本任務確立在各層級的警察法律規(guī)范中。人民警察法作為警察法律體系的基本法，其總則部分應體現(xiàn)公安機關未成年人保護基本立場和原則，建議當前正在修改的人民警察法（征求意見稿）中第一章“總則”部分的第7 條下增設第3 款，即“公安機關辦理未成年人案件，實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則，依法嚴厲打擊侵害未成年人合法權益的違法犯罪行為，保護未成年人身心健康?！痹诳倓t部分將“未成年人保護”作為人民警察的基本任務、突顯公安未成年人保護工作的重要性，將使修法更契合國家政策，從立法技術上為整個警察法律體系奠定未成年人保護基調。為與預防未成年人犯罪法設定的公安機關“矯治”職能保持一致和銜接，人民警察法還應體現(xiàn)“矯治教育”“專門矯治教育”等新的法定職權，故建議修訂時在第二章“職責和權力”部分第12 條（職責范圍）增加一項，即“負責未成年人矯治工作，決定、實施矯治教育、專門教育和專門矯治教育”，為基層執(zhí)法提供法律依據(jù)和權力來源。

與此同時，應適時梳理警察法律體系，在“立改廢”基礎上制定針對性更強的公安未成年人保護執(zhí)法規(guī)范。如1995 年《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》雖然經(jīng)過了2020 年修訂（僅刪除收容教育內容），但仍有大量內容與上位法沖突，如該規(guī)定第8 條的規(guī)定與刑法修正案（十一）后刑法第17 條第3 款刑事責任年齡相關規(guī)定以及第5 款“專門矯治教育”規(guī)定不符；該條中仍然存在“收容教養(yǎng)”相關表述，與刑法、預防未成年人犯罪法相關規(guī)定不符。同樣，該規(guī)定第11 條、第12 條、第28 條、第29 條等涉及內容均與“兩未法”等上位法不同程度存在沖突，鑒于該規(guī)定制定已近三十年，作為公安機關未成年人保護執(zhí)法的基礎性規(guī)范，亟須進行大修才能滿足新形勢未成年人保護執(zhí)法需要。又如，在《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》這兩個公安執(zhí)法最常用的部門規(guī)章中，前者除總則部分第6 條（保護原則）、第75 條（未成年人詢問規(guī)則）外，幾乎再未見到未成年人保護相關條款；后者雖在特別程序中單列了“未成年人刑事案件訴訟程序”，但在總則部分卻缺失未成年人保護相關原則性規(guī)定，兩者在立法理念和體例上并未與《未成年人保護法》保持一致，且后者同樣存在著與上位法沖突的情況，如第321條關于刑事責任年齡的規(guī)定等。為解決該問題，建議將《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第10章“特別程序”第1節(jié)“未成年人刑事案件訴訟程序”單獨提取出來，與《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》中未成年人保護相關條款合并，制定《公安機關辦理未成年人案件程序規(guī)定》，內容包括涉未成年人治安案件和刑事案件辦案規(guī)則，側重從程序角度規(guī)范公安未成年人保護案件執(zhí)法工作，與前述《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》配套使用，①一個更為徹底的建議是：將《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》與《公安機關辦理未成年人案件程序規(guī)定》整合，制定《公安機關辦理未成年人案件工作規(guī)定》，集實體法與程序法于一身，從理念、機制、程序、救濟等方面系統(tǒng)規(guī)定公安機關辦理未成年人案件制度機制，盡可能減少不同規(guī)范之間的沖突或銜接障礙，也便于未來修法，同時有利于實現(xiàn)基層未成年人保護執(zhí)法“一本通”。共同作為公安機關未成年人保護執(zhí)法的基礎性法律規(guī)范。此外，鑒于公安機關在收容教養(yǎng)制度中扮演的角色，國家應盡快啟動正式廢除該制度的法律程序，以避免實務中的適法困境和執(zhí)法沖突。

（三）健全“未成年人警察”執(zhí)法制度

1.完善校園安全防范制度

從預防功能出發(fā)，未成年人保護警察應更加注重營造安全和諧的校園內外環(huán)境，以阻斷涉未成年人違法犯罪產(chǎn)生的土壤［13］108。（1）深入挖掘現(xiàn)有“校園警務”制度優(yōu)勢，組建以公安未成年人保護部門為指導、轄區(qū)派出所為主導，以校園安保力量為主體的“校園警務室”，配齊警棍、盾牌、鋼叉以及電話、網(wǎng)絡、視頻監(jiān)控等裝備設施，于顯著位置張貼警務標志，適度增加校園“見警率”，將警務室打造成校警聯(lián)合作戰(zhàn)平臺，能夠快速接受指揮中心下達的指令，以就近應對和處置突發(fā)警情［14］。進一步強化聯(lián)防聯(lián)動聯(lián)巡機制，深化陣地控制，組織多方力量加強校園內部以及周邊的網(wǎng)吧、游戲廳、廢舊回收、快遞站等場所的盤查巡控，督促轄區(qū)旅館經(jīng)營者嚴格執(zhí)行公安部關于接待未成年人入住“五必須”要求［15］；同時，加強重點人員管控，對校園周圍的社會閑散、前科劣跡人員等采取相應的管控措施。（2）將“智慧警務”引入校園，打造校園“智慧安防”平臺。充分挖掘大數(shù)據(jù)、視頻監(jiān)控和人工智能技術，在學校重點區(qū)域（校門、操場、圍墻、宿舍、教學樓等）等配備安全視頻監(jiān)控設備并實行24 小時監(jiān)控；建設校園視頻圖像智能綜合應用平臺，通過人像比對、車輛識別等技術對可疑人員及車輛實施比對并實時推送預警信息，實現(xiàn)平臺與公安機關未成年人保護部門有效聯(lián)網(wǎng)，確保公安機關全面掌控校園治安形勢并及時做出快速反應［16］。（3）為防范學生欺凌，各地可開設110 涉未成年人強制報告專線或校園欺凌舉報平臺，只要撥打110 專線或登錄舉報平臺報告（舉報），公安機關即可通過接警平臺迅速錄入并轉交未成年人保護警察部門辦理案件，線索還會同步向檢察機關報備，便于檢察機關及時開展立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督和幫扶救助等工作［17］。（4）從事校園安全防范的未成年人保護警察、社區(qū)民警以及校園安保人員，應系統(tǒng)學習并掌握防衛(wèi)空間理論、日常行為理論等犯罪預防相關理論，積極訓練未成年人保護案事件偵防思維和專業(yè)技能，將自身鍛造為校園安全防范的多面手，更加積極主動地融入校園安全防范管理工作和制度建設［13］109。

2.明確和細化矯治教育制度

由于矯治教育、專門教育、專門矯治教育這三種措施的適用對象和條件存在較大差異，這就要求公安機關在適用法律時能夠準確理解立法意圖并盡可能分類、精細地適用法律，將不同性質的行為與不同的處遇措施相適配［18］。但未成年人專門教育的相關規(guī)定出臺時間尚短，需盡快發(fā)布實施細則或司法解釋，從程序上明確幾項工作機制：（1）明確由公安機關未成年人保護部門負責矯治教育和專門矯治教育工作，以確保相關工作的統(tǒng)一性和專業(yè)性。（2）明確《預防未成年人犯罪法》第43 至45 條中“專門教育指導委員會”的組成及其工作機制，避免“評估”工作流于形式，建議“專門教育指導委員會”由屬地政府“未成年人保護工作領導小組”牽頭組建并領導，成員單位包括公安機關（未成年人保護部門）、教育行政機關、司法行政機關、檢察機關（未檢部門）、人民法院（少年法庭）、民政部門（兒童福利部門）等，同時邀請教育、心理、法學、精神病學等領域專家參與。評估意見是作出送讀決定的重要依據(jù)，當事人對評估意見不服的，可申請復評一次，但無權對評估意見提起訴訟［19］。（3）明確公安機關專門矯治教育決定工作程序，具體包括：對決定送入專門學校的未成年人開展事實調查，重點調查其涉案情況、平時表現(xiàn)、家庭背景、心理狀況、社會評價等信息，并依據(jù)調查結論初步做出判斷；公安機關在做出決定前應召開聽證會，并在聽證中全面聽取各方意見，聽證結論應作為最后決定的依據(jù)；公安機關應當保障涉事未成年人必要的救濟權，使其在不服相關決定時有權提起行政復議或行政訴訟，在程序機制上實現(xiàn)對公安機關對此問題的決定權的監(jiān)督和制約。

3.建立未成年被害人法律援助制度

為解決前述刑訴法第278 條在未成年犯罪嫌疑人、被告人和未成年被害人獲得法律幫助問題上的區(qū)別對待問題，除應盡快完善相關法律規(guī)定外，在偵查階段，公安機關未成年人保護部門可與轄區(qū)法律援助機構協(xié)同建立援助律師值班制度，當發(fā)現(xiàn)未成年被害人因監(jiān)護人或適合成年人未能到場或身心健康遭受傷害需要幫助的，應通知值班律師到場并為其提供法律幫助，待未成年人家屬聘請律師后，再由法律援助律師辦理案件移交手續(xù)。為及時救助未成年被害人，公安機關可聯(lián)系醫(yī)療機構開辟醫(yī)療救助“綠色通道”，在案發(fā)第一時間對未成年被害人實施醫(yī)療救助，對于遭受虐待、性侵害等心理創(chuàng)傷較嚴重的未成年被害人，公安機關應主動聯(lián)系專業(yè)心理咨詢師對其進行心理疏導，同時應同步做好相關醫(yī)學檢查、生物樣本提取、心理健康評估等材料收集固定，為后續(xù)偵辦工作提供證據(jù)支持。此外，公安機關還應采取有效措施，為未成年被害人獲得司法救助提供幫助，細化偵查階段被害人救助方式和程序，尤其是因家庭經(jīng)濟困難而無力承擔醫(yī)療費用且無法及時獲得民事賠償?shù)?，應主動?lián)系法檢部門提前介入，簡化救助流程，“一次性”地開展司法救助。

4.規(guī)范公安未成年人保護執(zhí)法制度機制

涉未成年人違法犯罪案件辦理有特殊的法律規(guī)定和辦案要求，公安機關未成年人保護部門及其民警需具備良好的未成年人保護理念、專業(yè)的偵辦思維和過硬的執(zhí)法技能。在偵查訊問方面，為確保規(guī)范訊問和有效監(jiān)督，訊問應在規(guī)定的執(zhí)法辦案中心進行（有條件的地方可設立未成年人羈押中心）并全程錄音錄像，訊問時應通知其監(jiān)護人或有適合的成年人在場，訊問應耐心聽取陳述或辯解，認真審核、查證與案件有關的證據(jù)和線索，注意收集無罪或罪輕的證據(jù)。在強制措施方面，應嚴格依照法律規(guī)定，盡量少用或不使用強制措施，必須采取強制措施的，應盡量選擇使用強制性弱、非監(jiān)禁性的強制措施，且在羈押時必須與成年犯罪嫌疑人隔離。在被害人詢問方面，除應盡快建成使用未成年人一站式詢問救助中心外，為保證言詞證據(jù)的完整性和準確性，偵查人員在嚴格遵守法定程序的同時，還需注意在詢問方式上采用符合未成年人思維和表達特征的詢問規(guī)則，如盡量使用開放性和確定性提問方式，避免使用封閉式或誘導式問題［20］。值得注意的是，為確保涉未成年人犯罪案件偵辦規(guī)范化，除了檢察機關應加強對未成年人保護部門上述工作的偵查監(jiān)督外，紀檢監(jiān)察機關、司法行政機關、學校、社區(qū)、婦聯(lián)、媒體等相關機構也應加入公安機關未成年人保護執(zhí)法監(jiān)督隊伍中，共同促進公安未成年人保護執(zhí)法質量。

總之，在以“兩未法”為代表的未成年人保護法律體系中，公安機關承載著重要的功能與職責，并在未成年人保護執(zhí)法中全力守護著校園安全穩(wěn)定和未成年人身心健康。鑒于公安未成年人保護立法、執(zhí)法和制度機制等方面的不足，若仍然延續(xù)原有工作思路和執(zhí)法方式，則很難獲得未成年人保護工作質效的創(chuàng)新與突破。為此，可考慮在批判繼承既有未成年人保護警察理論和制度模式基礎上，構建符合我國特殊國情和實踐需求的未成年人警察制度，因為無論從制度模式、機構設置、職能劃分還是相關法律制度的完善與銜接，或是制度機制的實施等方面，未成年人警察制度的落地實踐均具有適應性和可行性。未成年人是祖國的未來、民族的希望，在國家日益重視未成年人保護形勢下，公安機關須盡快轉變觀念，提高未成年人保護工作站位，從機構改革的高度，厘定自身未成年人保護功能定位，組建未成年人保護執(zhí)法隊伍，以給予未成年人更加專業(yè)和全面地保護。