李 奇 偉

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

為實(shí)現(xiàn)核安全監(jiān)管的獨(dú)立性，需要“促進(jìn)立法者、執(zhí)法機(jī)關(guān)和許可證持有者對(duì)監(jiān)管獨(dú)立性概念以及實(shí)現(xiàn)獨(dú)立決策應(yīng)采取的政策措施形成共識(shí)?！盵1]從全球范圍看，在《核安全公約》《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》等國(guó)際公約以及國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)主持制定的一系列安全標(biāo)準(zhǔn)中都提到了一個(gè)重要概念——“有效獨(dú)立性”(effective independence)。與一般理解的“獨(dú)立性”內(nèi)涵不同，核安全監(jiān)管的有效獨(dú)立性范疇蘊(yùn)含著機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、職能獨(dú)立性和決策獨(dú)立性等多重維度，并在適用時(shí)呈現(xiàn)出一定的彈性和包容性，將是構(gòu)筑核安全監(jiān)管獨(dú)立性共識(shí)的重要基礎(chǔ)。就我國(guó)而言，學(xué)界對(duì)何謂“獨(dú)立性”，如何在各類主體間形成獨(dú)立性共識(shí)，如何在監(jiān)管實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)有效獨(dú)立等問(wèn)題尚未深入研究，一些認(rèn)識(shí)也趨于偏狹。為了澄清這一問(wèn)題，本文將著重分析闡釋核安全監(jiān)管有效獨(dú)立性概念的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵、適用原則，并基于有效獨(dú)立性原則審視我國(guó)核安全監(jiān)督管理體制的現(xiàn)狀與問(wèn)題，進(jìn)而有針對(duì)性地提出完善建議。

一 核安全監(jiān)督管理的有效獨(dú)立性原則

在面對(duì)安全與發(fā)展價(jià)值權(quán)衡時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持安全優(yōu)先原則，而核安全監(jiān)管的獨(dú)立性是確保安全的關(guān)鍵因素[2]96。應(yīng)當(dāng)指出的是，核安全監(jiān)管的獨(dú)立性不只是形式意義上的獨(dú)立性，更應(yīng)是實(shí)質(zhì)意義上的獨(dú)立性；不只是法律獨(dú)立性，而應(yīng)是法律獨(dú)立性和事實(shí)獨(dú)立性的結(jié)合[3]?；谶@樣的視角，所謂核安全監(jiān)督管理的獨(dú)立性應(yīng)當(dāng)是有效獨(dú)立性。它不僅要求在體制設(shè)置上實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)或?qū)嶓w的有效分離，也要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立行使行政許可、審評(píng)、監(jiān)督執(zhí)法等關(guān)鍵職能，并確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)在安全決策上有效獨(dú)立。進(jìn)言之，核安全監(jiān)管的有效獨(dú)立性原則對(duì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、職能獨(dú)立性和決策獨(dú)立性提出了總體性要求。在這一要求中，保證機(jī)構(gòu)獨(dú)立性是組織基礎(chǔ)，職能獨(dú)立性是權(quán)責(zé)界限，而決策獨(dú)立性是執(zhí)行保障。三者相輔相成，內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(一)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性

“對(duì)核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的一個(gè)基本要求是與可能會(huì)不適當(dāng)?shù)赜绊懕O(jiān)管決策的利益團(tuán)體充分獨(dú)立?！盵4]具體來(lái)看，機(jī)構(gòu)獨(dú)立性主要體現(xiàn)在三個(gè)層面。首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與上級(jí)機(jī)關(guān)之間應(yīng)相對(duì)獨(dú)立?！叭绻O(jiān)管機(jī)構(gòu)未經(jīng)另一個(gè)組織的批準(zhǔn)就無(wú)法進(jìn)行安全判斷或開(kāi)展核設(shè)施許可，那么就將產(chǎn)生獨(dú)立性和透明性問(wèn)題?！盵5]25一般認(rèn)為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)有渠道直接向具有最廣泛政治責(zé)任的官員進(jìn)行報(bào)告[5]26。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與非監(jiān)管職能的其他機(jī)構(gòu)之間應(yīng)保持相對(duì)獨(dú)立，特別是監(jiān)管機(jī)構(gòu)與負(fù)責(zé)促進(jìn)或發(fā)展核能和核技術(shù)利用的機(jī)構(gòu)之間的分離更為重要[5]26。一些國(guó)家曾經(jīng)為此對(duì)機(jī)構(gòu)做過(guò)調(diào)整。例如，2012年，日本成立核監(jiān)管局替代了原來(lái)的核工業(yè)安全局，并從經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和工業(yè)部轉(zhuǎn)到環(huán)境省[2]95。再者，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)有效獨(dú)立于促進(jìn)或反對(duì)核技術(shù)開(kāi)發(fā)利用的利益集團(tuán)，包括核設(shè)施營(yíng)運(yùn)者、產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、反核組織等。同時(shí)，“如果政府部門或政府機(jī)構(gòu)本身就是運(yùn)行經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)施或開(kāi)展經(jīng)批準(zhǔn)活動(dòng)的受權(quán)方，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須與受權(quán)方分離并有效獨(dú)立于受權(quán)方。”[6]此外，在延伸意義上，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策在很大程度上依賴于外部咨詢機(jī)構(gòu)作出的專業(yè)判斷，因此，外部咨詢機(jī)構(gòu)也應(yīng)具備監(jiān)管機(jī)構(gòu)相似的獨(dú)立性，以保證決策建立在科學(xué)、成熟技術(shù)和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上。

當(dāng)然，機(jī)構(gòu)獨(dú)立性并不是絕對(duì)的獨(dú)立。首先，“監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能在政府其他各方面絕對(duì)獨(dú)立：就像其他政府組織一樣，它必須在國(guó)家法律體系內(nèi)并且在預(yù)算約束下運(yùn)作?！盵1]因此，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他政府機(jī)構(gòu)完全隔離是不現(xiàn)實(shí)的[2]99。其次，負(fù)責(zé)任的監(jiān)管決策的作出需要政府機(jī)構(gòu)與非政府機(jī)構(gòu)良性互動(dòng)。“政府負(fù)有讓擁有合法并得到承認(rèn)的利益各方參與其決策的最終責(zé)任。”[6]再者，機(jī)構(gòu)獨(dú)立并不意味著必須設(shè)置獨(dú)立的委員會(huì)或者專門設(shè)置與其他機(jī)構(gòu)完全分離的行政部門?！氨O(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)在另一個(gè)組織的行政結(jié)構(gòu)之中，或由另一個(gè)組織監(jiān)督，并不意味著監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性。問(wèn)題的關(guān)鍵是監(jiān)管職能和決策是否存在必要的有效分開(kāi)和獨(dú)立性。”[5]25因此，從本質(zhì)上看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)所追求的獨(dú)立性并不是“絕對(duì)獨(dú)立性”，而是建立在有效決策基礎(chǔ)上的相對(duì)獨(dú)立性。

(二)職能獨(dú)立性

除了在機(jī)構(gòu)設(shè)置上保持獨(dú)立性以外，獨(dú)立行使職權(quán)也很重要?！逗税踩s》規(guī)定：“每一締約方應(yīng)采取適當(dāng)步驟確保將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能與參與促進(jìn)或利用核能的任何其他機(jī)構(gòu)或組織的職能有效地分開(kāi)?！雹佟斗θ剂瞎芾戆踩头派湫詮U物管理安全聯(lián)合公約》指出，“每一締約方應(yīng)依照其立法和監(jiān)管框架采取適當(dāng)步驟，以確保在幾個(gè)組織同時(shí)參與乏燃料或放射性廢物管理和控制的情況下監(jiān)管職能有效獨(dú)立于其他職能。”②由此可見(jiàn)，監(jiān)管職能的有效分開(kāi)也是監(jiān)管獨(dú)立性的重要方面。

可以從三個(gè)方面理解監(jiān)管職能的獨(dú)立性。首先，監(jiān)管職能的獨(dú)立性主要指的是行使關(guān)鍵性職能的獨(dú)立性?！氨O(jiān)管的有效獨(dú)立性并不要求由一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所有核安全管理事務(wù)，而只需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠行使關(guān)鍵監(jiān)管職能，而不會(huì)受到不適當(dāng)?shù)膲毫蚣s束。”[4]所謂關(guān)鍵職能主要指的是四類：制定規(guī)章制度、許可證審批(包括禁止無(wú)許可證的運(yùn)行)、檢查和評(píng)價(jià)、執(zhí)行[5]26。有觀點(diǎn)認(rèn)為還應(yīng)該加上另外兩類：一是向公眾、媒體、立法機(jī)關(guān)及其他利益相關(guān)者提供監(jiān)管活動(dòng)的信息；一是展開(kāi)國(guó)際合作[5]26。其次，監(jiān)管職能的獨(dú)立性要求避免職權(quán)沖突和矛盾。這就要求“不得賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)任何可能影響其履行監(jiān)管設(shè)施和活動(dòng)安全的職責(zé)或與該職責(zé)相沖突的其他職責(zé)”[6]。同時(shí)，“如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)由不只一個(gè)主管部門組成，那么應(yīng)該在法律上作出相應(yīng)的安排，以確保監(jiān)管職責(zé)得到明確劃分與協(xié)調(diào)，避免任何疏忽或不必要的重復(fù)，以及防止對(duì)營(yíng)運(yùn)者或許可證持有者施加沖突性要求?！盵5]23再者，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)管職能時(shí)不受任何無(wú)正當(dāng)理由的干涉[4]，特別是來(lái)自促進(jìn)或反對(duì)核技術(shù)開(kāi)發(fā)利用的團(tuán)體的干擾?！氨O(jiān)管機(jī)構(gòu)必須在保持有效獨(dú)立性的情況下行使其職權(quán)，對(duì)具有顯著輻射危險(xiǎn)的任何設(shè)施或活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，而不管這樣做可能使受權(quán)方承擔(dān)怎樣的代價(jià)”[6]。

(三)決策獨(dú)立性

政府必須采取法律和組織上的措施以確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)在安全相關(guān)決策上有效獨(dú)立[6]。這種決策獨(dú)立性呈現(xiàn)出以下四個(gè)方面的特征：首先，不受不必要的外部因素的影響，但存在與被許可人、獨(dú)立專家、公眾進(jìn)行對(duì)話磋商的適當(dāng)機(jī)制；其次，在科學(xué)、可靠技術(shù)以及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上做出決定，并對(duì)決定依據(jù)進(jìn)行明確解釋；再者，與明確的安全目標(biāo)、法律技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的一致性和可預(yù)測(cè)性。最后，保持決策的透明度和可追溯性[1]。

顯然，決策獨(dú)立性概念具有豐富的內(nèi)涵。它除了強(qiáng)調(diào)決策時(shí)排除外部干擾以外，還涉及決策能力、決策程序、決策過(guò)程規(guī)范等內(nèi)容。在決策能力方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備不依賴于被許可人和其他利益相關(guān)者的監(jiān)管能力和專業(yè)知識(shí)?！耙粋€(gè)需要做出復(fù)雜技術(shù)判定的組織必須擁有能夠做出這種判定或評(píng)價(jià)的專家人員。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)完全依賴于他人的評(píng)價(jià)，它的獨(dú)立性可能受到損害?！盵5]25為了滿足這一要求，需要實(shí)施長(zhǎng)期的人力資源管理計(jì)劃、建立良好協(xié)作的咨詢服務(wù)關(guān)系以提升決策的科學(xué)性、合理性。在決策程序方面，需要建立核安全監(jiān)管決策的程序要求，包括明確監(jiān)管決策目標(biāo)、保證信息完整性、保持文件記載、持續(xù)開(kāi)展監(jiān)管績(jī)效審計(jì)和評(píng)價(jià)等[1]。同時(shí)，還需要設(shè)置爭(zhēng)議程序。“國(guó)家法律體系應(yīng)當(dāng)設(shè)置包括通過(guò)行政體系或者通過(guò)司法部門處理申訴的程序，使人們認(rèn)為監(jiān)管判定不會(huì)因外部原因而被隨意顛倒?！盵5]25在決策過(guò)程規(guī)范上，應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)決策透明度和可追溯性。對(duì)于管理者而言，可追溯性有利于調(diào)查事故原因、審查和審核監(jiān)管績(jī)效；對(duì)于公眾而言，可追溯性可以增加信賴，消除對(duì)獨(dú)立性干擾的擔(dān)憂[1]。因此，在設(shè)計(jì)核安全決策機(jī)制時(shí)應(yīng)融入適度的信息公開(kāi)、公眾參與規(guī)定，并在管理的各環(huán)節(jié)提出信息管理要求，實(shí)現(xiàn)決策的可追溯。

二 我國(guó)核安全監(jiān)督管理體制的現(xiàn)狀審視

經(jīng)過(guò)這些年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)逐步建立起一套適合我國(guó)國(guó)情并與國(guó)際接軌的核與輻射安全監(jiān)督管理體制③。根據(jù)《中國(guó)的核安全》白皮書，我國(guó)正建立健全“三位一體”的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)行核安全、輻射安全和輻射環(huán)境管理的統(tǒng)一獨(dú)立監(jiān)管，建立了總部機(jī)關(guān)、地區(qū)監(jiān)督站、技術(shù)支持單位“三位一體”的核安全監(jiān)管組織體系[7]。從有效獨(dú)立性視角看，我國(guó)核安全監(jiān)督管理體制在機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、職能獨(dú)立性和決策獨(dú)立性等方面都呈現(xiàn)出一定特點(diǎn)，也存在一些不足。

(一)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性

經(jīng)過(guò)這些年的發(fā)展，我國(guó)在核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置方面已經(jīng)具備相當(dāng)程度的獨(dú)立性。首先，在縱向?qū)用妫饕谋O(jiān)管部門生態(tài)環(huán)境部與國(guó)家核安全局是一體的。生態(tài)環(huán)境部“對(duì)外保留國(guó)家核安全局牌子”④，兩者沒(méi)有職能沖突，并保持相對(duì)通暢的向上匯報(bào)渠道。其次，在橫向?qū)用妫鷳B(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)與核工業(yè)主管部門、能源主管部門之間保持了相對(duì)獨(dú)立。1998年，國(guó)家核安全局整體并入原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局。2017年《核安全法》明確規(guī)定國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)核安全的監(jiān)督管理⑤。這些都說(shuō)明作為主要的核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)——生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)與負(fù)責(zé)促進(jìn)或發(fā)展核能和核技術(shù)利用的機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行了有效分離[2]124。再者，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與核設(shè)施營(yíng)運(yùn)者之間也保持了相對(duì)獨(dú)立。生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)并未作為被許可方參與經(jīng)營(yíng)，生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)與三大國(guó)有核電集團(tuán)——國(guó)家核電技術(shù)公司、中國(guó)廣核集團(tuán)有限公司和中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)公司之間是監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系。

當(dāng)然，從存在問(wèn)題的角度看，我國(guó)核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性也面臨一些挑戰(zhàn)。一方面，由于核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)在另一組織體系內(nèi)，因此可能會(huì)在一定程度上產(chǎn)生人事管理受限和資源擠占問(wèn)題。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)曾經(jīng)指出，“環(huán)境保護(hù)部(國(guó)家核安全局)與環(huán)境保護(hù)部其他部門在綜合管理支持方面共享資源，比如行政系統(tǒng)與人事管理、計(jì)劃與財(cái)務(wù)支持等，這在一定程度上限制了環(huán)境保護(hù)部(國(guó)家核安全局)的靈活度”[6]。另一方面，外部技術(shù)支持單位也應(yīng)具備監(jiān)管機(jī)構(gòu)相似的獨(dú)立性。上海核安全審評(píng)中心、北京核安全審評(píng)中心、蘇州核安全中心、中機(jī)生產(chǎn)力促進(jìn)中心等都屬于外部技術(shù)支持機(jī)構(gòu)。如何避免技術(shù)支持服務(wù)過(guò)程中的利益沖突是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。

(二)職能獨(dú)立性

在核安全監(jiān)管方面，我國(guó)已經(jīng)逐步形成了統(tǒng)一監(jiān)管與分級(jí)、分部門監(jiān)管相結(jié)合的管理體制，依法明確了生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)(能源局)、工業(yè)和信息化部(國(guó)防科技工業(yè)局)等主要管理部門的職責(zé)分工。當(dāng)然，現(xiàn)有體制在職能獨(dú)立性上仍然存在一些問(wèn)題，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，在關(guān)鍵職能行使上，生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)作為對(duì)全國(guó)民用核設(shè)施和核技術(shù)利用實(shí)施統(tǒng)一、獨(dú)立監(jiān)管的部門③，雖然擁有制定部委規(guī)章和安全標(biāo)準(zhǔn)、許可證審批、檢查評(píng)價(jià)、強(qiáng)制執(zhí)行、信息公開(kāi)等權(quán)力，但其不負(fù)責(zé)核設(shè)施退役、放射性廢物處置場(chǎng)所選址、放射性廢物管理、核事故應(yīng)急管理等工作，在與國(guó)際組織協(xié)調(diào)上也不占據(jù)主導(dǎo)地位，這種職責(zé)分工在一定程度上限制了生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)的監(jiān)管權(quán)力[2]127。另一方面，監(jiān)管部門之間存在職能重疊、空白和沖突[8]19。首先，在一些管理事項(xiàng)上存在重復(fù)審批情形。例如，依據(jù)《核材料管制條例》的規(guī)定，核材料許可證的申請(qǐng)需要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)單位上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門的審核批準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)或工業(yè)和信息化部(國(guó)防科技工業(yè)局)核準(zhǔn)、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)(能源局)頒發(fā)等多重環(huán)節(jié)⑥。其次，一些管理規(guī)定存在沖突。例如，生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)和國(guó)家衛(wèi)健委都對(duì)職業(yè)照射劑量制定了調(diào)查水平，但兩者采用的基礎(chǔ)方法不同從而容易導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)法方面的沖突[8]17。再者，在一些管理事項(xiàng)上部門間協(xié)調(diào)不足。例如，涉及核安全問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)是主要監(jiān)督部門，涉及輻射防護(hù)問(wèn)題，則主要由國(guó)家衛(wèi)健委負(fù)責(zé)。這兩個(gè)領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)比較薄弱，缺乏系統(tǒng)性制度安排[8]17。

(三)決策獨(dú)立性

在決策獨(dú)立性方面，近年來(lái)我國(guó)通過(guò)加強(qiáng)人力資源管理、提供持續(xù)資金支持等措施已經(jīng)取得一定進(jìn)展，但即使如此還是存在一些不足。首先，在能力建設(shè)方面，核安全監(jiān)管能力仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。例如，在核安全設(shè)備質(zhì)量保證、輻射監(jiān)測(cè)、核事故應(yīng)急等技術(shù)領(lǐng)域尚存不足[8]31。從人力資源看，隨著短期內(nèi)新進(jìn)人員的大量增加⑦，員工的專業(yè)能力、職業(yè)操守等方面在未經(jīng)過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)的情況下是否能夠較好地適應(yīng)工作任務(wù)仍然是個(gè)問(wèn)題。同時(shí)，在薪資待遇、晉升政策、職業(yè)發(fā)展政策等方面也缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的人力資源管理計(jì)劃。其次，在決策程序方面，仍有待進(jìn)一步規(guī)范。在核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部，由于綜合管理體系尚未有效建立，一些關(guān)涉行政許可、審查評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查以及提供技術(shù)支持服務(wù)的程序還沒(méi)有完全成文；一些情況下即使有程序規(guī)定也只是通用程序，沒(méi)有專門針對(duì)特定設(shè)施和活動(dòng)[8]39。再者，在決策過(guò)程方面，決策透明度和可追溯性仍有待加強(qiáng)。從透明度方面看，雖然我國(guó)在公眾溝通方面采取了大量措施，制定了信息公開(kāi)管理辦法、公眾溝通工作方案，開(kāi)展了“公眾開(kāi)放日”活動(dòng)和溝通試點(diǎn)項(xiàng)目[9]50，但從有效溝通角度看還是存在一些不足。例如，信息公開(kāi)質(zhì)量有待提升，核安全知識(shí)科學(xué)普及程度低；信息公開(kāi)和公眾參與主要發(fā)生在項(xiàng)目審評(píng)階段，特別是環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中，其他環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)規(guī)定；參與形式有限，組織化的參與較少；地方層面政府與公眾之間舉行定期會(huì)議的機(jī)制未形成[8]36。從可追溯性方面看，生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)已經(jīng)建設(shè)起國(guó)家核技術(shù)利用輻射安全管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，但一些重要機(jī)構(gòu)，如國(guó)家衛(wèi)健委、公安部等監(jiān)管部門還未被授權(quán)納入該系統(tǒng)[9]48。最后，在決策績(jī)效評(píng)價(jià)上，定期舉行的質(zhì)量審核和評(píng)估機(jī)制尚未有效建立，也缺乏第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)制，相關(guān)審查評(píng)價(jià)結(jié)果以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的回應(yīng)并沒(méi)有在社會(huì)上公開(kāi)[1]。

三 我國(guó)核安全監(jiān)督管理體制的構(gòu)建完善

基于有效獨(dú)立性原則，我國(guó)核安全監(jiān)督管理體制在未來(lái)將如何構(gòu)建完善？回答這一問(wèn)題，需要從機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、職能獨(dú)立性、決策獨(dú)立性等方面展開(kāi)進(jìn)一步的思考和探索，針對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能整合、部門間協(xié)調(diào)、監(jiān)管決策程序規(guī)范等方面作出具體規(guī)劃和設(shè)計(jì)，推動(dòng)我國(guó)核安全監(jiān)督管理體制的健全完善。

(一)設(shè)立由部委管理相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家核安全局

機(jī)構(gòu)獨(dú)立性是核安全監(jiān)管獨(dú)立性的組織基礎(chǔ)。就我國(guó)而言，在核安全機(jī)構(gòu)設(shè)置方面主要存在三種可能的改革路徑：一是在生態(tài)環(huán)境部?jī)?nèi)設(shè)置由部委管理的國(guó)家局；二是將國(guó)家核安全局設(shè)置為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)或者成為獨(dú)立部委；三是設(shè)置專門的獨(dú)立委員會(huì)直接對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作[10]。其中，現(xiàn)實(shí)可行的方案應(yīng)當(dāng)是第一種，即將國(guó)家核安全局轉(zhuǎn)變?yōu)椴课芾淼膰?guó)家局。這樣的改變較大程度上保留了現(xiàn)有管理體制，減少了改革成本，同時(shí)，也有助于進(jìn)一步明確國(guó)家核安全局的機(jī)構(gòu)定位，在體系內(nèi)增強(qiáng)其獨(dú)立性。具體來(lái)看，未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步明確兩個(gè)問(wèn)題：一是借助機(jī)構(gòu)改革契機(jī)提出將國(guó)家核安全局設(shè)置為部委管理國(guó)家局的改革方案?？梢员日諊?guó)家能源局由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)管理、國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局由工業(yè)和信息化部管理的方式，規(guī)定國(guó)家核安全局由國(guó)家生態(tài)環(huán)境部管理，為副部級(jí)單位；一是在未來(lái)機(jī)構(gòu)改革文件中明確國(guó)家核安全局與生態(tài)環(huán)境部之間的職責(zé)關(guān)系。從可資借鑒的部委管理國(guó)家局和部委職責(zé)關(guān)系看，主要存在兩種情況：一是建議審定關(guān)系，即就管理事項(xiàng)由部委管理國(guó)家局提出建議再報(bào)部委審定；一是指導(dǎo)關(guān)系，即部委指導(dǎo)，部委管理國(guó)家局組織實(shí)施⑧。為確保機(jī)構(gòu)有效獨(dú)立，國(guó)家核安全局與生態(tài)環(huán)境部之間的職責(zé)關(guān)系應(yīng)當(dāng)定位為后者——指導(dǎo)關(guān)系，主要由國(guó)家核安全局組織實(shí)施，生態(tài)環(huán)境部進(jìn)行工作指導(dǎo)。

(二)整合核安全監(jiān)管核心職能并形成部門間監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

關(guān)鍵職能的獨(dú)立行使與監(jiān)管部門間的有效協(xié)調(diào)是保障職能獨(dú)立性的重要方面。為此，需要在法律層面進(jìn)行制度安排，“以確保明確定義和協(xié)調(diào)監(jiān)管職責(zé)和職能，避免任何遺漏或不必要的重復(fù)，并防止對(duì)營(yíng)運(yùn)者和許可證持有者提出相沖突的要求?！盵11]一方面，應(yīng)對(duì)核安全監(jiān)管核心職能進(jìn)行整合。首先，在職權(quán)范圍上，生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)除了審批、檢查、強(qiáng)制執(zhí)行等職權(quán)以外，還應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)張參與國(guó)際合作的職權(quán)?！皣?guó)家核安全局應(yīng)有自己的渠道與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通互動(dòng)”[8]25，應(yīng)規(guī)定由國(guó)家核安全局“負(fù)責(zé)核與輻射安全相關(guān)國(guó)際公約的國(guó)內(nèi)履約”③，國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)核安保和核保障相關(guān)國(guó)際公約的國(guó)內(nèi)履約。其次，在管理對(duì)象上，生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)的職責(zé)范圍應(yīng)涵蓋管轄范圍內(nèi)各類型的乏燃料和放射性廢物；再者，從管理過(guò)程角度看，核安全監(jiān)管涉及核設(shè)施選址、設(shè)計(jì)建造、調(diào)試運(yùn)行、關(guān)閉退役等全過(guò)程，因此，關(guān)閉、退役核設(shè)施的安全監(jiān)管也應(yīng)該由生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)負(fù)責(zé)。

另一方面，應(yīng)強(qiáng)化不同監(jiān)管部門間安全職責(zé)的協(xié)調(diào)。對(duì)于監(jiān)管職能重疊、空白和沖突問(wèn)題[8]19，可以通過(guò)立法進(jìn)一步明確部門職責(zé)或者通過(guò)部門間協(xié)議、跨部門協(xié)調(diào)等方式予以清晰化。例如，應(yīng)在《放射性污染防治法》《核安全法》修訂時(shí)進(jìn)一步明確統(tǒng)管部門與分管部門之間關(guān)系、清晰表述各部門職責(zé)、根據(jù)機(jī)構(gòu)改革情況及時(shí)修改法律文本中對(duì)原有機(jī)構(gòu)名稱的表述，減少“有關(guān)部門”“指定的部門”等模糊語(yǔ)詞的使用頻次[2]135。又如，應(yīng)逐步建立監(jiān)管部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。在這方面，現(xiàn)在已經(jīng)采取了一些措施。2016年，原環(huán)境保護(hù)部(國(guó)家核安全局)和原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，就建立更有效的協(xié)調(diào)機(jī)制達(dá)成了共識(shí)[9]27。未來(lái)，應(yīng)繼續(xù)沿著這一方向推動(dòng)建立穩(wěn)定的部門間信息共享、經(jīng)驗(yàn)交流機(jī)制，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)通過(guò)簽訂部門間協(xié)議、組織跨部門協(xié)調(diào)會(huì)議等方式構(gòu)建核安全監(jiān)管協(xié)調(diào)長(zhǎng)效機(jī)制。

(三)建設(shè)完善核安全監(jiān)管技術(shù)支持體系和人力資源管理體系

“如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法確保其決策基于科學(xué)、成熟技術(shù)和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)作出，那么這樣的決策就很容易受到不必要的外部因素的影響?！盵1]為了避免這種情況的出現(xiàn)，應(yīng)從技術(shù)能力提升和人力資源建設(shè)兩方面著手予以改進(jìn)。一方面，應(yīng)進(jìn)一步健全核安全監(jiān)管技術(shù)支持體系。我國(guó)《核安全與放射性污染防治“十三五”規(guī)劃及2025年遠(yuǎn)景目標(biāo)》已經(jīng)要求推進(jìn)核安全監(jiān)管能力建設(shè)工程，包括新建6個(gè)國(guó)家核與輻射安全監(jiān)管技術(shù)研發(fā)基地，推進(jìn)4項(xiàng)共用配套設(shè)施等③。未來(lái)，在更長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃中應(yīng)該繼續(xù)突出核安全監(jiān)管能力建設(shè)，將建設(shè)重點(diǎn)放在技術(shù)審查能力建設(shè)、輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、事故應(yīng)急保障能力建設(shè)、大型科研實(shí)驗(yàn)平臺(tái)和實(shí)驗(yàn)室建設(shè)等方面從而整體提升核安全監(jiān)管的軟硬實(shí)力[12]。另一方面，應(yīng)健全完善人力資源管理體系，包括建設(shè)相對(duì)獨(dú)立的人事管理編制體系，實(shí)施長(zhǎng)期人力資源管理計(jì)劃，穩(wěn)步提升員工工資待遇，明確界定管理職位甄選和晉升程序，建立有效的能力考核程序，建立豐富多樣而又具備實(shí)效的員工能力發(fā)展計(jì)劃等。

(四)健全對(duì)外部技術(shù)支持進(jìn)行利益沖突審查的相應(yīng)機(jī)制

一旦監(jiān)管機(jī)構(gòu)在技術(shù)領(lǐng)域不能完全自足，法律就應(yīng)當(dāng)使其能夠從外部尋求建議或支持，并“做出相應(yīng)安排以保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)與為其提供建議和服務(wù)的這些機(jī)構(gòu)之間沒(méi)有利益上的沖突”[8]33。就我國(guó)而言，健全利益沖突審查機(jī)制應(yīng)注重以下幾點(diǎn)：首先，外部技術(shù)支持機(jī)構(gòu)應(yīng)有效獨(dú)立于核設(shè)施營(yíng)運(yùn)主體，包括負(fù)責(zé)核設(shè)施設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行、退役等活動(dòng)的單位。其次，在技術(shù)服務(wù)合同中規(guī)定回避條款。在委托合同中明確規(guī)定，承擔(dān)外部技術(shù)支持服務(wù)、參與審評(píng)的人員不得參與其他可能導(dǎo)致利益沖突的工作，存在可能利益沖突的人員應(yīng)當(dāng)依法回避[9]46。再者，加強(qiáng)對(duì)利益沖突問(wèn)題的定期審查。中華人民共和國(guó)審計(jì)署、生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)外部定期審查規(guī)則，明確審查范圍和程序，“國(guó)家核安全局還應(yīng)定期評(píng)估技術(shù)支持單位的分包方存在利益沖突的可能性”[8]33。

(五)構(gòu)建全過(guò)程透明、可追溯的核安全監(jiān)管決策程序

首先，在生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)內(nèi)部，應(yīng)建立執(zhí)行、評(píng)估和改進(jìn)自身的綜合管理體系。這一體系應(yīng)當(dāng)將核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行其關(guān)鍵職能，如行政許可、審查評(píng)價(jià)、監(jiān)督檢查時(shí)的基本程序以成文規(guī)范的形式固定下來(lái)，針對(duì)特定核設(shè)施設(shè)置專門的管理程序，并強(qiáng)化核安全監(jiān)管配套文件的制修訂以及與管理體系手冊(cè)的對(duì)接[13]。其次，健全核安全監(jiān)管決策績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)管體系內(nèi)半年和年度自我評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容和格式，對(duì)標(biāo)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)考核內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化；加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)的管理評(píng)審，定期開(kāi)展管理體系監(jiān)查[12]，針對(duì)監(jiān)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)分析、提出解決方案；適時(shí)引入社會(huì)第三方評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布。再者，加強(qiáng)決策過(guò)程的透明度和可追溯性。應(yīng)當(dāng)參照生態(tài)環(huán)境部《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》制定《核能利用活動(dòng)公眾參與辦法》[14]，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；依循公正、公平、合法、便民的原則及時(shí)、準(zhǔn)確地公開(kāi)政府信息⑨，規(guī)定核電企業(yè)信息公開(kāi)義務(wù)，并加強(qiáng)核安全知識(shí)科學(xué)普及與教育；擴(kuò)展公眾參與范圍，在核設(shè)施選址、設(shè)計(jì)建造、調(diào)試運(yùn)行、關(guān)閉退役等各階段設(shè)置公眾參與環(huán)節(jié)；鼓勵(lì)環(huán)保公益組織、其他社會(huì)團(tuán)體依法參與，建立政府、核電企業(yè)與社區(qū)的有效溝通機(jī)制，并積極回應(yīng)公眾訴求。此外，還應(yīng)該加強(qiáng)信息管理，做好跟蹤記錄以確保信息完整性，并在監(jiān)管部門間建立有效的信息共享機(jī)制。

注釋：

①參見(jiàn)《核安全公約》第8條。

②參見(jiàn)《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》第20條。

③參見(jiàn)生態(tài)環(huán)境部《中國(guó)核與輻射安全管理體系總論》。

④參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)[2018]6號(hào))。

⑤參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)核安全法》第6條。

⑥參見(jiàn)《核材料管制條例》第10條。

⑦2010年以來(lái)，生態(tài)環(huán)境部(國(guó)家核安全局)的監(jiān)管人員增加到1000多人。參見(jiàn)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)編，《國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)關(guān)于中國(guó)核與輻射安全監(jiān)管綜合跟蹤評(píng)估報(bào)告》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社2018年版，第42頁(yè)。

⑧參見(jiàn)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)家能源局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》。

⑨參見(jiàn)《政府信息公開(kāi)條例》。