郭篤魁

(中國人民銀行長沙中心支行，湖南 長沙 410005)

0 引言

2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號)，提出各級政府力爭在3～5年基本建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系。2020年2月，財政部印發(fā)《項目支出績效評價管理辦法》(財預(yù)〔2020〕10 號)，明確要求使用國有資金的項目必須開展績效評價。公共部門具有向社會提供公共產(chǎn)品或服務(wù)以及開展公共管理的屬性，因此，深入開展公共部門基建項目績效評價工作，既是全面實施預(yù)算績效管理的內(nèi)在要求，也是優(yōu)化預(yù)算決策、壓實管理責(zé)任、構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的現(xiàn)代預(yù)算管理制度的必然要求。

1 公共部門基建項目績效管理現(xiàn)狀

目前，我國公共部門基建項目績效管理仍處于初級階段，主要存在以下問題：

(1)績效評價管理制度不健全，缺乏針對基建項目績效評價的專項管理制度。個別地區(qū)制定的績效管理辦法體系不全面、重點不突出、操作性不強，公共部門基建項目績效管理難度較大。

(2)績效評價工作基礎(chǔ)較為薄弱，尚未建立科學(xué)、系統(tǒng)、適用的基建項目績效評價指標(biāo)體系，缺乏懂技術(shù)的專業(yè)評審人員，第三方機構(gòu)參與度較低，項目績效評價結(jié)果的客觀性、準(zhǔn)確性較差。

(3)績效評價范圍較窄，往往側(cè)重于項目財務(wù)預(yù)算評價，缺乏基于建設(shè)項目全生命周期的績效評價。同時，缺乏完善的獎懲機制，結(jié)果導(dǎo)向作用未能發(fā)揮。

2 公共部門基建項目績效評價體系構(gòu)建

2.1 基本思路

基于公共部門基建項目特點，從效益性、效率性、有效性等方面開展績效評價，既要遵循整體與局部、過程與結(jié)果、技術(shù)與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的評價思路，又要有針對性地體現(xiàn)項目公益性要求，重點對建設(shè)成本、組織實施、投資控制、產(chǎn)出能力、持續(xù)發(fā)展等指標(biāo)進(jìn)行評價，以體現(xiàn)評價結(jié)果的導(dǎo)向和激勵作用。

借鑒公共部門基建項目績效評價相關(guān)理論和實踐經(jīng)驗，采用關(guān)鍵績效指標(biāo)(KPI)分析法，基于帕累托法則系統(tǒng)梳理基建項目關(guān)鍵績效領(lǐng)域和關(guān)鍵績效因素，并加以識別、統(tǒng)計、分析、應(yīng)用和反饋，以實現(xiàn)貫穿基建項目全生命周期的績效管理目標(biāo)。

2.2 框架分析

公共部門基建項目績效評價指標(biāo)體系設(shè)計應(yīng)遵循客觀科學(xué)、系統(tǒng)全面、持續(xù)穩(wěn)定和方便實用等原則，符合基建項目工作流程和全生命周期管理要求，確?？冃гu價的全面性和有效性。

首先，基于公共部門基建項目特點,明確經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、社會性等績效評價目標(biāo)，從建設(shè)單位決策層、管理層和執(zhí)行層多個角度進(jìn)行目標(biāo)分解，篩選出公共部門基建項目的關(guān)鍵績效領(lǐng)域和關(guān)鍵績效指標(biāo)；其次，篩選出關(guān)鍵性指標(biāo)，建立項目內(nèi)部全方位、全過程、可實現(xiàn)的績效評價指標(biāo)庫；最后，綜合考慮事前、事中和事后全流程，對公共部門基建項目績效評價體系進(jìn)行論證、跟蹤、監(jiān)測和反饋?；谌芷诘墓膊块T基建項目績效管理流程主要包括決策、過程、產(chǎn)出、效益4個關(guān)鍵績效領(lǐng)域，如圖1所示。

圖1 基于全生命周期的公共部門基建項目績效管理流程

針對不同類型的公共部門基建項目，擴(kuò)大各績效領(lǐng)域的評價指標(biāo)范圍，形成具有項目特征和擴(kuò)容能力的關(guān)鍵績效指標(biāo)。同時，針對每類績效指標(biāo)進(jìn)行內(nèi)容設(shè)定、指標(biāo)賦值、指標(biāo)解釋，最終形成公共部門基建項目績效評價指標(biāo)庫。組織建設(shè)單位在項目實施過程中同步開展績效全流程自我評價，及時發(fā)現(xiàn)問題并改進(jìn)；項目主管部門或上級財政部門結(jié)合項目進(jìn)程開展階段性績效輔導(dǎo)和評估，適時對績效評價結(jié)果進(jìn)行反饋和改進(jìn)；項目完成后進(jìn)行整體績效評價和反饋，以檢驗預(yù)算績效管理目標(biāo)的實現(xiàn)程度，由此實現(xiàn)公共部門基建項目績效目標(biāo)設(shè)計、執(zhí)行、評價、運用、反饋的閉環(huán)管理框架。公共部門基建項目績效評價體系框架如圖2所示。

圖2 公共部門基建項目績效評價體系框架

2.3 評價方法

結(jié)合公共部門基建項目管理要點、實施重點和難點、內(nèi)外部審計風(fēng)險點和竣工決算審計關(guān)鍵點，運用魚骨圖分析法對決策績效、過程績效、產(chǎn)出績效、效益績效4個維度的重要指標(biāo)進(jìn)行總結(jié)和歸納，按照關(guān)鍵績效領(lǐng)域→關(guān)鍵績效要素→關(guān)鍵績效指標(biāo)的順序依次確定各類關(guān)鍵績效指標(biāo)的定義，逐層提取關(guān)鍵績效指標(biāo)。其中，關(guān)鍵績效領(lǐng)域?qū)?yīng)決策績效、過程績效、產(chǎn)出績效、效益績效4個一級指標(biāo)，關(guān)鍵績效要素對應(yīng)項目立項、績效目標(biāo)等15個二級指標(biāo)，關(guān)鍵績效指標(biāo)對應(yīng)立項程序的規(guī)范性、立項依據(jù)的充分性等23個三級指標(biāo)，由此形成公共部門基建項目績效評價指標(biāo)體系，如圖3所示。

以關(guān)鍵績效指標(biāo)“立項程序的規(guī)范性”為例，該指標(biāo)可解釋為“項目的申請、設(shè)立過程是否符合法規(guī)政策和行業(yè)主管部門等相關(guān)要求，用以反映和考核項目立項的規(guī)范情況”，其評價要點包括：項目申報材料是否齊全，是否符合相關(guān)要求；是否開展了必要的可行性研究、專項檢測、風(fēng)險評估、集體決策等；是否按規(guī)定要求取得上級單位、相關(guān)主管部門的審批文件等。

2.4 指標(biāo)賦值

為提高指標(biāo)賦值的科學(xué)性、合理性和有效性，本文采用層次分析法進(jìn)行通用型指標(biāo)賦值。同時，運用專家打分法進(jìn)行個性化指標(biāo)賦值。以決策績效指標(biāo)為例，該指標(biāo)主要用于評價立項依據(jù)的充分性、立項程序的規(guī)范性、績效目標(biāo)的合理性、績效指標(biāo)的明確性和預(yù)算編制的科學(xué)性。首先，通過分析各指標(biāo)間的關(guān)聯(lián)度和對決策指標(biāo)的影響程度，對各指標(biāo)的重要性打分(1～9標(biāo)度法)；其次，經(jīng)過矩陣化處理得到各指標(biāo)賦值；最后，結(jié)合公共部門基建項目管理實踐，在綜合評估的基礎(chǔ)上，將產(chǎn)出績效、效益績效指標(biāo)權(quán)重設(shè)定為60%，將決策績效、過程績效指標(biāo)權(quán)重設(shè)定為40%。通過梳理和分析打分結(jié)果，得到?jīng)Q策績效指標(biāo)共計13分、過程績效指標(biāo)共計27分、產(chǎn)出績效指標(biāo)共計34分、效益績效指標(biāo)共計26分，詳見表1。

圖3 公共部門基建項目績效評價指標(biāo)體系

表1 公共部門基建項目績效評價指標(biāo)賦值

(續(xù))

3 案例分析

3.1 項目概況

中國人民銀行某地市中心支行營業(yè)用房改造項目于2018年10月開工建設(shè)，2020年8月完成竣工，同年完成竣工決算審計。為客觀、全面地開展該項目績效評價工作，在綜合考慮該項目規(guī)模、完工情況等客觀因素前提下，委托某第三方咨詢公司開展項目整體績效評價。

3.2 績效評價體系構(gòu)建

根據(jù)維修改造項目特點，該咨詢公司組建了績效評價小組，全面收集該項目各階段項目資料，遵循“產(chǎn)出績效和效益績效指標(biāo)權(quán)重不低于60%”“全面、客觀、合理、可持續(xù)”的評價原則，結(jié)合中國人民銀行基建項目績效評價指標(biāo)體系進(jìn)行該項目關(guān)鍵績效領(lǐng)域、關(guān)鍵績效要素和關(guān)鍵績效指標(biāo)的適用性分析，制訂該項目績效評價方案。經(jīng)過多輪研討和交流，進(jìn)一步優(yōu)化財務(wù)管理、組織實施、產(chǎn)出質(zhì)量和可持續(xù)效益等指標(biāo)設(shè)置，并對績效管理目標(biāo)影響較大的指標(biāo)重新賦值，構(gòu)建該項目績效評價指標(biāo)體系。

該體系共包括決策績效、過程績效等4個一級指標(biāo)，項目立項、績效目標(biāo)等13個二級指標(biāo)，立項依據(jù)的充分性、立項程序的規(guī)范性等23個三級指標(biāo)，并明確各指標(biāo)的解釋、賦值和評價標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 應(yīng)用效果

績效評價小組以該項目績效評價指標(biāo)體系為依據(jù)，將項目的立項、實施、資金使用及管理、項目成效等指標(biāo)納入評價范圍，運用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法等開展績效評價。同時，針對具有對外服務(wù)職能的貨幣信貸、金融穩(wěn)定、支付結(jié)算等受眾和具有運維管理職能的保衛(wèi)、后勤等受眾以及隨機抽取的外單位業(yè)務(wù)辦理受眾共116人開展?jié)M意度調(diào)查，最終回收有效問卷111份。結(jié)合績效評價結(jié)果和問卷調(diào)查結(jié)果可知，該項目績效評價得分為90.22分，評價等級為“優(yōu)”。

績效評價是測度項目績效管理成果和開展后續(xù)績效管理工作的關(guān)鍵節(jié)點，其作用主要體現(xiàn)在以下三個方面：

(1)有利于項目建設(shè)單位認(rèn)真分析問題原因、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提出完善內(nèi)部績效管理和外部協(xié)調(diào)工作的改進(jìn)措施。結(jié)合績效評價實施過程的相關(guān)反饋意見，對部分測評難度大、績效特征描述不準(zhǔn)確的指標(biāo)進(jìn)行修訂；對指標(biāo)解釋和評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善，以提高指標(biāo)體系的適用性。

(2)有利于指導(dǎo)該項目建設(shè)單位做好項目后評價準(zhǔn)備工作，以實現(xiàn)項目閉環(huán)管理和基于全生命周期的績效管理。

(3)有利于其他在建項目參照修訂的績效評價指標(biāo)體系，強化前期論證、加強制度建設(shè)、優(yōu)化統(tǒng)籌安排、規(guī)范資產(chǎn)管理，推動項目績效管理水平整體提升。

4 公共部門基建項目績效評價優(yōu)化對策與建議

4.1 全面推進(jìn)公共部門基建項目績效評價

(1)完善公共部門基建項目績效評價配套管理機制，以地市為單位，結(jié)合轄區(qū)法規(guī)政策及項目特點，制定區(qū)域化的基建項目績效評價管理制度，壓實建設(shè)單位績效管理主體責(zé)任，形成以績效為導(dǎo)向的工作機制。

(2)按照建設(shè)單位開展績效自評、項目主管部門開展專項績效評價和財政部門開展綜合績效評價的原則開展不同類別項目的績效評價工作，實現(xiàn)績效評價信息公開。

(3)充分發(fā)揮第三方咨詢公司在公共部門基建項目績效評價中的作用，借助專業(yè)機構(gòu)的工作思路、方法經(jīng)驗提高建設(shè)單位管理能力，以全面提升整體績效管理水平。

4.2 建立科學(xué)、適用的績效評價指標(biāo)體系

(1)明確績效評價標(biāo)準(zhǔn)，建立可測度且具有良好擴(kuò)容性的公共部門基建項目績效評價體系框架，構(gòu)建與此相適應(yīng)的關(guān)鍵績效指標(biāo)庫。

(2)結(jié)合項目特點，制定科學(xué)合理的績效管理目標(biāo)，并落實到具體部門和崗位，簽訂績效協(xié)議，強化責(zé)任落實。

(3)開展同類項目績效評價指標(biāo)的收集與分析，重點關(guān)注評價指標(biāo)與資金投入、工作任務(wù)、實施期限、成本投入等因素的匹配關(guān)系，提高評價指標(biāo)的適用性和可操作性，進(jìn)而提升績效評價水平。

4.3 推行全生命周期的績效評價管理

(1)基于公共部門建設(shè)項目全生命周期設(shè)定績效評價目標(biāo)，將績效評價工作關(guān)口前移，構(gòu)建事前績效評估、過程績效監(jiān)測、竣工整體評價相結(jié)合的全流程績效評價模式。

(2)推進(jìn)精細(xì)化管理，在項目建設(shè)過程中體現(xiàn)“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”的管理要求，著重解決績效目標(biāo)不明確、實施程序不規(guī)范、過程管理不嚴(yán)格、投資管理不到位等問題。

(3)通過預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)、BIM模型等信息化技術(shù)加強項目績效運行狀態(tài)監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和處理偏差問題，優(yōu)化績效管理體制。

4.4 重視績效評價結(jié)果反饋

(1)以績效評價結(jié)果反映的共性問題為切入點，完善相關(guān)工作機制和管理制度，加強在建項目績效目標(biāo)監(jiān)控，抓好整改落實。同時，將績效評價納入項目庫管理環(huán)節(jié)。

(2)及時公布績效評價信息，指導(dǎo)建設(shè)單位修正后續(xù)類似項目的績效目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，做好對下一年度項目預(yù)算指標(biāo)的調(diào)控和統(tǒng)籌，真正發(fā)揮預(yù)算引領(lǐng)作用。

(3)強化績效評價結(jié)果的激勵約束作用，壓實基建項目預(yù)算管理責(zé)任，將評價結(jié)果納入年度業(yè)務(wù)考核體系，作為建設(shè)單位年度考核定級和相關(guān)管理人員評優(yōu)評先、職務(wù)晉升等的重要依據(jù)。

5 結(jié)語

本文以公共部門基建項目績效評價為研究對象，分析了績效評價的基本思路、方法和標(biāo)準(zhǔn)，提出了項目通用指標(biāo)和個性指標(biāo)的賦權(quán)方法，從全生命周期的管理角度構(gòu)建了公共部門基建項目績效評價體系框架。一方面，基于全生命周期理念的績效評價指標(biāo)體系有助于提高績效管理的系統(tǒng)性、針對性，推動事前、事中和事后相結(jié)合的全流程管理，增加了基建項目績效評價管理的反饋環(huán)節(jié)，提升了基建項目績效管理的效率和效益；另一方面，豐富了公共部門預(yù)算績效管理實踐，提高了基建項目績效評價管理的規(guī)范化、科學(xué)化管理水平。此外，委托第三方咨詢公司開展基建項目整體績效評價，強化了建設(shè)單位的主體責(zé)任，優(yōu)化了績效評價指標(biāo)體系，促進(jìn)了績效管理工作的良性發(fā)展。

通過實際案例分析可知，該績效評價體系具有較高的實用價值，可為其他基建項目績效管理提供參考。