○褚建軍 唐 晶

2021年11月，教育部辦公廳印發(fā)了《普通高等學校舉辦非學歷教育管理規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），進一步加強對高校非學歷教育的規(guī)范管理，其中在管理體制方面明確高校應(yīng)按照“管辦分離”原則，明確歸口管理部門，且歸口管理部門不得設(shè)立在實際舉辦非學歷教育的院系或部門［1］。這是國家在繼續(xù)教育領(lǐng)域推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也是高校推進繼續(xù)教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

近年來，隨著國家相關(guān)政策的不斷調(diào)整、經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢的持續(xù)變化、新冠疫情的影響和市場需求的不斷更迭，繼續(xù)教育在迎來發(fā)展機遇的同時也同樣面臨挑戰(zhàn)。與此同時，傳統(tǒng)的管理模式也不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和人才培養(yǎng)的需求。如何快速準確地貫徹落實管辦分離，無論是對于適應(yīng)管理模式的變革，還是推動繼續(xù)教育的規(guī)范管理，都具有深刻的意義。

一、繼續(xù)教育貫徹落實管辦分離的必要性

（一）高校繼續(xù)教育管理機制的創(chuàng)新需要

目前，繼續(xù)教育的管理體制和運行機制大致分為三類：管辦合一式、管辦分離式、介于二者中間式。管辦合一式，即學校成立繼續(xù)教育學院進行統(tǒng)一管理。這種模式在早期為繼續(xù)教育的發(fā)展做出過巨大的貢獻，培養(yǎng)了大批職業(yè)人才，助力國家經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。繼續(xù)教育學院在承擔雙重責任的同時，也承擔了雙重風險。隨著繼續(xù)教育的快速發(fā)展，管辦合一式已不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的需求。與此同時，包括廉政風險在內(nèi)的諸多風險點也逐漸暴露出來。管辦分離式，即將繼續(xù)教育學院的管理權(quán)與教學權(quán)剝離，建立單獨的歸口管理部門，繼續(xù)教育學院成為從事繼續(xù)教育的教學實體。這種模式不僅有利于繼續(xù)教育學院利用自身優(yōu)勢大力發(fā)展繼續(xù)教育，同時也規(guī)避了諸多風險點，有利于推動繼續(xù)教育的高質(zhì)量發(fā)展，部分前沿高校的成功經(jīng)驗也印證了該模式的適用性。介于二者中間式，即從思想上認識到管辦分離的迫切性與必然性，但從實踐上礙于現(xiàn)行管理體制、現(xiàn)行組織架構(gòu)等困難，無法實現(xiàn)管辦分離或者對管辦分離的深層內(nèi)涵未完全吃透，不知道應(yīng)該如何實現(xiàn)管辦分離?，F(xiàn)在，國內(nèi)大部分高校都存在此種問題，在意識形態(tài)的領(lǐng)導下不斷進行摸索，試圖尋找管辦分離模式與自身高校最佳適用性的平衡點。

體制機制是高校教育治理中的頂層設(shè)計［2］，二者相互影響，共同作用于高校教育治理。繼續(xù)教育作為高校教育的重要組成部分，發(fā)展狀況自然受到管理體制和運行機制的影響。與此同時，體制機制對繼續(xù)教育的反作用也要求管理模式與時俱進，不斷創(chuàng)新。管辦分離是被部分前沿高校成功實踐的管理機制，所以加強對管辦分離的研究，對高校繼續(xù)教育管理機制的創(chuàng)新具有非常重要的意義。

（二）高校繼續(xù)教育內(nèi)涵式發(fā)展的必然要求

繼續(xù)教育是面向?qū)W校教育后所有社會成員特別是成人的教育活動，是構(gòu)建終身學習教育體系的重要組成部分，是建設(shè)學習型社會的重要支撐。它為走出校園并愿意學習的所有社會成員提供了擴展式的教育，并為學員在學歷提升、知識拓展、技能提升等方面提供了寶貴的學習機會［3］。通過對概念內(nèi)涵的梳理不難發(fā)現(xiàn)，繼續(xù)教育具有廣泛多樣性、市場需求性、靈活實用性等特點，能夠快速地滿足市場需求、高效地滿足學習者技能提升和素質(zhì)拓展的要求，更好地履行和完善補充職能技能。

繼續(xù)教育作為時代的產(chǎn)物，其教育對象的多樣性、教育周期的短暫性、教育方式的靈活性以及教育功能的實用性都對管理模式提出了更高的要求。管辦分離將教學權(quán)與管理權(quán)切割，教學主體與管理主體各司其職，相互配合，不僅能滿足學習者多層次的學習需求，還能構(gòu)建高質(zhì)量的管理體制，為繼續(xù)教育的發(fā)展保駕護航。

（三）高校繼續(xù)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要保障

繼續(xù)教育的高質(zhì)量發(fā)展表現(xiàn)在是否貫徹落實立德樹人的根本任務(wù)，實現(xiàn)人的全面發(fā)展；是否充分發(fā)揮公益屬性，助力經(jīng)濟社會發(fā)展；是否幫助社會成員參與終身學習，促進教育機會均等化［4］等。反觀目前的管理模式，首先，高校內(nèi)部的教學資源和后勤保障等向普通高等教育傾斜，繼續(xù)教育的發(fā)展面臨“先天不足”；其次，高校對繼續(xù)教育學生的要求與普通高等教育有很大的差距，繼續(xù)教育培養(yǎng)的部分學生未完全掌握基本的理論知識和實踐技能，綜合素質(zhì)明顯孱弱，繼續(xù)教育的發(fā)展面臨“后天失調(diào)”。分析原因不難發(fā)現(xiàn)，既是主辦方又是管理方的管理模式帶有天然的劣根性以及無意識的偏愛性，長此以往必然阻礙繼續(xù)教育的高質(zhì)量發(fā)展。

二、繼續(xù)教育貫徹落實管辦分離的邏輯思考

通過上文梳理可知，繼續(xù)教育實行管理體制改革已是“箭在弦上，不得不發(fā)”。《規(guī)定》的正式印發(fā)也證實了管辦分離的勢在必行。高校作為繼續(xù)教育的教學實體，應(yīng)該深入領(lǐng)會文件精神，切實貫徹落實好管辦分離的相關(guān)工作。本研究立足高校視角，基于《規(guī)定》文本分析，從學理邏輯出發(fā)，將“管辦分離”分解為“管”“辦”和“分離”三個層次，即管理職能、辦學職能的切割歸屬以及切割路徑的分析，其中管理職能由審批職能、監(jiān)督職能、評價職能組成。

（一）關(guān)于“分離”的兩點說明

“分離”在此處作為動詞解釋，可以理解為分開脫離，但是有兩個附加條件。一是適度分離。首先，繼續(xù)教育領(lǐng)域，“管”與“辦”二者相輔相成，互為前提，均是教育管理模式的重要組成部分。管理權(quán)與辦學權(quán)的歸屬主體一分為二，但仍然共同服務(wù)于繼續(xù)教育活動的開展，只是側(cè)重點、側(cè)重時間段有所區(qū)別。其次，管理主體與辦學主體的職責分工存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但主體地位是平等的，應(yīng)最大化縮減治理主體間的權(quán)力和資源差距，強化信息共享和協(xié)調(diào)合作［5］。二是過程分離。前文提到目前大多數(shù)高校的繼續(xù)教育管理模式都處于“介于二者中間式”，意識形態(tài)與實踐水平存在不統(tǒng)一性，這是由多種因素共同作用的結(jié)果。雖然有部分前沿高校開發(fā)出過成功經(jīng)驗，但就宏觀視角出發(fā)，“管辦分離”對于大多數(shù)高校仍然屬于新事物，新事物戰(zhàn)勝舊事物需要經(jīng)歷曲折且漫長的過程。高校在認識到“分離”是個階段性過程的同時，多主體應(yīng)該協(xié)調(diào)做好過渡交接工作。

（二）審批職能與辦學職能的分離

目前，管辦合一式的管理模式下，繼續(xù)教育學院作為管理載體，同時擁有審批權(quán)和辦學權(quán)。雖然有規(guī)章制度的管控，但過度宣傳、違規(guī)招生、濫發(fā)文憑、弄虛作假等現(xiàn)象時有發(fā)生［6］，長此以往，不僅損害高校聲譽，也會破壞教育生態(tài)平衡。

實行“管辦分離”，剝離繼續(xù)教育學院的審批權(quán)，將其定位成普通辦學實體，與其他二級學院履行同等義務(wù)，享有同等權(quán)利。歸口管理部門制定規(guī)范性文件并做好宣傳貫徹和后續(xù)審批工作，繼續(xù)教育學院按照要求完成包括宣傳方案、教學計劃、師資聘用等前置工作來進行立項申請。審批職能與辦學職能的分離，將繼續(xù)教育學院從雙重身份中脫離出來，全身心地投入非學歷教育的舉辦與后續(xù)監(jiān)控工作，不僅有利于繼續(xù)教育的高質(zhì)量發(fā)展，也有利于構(gòu)建完善的管理機制，從而推動繼續(xù)教育的高質(zhì)量發(fā)展。

（三）監(jiān)督職能與辦學職能的分離

目前，管辦合一式的管理模式下，對繼續(xù)教育發(fā)展的監(jiān)督工作原則上歸屬于繼續(xù)教育學院，但監(jiān)督工作的開展結(jié)果卻不盡如人意，或因為人手不足，或因為監(jiān)督體系缺失，或因為對監(jiān)督重要性認識不足等。無論是集監(jiān)督職能和辦學職能于一體，還是監(jiān)督職能落實不到位，都會造成繼續(xù)教育發(fā)展的“后方”失靈。

實行“管辦分離”，將監(jiān)督職能交給歸口管理部門，以“第三方”視角管理非學歷教育，不僅有效區(qū)分“運動員”和“裁判員”，同時“裁判員”也被納入規(guī)范管理，更大限度地守好繼續(xù)教育的底線。在這種管理模式下，歸口管理部門發(fā)揮著承上啟下的重要功能，一方面研究政府出臺的指導性文件、出臺完善的質(zhì)量監(jiān)控措施并做好對辦學實體的宣傳貫徹工作，另一方面做好督導和巡查、與辦學實體單位保持良好的工作溝通。辦學權(quán)歸還給繼續(xù)教育學院、監(jiān)督權(quán)委派給歸口管理部門，最大限度地發(fā)揮兩大主體的優(yōu)勢職能，“前后方”的高效規(guī)范銜接，能夠助推繼續(xù)教育發(fā)展得“更快、更好、更強”。

（四）評價職能與辦學職能的分離

評價職能作為管理職能、辦學職能分離深化改革的衍生職能，涵蓋對管理權(quán)的“評”和辦學權(quán)的“評”。目前，管辦合一式的管理模式下，從狹義角度出發(fā)，高校內(nèi)部所有辦學實體的評價工作均由繼續(xù)教育學院完成，某種程度上仍然未脫離“自己辦、自己管”的錯誤范式；從廣義角度出發(fā)，政府的督導評估、社會的專業(yè)評估、市場的需求評估仍然以繼續(xù)教育學院作為對接口，上令下達始終無法脫離繼續(xù)教育學院。

實行“管辦分離”，評價權(quán)作為監(jiān)督權(quán)的深化，與辦學權(quán)徹底分離，交給歸口管理部門。對內(nèi)包含對所有繼續(xù)教育辦學活動全過程的監(jiān)督評價，對外包含與政府部門、社會單位以及其他市場主體的對接，一定程度上保障了監(jiān)督職能的規(guī)范履行。同時，多元主體共同履行評價職能，更容易實現(xiàn)學習者的多元化需求和立德樹人根本任務(wù)的落實。

三、繼續(xù)教育貫徹落實管辦分離的實踐探索

上文通過對“管”“辦”權(quán)利的重新配置，完成了相互聯(lián)系、相互制約的歸屬主體切割。為了構(gòu)建完整、規(guī)范、具有普遍適用性的“管辦分離”模式，筆者嘗試對切割路徑以及深化措施提出策略建議。

（一）貫徹落實“管辦分離”的前奏曲：“放”得精準有序，“收”得高效優(yōu)質(zhì)

上文提到，在高校內(nèi)部，繼續(xù)教育學院和歸口管理部門作為“管辦分離”的兩大主體，一個釋放“管”理職能，一個認領(lǐng)“管”理職能。在循序漸進的“分離”過程中，二者既要保持互動，又要保持相對獨立，尺度的把握顯得尤為重要。只有精準有序地“放”、高效優(yōu)質(zhì)的“收”，才能為“管辦分離”的貫徹落實打下堅實的基礎(chǔ)。

“放”得精準有序，要求繼續(xù)教育學院轉(zhuǎn)變定位、提高站位、配合到位。從方向而言，繼續(xù)教育學院需要認識到和其他二級學院享有同等辦學職能，履行同等辦學義務(wù)，治理方向是自主規(guī)范辦學；從內(nèi)容而言，包含立項審批、招生審核、質(zhì)量管理等在內(nèi)的常規(guī)性事務(wù)需要保持有序移交，而關(guān)于頂層設(shè)計和體制機制的“放”應(yīng)兼顧意識形態(tài)和實踐成果；從方式而言，應(yīng)遵守協(xié)同放權(quán)原則，按類別整體移交，保證完整性。與此同時，職能移交階段也不能影響現(xiàn)有項目的推進。

“收”得高效優(yōu)質(zhì)，要求歸口管理部門意識配合，行動積極，兼顧創(chuàng)新。從方向而言，歸口管理部門應(yīng)是集管理與服務(wù)于一身的組織，通過層級設(shè)計、制度規(guī)則、人事任命、考核評估與獎懲等途徑［7］來實現(xiàn)高效的規(guī)范治理；從內(nèi)容而言，需要秉承差異性接收原則，兼顧創(chuàng)新，綜合考慮辦學能力、辦學資源、辦學質(zhì)量，對于綜合能力較強的辦學實體，給予充分的支持和服務(wù)；從方式而言，需要綜合運用“規(guī)矩之手”和“獎懲之手”，先建立與“管”相匹配的體制機制并做好宣貫，辦學實體依此明確主體責任，避免出現(xiàn)主體缺位或者越位的情況。在此基礎(chǔ)上開展督導和監(jiān)控，輔以一定的獎懲手段，更好地實現(xiàn)彈性管理。

（二）貫徹落實“管辦分離”的間奏曲：搭建高質(zhì)量的繼續(xù)教育管理體系

繼續(xù)教育搭建了高校與社會之間的橋梁，具有自主性、社會性和盈利性的特點，同時也是需求市場的產(chǎn)物。繼續(xù)教育管理可以借鑒企業(yè)化管理的成功經(jīng)驗：建立規(guī)范化管理機制，相關(guān)要求以制度化形式呈現(xiàn)，方便管理人員自查自糾和相關(guān)考核工作的開展；建立激勵機制，綜合運用物質(zhì)激勵與精神激勵相結(jié)合的方式來提高員工的積極性；建立合理收費機制，資源使用費、管理費等均需與具體體量掛鉤等。

目前，繼續(xù)教育市場上辦學主體眾多，長此以往教育質(zhì)量成為優(yōu)勝劣汰的重要準則。質(zhì)量評價體系的搭建需要對繼續(xù)教育的各個環(huán)節(jié)進行嚴格的規(guī)范，并對執(zhí)行情況進行嚴格監(jiān)督與管控。管辦分離的管理模式下，這項工作將由歸口管理部門主導，需要對立項、辦學、教學、經(jīng)費、證書等環(huán)節(jié)進行職責規(guī)定和規(guī)范說明，并搭建配套的督導體系。督導體系的搭建需要成立督導組，建設(shè)督導制度，明確“督什么”“導什么”“怎么督導”“后續(xù)處理”等。只有質(zhì)量評價體系的搭建和有效落實，才能保證管理更加高效、教育更加高質(zhì)、督導更加精準、人才培養(yǎng)更加優(yōu)質(zhì)。

（三）貫徹落實“管辦分離”的高潮曲：提升繼續(xù)教育管理能力，實現(xiàn)“善治”

高校中擁有辦學職能的實體應(yīng)提升以下兩方面能力。一是資源開拓能力。繼續(xù)教育是提升性工具，可以起到“錦上添花”的作用，面對需求方具有天然的被動性與滯后性，置身市場體系中缺乏競爭力。所以辦學實體需要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，由“滿足市場需求”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙I(lǐng)市場需求”，增強自身資源開拓的能力，加強自主辦學的能力，增強與其他需求主體的聯(lián)動。二是教學管理能力。從理論上講繼續(xù)教育的學歷補償性決定了立德樹人依然是其根本任務(wù)；從實踐上講良好的教學管理能力是教學品質(zhì)的重要保證，有利于資源的再開拓。對師資隊伍須做好把關(guān)，嚴把準入條件、嚴把師德師風，同時做好師資的動態(tài)管理。教學內(nèi)容上須做到課程體系的多樣化，根據(jù)不同的學員分類、培訓需求設(shè)計不同的課程來豐富教學內(nèi)容。此外，可根據(jù)學校自身的特色專業(yè)和優(yōu)勢學科背景開設(shè)課程。教學形式上須靈活多樣，可綜合運用互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化技術(shù)、周末線下教學等方式，充分利用學員的碎片化時間。

歸口管理部門作為高校繼續(xù)教育的統(tǒng)一管理部門，應(yīng)提升以下三方面的能力。一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。歸口管理部門應(yīng)全面把握國家戰(zhàn)略層面對繼續(xù)教育的要求，梳理當前在架構(gòu)建設(shè)、發(fā)展方向以及體系規(guī)劃等方面存在的問題，做好宏觀指導和微觀建設(shè)工作。二是承上啟下的能力。作為國家、高校與教學實體的樞紐，上令下達以及下情上傳是其主要工作之一。頂層設(shè)計的宣傳貫徹、繼續(xù)教育工作的指導以及監(jiān)管工作的落實都要求其不斷增強自身的綜合素質(zhì)和管理能力。三是過程管理能力。繼續(xù)教育工作不同于普通高等教育，涉及的事務(wù)范圍更寬泛、涉及的事務(wù)主體更多元，管理難度更大。制度建設(shè)應(yīng)在教育部門的指導下，建立涵蓋立項、辦學、教學、經(jīng)費、質(zhì)量監(jiān)控等全過程的體系，確保工作的開展有“制”可循，有“度”可依。動態(tài)管理上，應(yīng)成立督導組，在制度的指導下對教學實體做好前期宣傳貫徹、過程指導與管理、績效考核等方面工作。

（四）貫徹落實“管辦分離”的尾奏曲：加強信息化建設(shè)，做好服務(wù)保障

繼續(xù)教育的特點決定其對現(xiàn)代信息技術(shù)有更高的要求。疫情的到來，增強了對信息化建設(shè)的依賴程度。信息化平臺的搭建，有利于各項事務(wù)性工作的高效流轉(zhuǎn)，助力“辦學”；線上教學應(yīng)用的開發(fā)，彌補了線下教學的不足，減輕學員的學習成本和精力，減少工學之間的矛盾；線上教學資源庫的搭建，有利于提高繼續(xù)教育的教學質(zhì)量，有利于學員充分利用碎片時間來自我提升，充分實現(xiàn)以學習者為中心。