鄧文科

（1.海洋出版社有限公司，北京 100081；2《.太平洋學(xué)報(bào)》編輯部，北京 100037）

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，然而全球經(jīng)濟(jì)治理發(fā)展滯后而未能反映新變化，對其進(jìn)行改革完善的緊迫性越來越突出。對此，習(xí)近平總書記曾多次作出重要指示，強(qiáng)調(diào)中國“要以建設(shè)性姿態(tài)改革全球經(jīng)濟(jì)治理體系”?！笆奈濉币?guī)劃也就維護(hù)和完善多邊經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制作出部署。21世紀(jì)以來，國際貨幣基金組織改革、二十國集團(tuán)創(chuàng)立、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和金磚國家新開發(fā)銀行的成立等事件，標(biāo)志著中國及其他新興市場國家在國際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的影響力大幅上升。尤其以金磚國家為代表的新興市場國家的快速崛起及其對全球事務(wù)的參與，不僅完善了傳統(tǒng)的全球經(jīng)濟(jì)治理體系，也開始改變以往發(fā)達(dá)國家一家獨(dú)大的壟斷局面。與此同時(shí)，在近年來，這也逐漸引起了主導(dǎo)發(fā)達(dá)國家在全球經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域?qū)π屡d國家的提防和壓制。

隨著民粹主義、單邊主義、貿(mào)易保護(hù)主義在全球主要經(jīng)濟(jì)體中大行其道，以及面對新冠肺炎疫情和全球氣候與生態(tài)環(huán)境對可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的挑戰(zhàn)，發(fā)達(dá)國家特別是美國對全球經(jīng)濟(jì)治理問題的態(tài)度與政策近年來發(fā)生了明顯變化和搖擺，使得全球經(jīng)濟(jì)治理面臨很大的挑戰(zhàn)。

一、全球經(jīng)濟(jì)治理的發(fā)展與轉(zhuǎn)型

全球經(jīng)濟(jì)治理源于二戰(zhàn)后美國憑借其霸權(quán)地位所創(chuàng)立的自由主義國際經(jīng)濟(jì)秩序。戰(zhàn)后的全球經(jīng)濟(jì)治理體系主要包括貿(mào)易、投資、金融三個(gè)主要方面的內(nèi)容，相對應(yīng)的是世界貿(mào)易組織對貿(mào)易自由化便利化的推動(dòng)，國際投資擔(dān)保和爭端解決機(jī)構(gòu)與機(jī)制的設(shè)立和國際貨幣基金組織對國際匯率與收支等的監(jiān)測。在該體系下，美國雖有維護(hù)霸權(quán)的動(dòng)機(jī)，但與其他霸權(quán)國相區(qū)別的是，美國是通過持久性的制度來“鎖定”本國優(yōu)勢，從而降低其他國家制衡美國的意愿。美國學(xué)者伊肯伯里宣稱，“除了大規(guī)模戰(zhàn)爭或全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，美國霸權(quán)秩序似乎對潛在的霸權(quán)挑戰(zhàn)者免疫?！?/p>

國際關(guān)系中經(jīng)典的“霸權(quán)穩(wěn)定論”認(rèn)為，霸權(quán)國推行的安全、貿(mào)易、金融等規(guī)則被其他國家所接受，從而建立起制度化的國際體系。當(dāng)霸權(quán)國強(qiáng)大時(shí)，國際體系及其制度保持穩(wěn)定；當(dāng)霸權(quán)國衰落時(shí)，國際體系趨于動(dòng)蕩，國際制度也將走向崩潰。不過，基于對戰(zhàn)后國際秩序的樂觀看法，美國學(xué)者羅伯特·基歐漢提出一種霸權(quán)之后的合作圖景，即當(dāng)美國走向衰落以后，其他國家從降低交易成本的角度考慮，將繼續(xù)與美國一道維持已有的國際制度。

2008年全球性金融危機(jī)的爆發(fā)，使全球經(jīng)濟(jì)治理面臨轉(zhuǎn)型，基歐漢的理論假設(shè)開始變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。一方面，隨著美國等發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對下降，其對全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理能力和意愿隨之下降。另一方面，隨著新興市場國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高，其參與全球經(jīng)濟(jì)事務(wù)的積極性不斷增強(qiáng)，二十國集團(tuán)即在此期間得以成立。金融危機(jī)加速了發(fā)達(dá)與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的協(xié)同與互動(dòng)，同時(shí)危機(jī)凸顯的全球經(jīng)濟(jì)治理體系的缺陷與不足，也對美國霸權(quán)主導(dǎo)下的全球經(jīng)濟(jì)治理的自由國際秩序帶來了改革的要求。

全球經(jīng)濟(jì)治理轉(zhuǎn)型首當(dāng)其沖涉及的是對國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿(mào)易組織等傳統(tǒng)機(jī)制的改革。這些機(jī)制某種程度上是發(fā)達(dá)國家尤其是美國霸權(quán)的私物，在其機(jī)制內(nèi)部存在結(jié)構(gòu)的不平等，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的利益分配嚴(yán)重失衡。但是對這些機(jī)制的改革迄今不夠徹底。例如，盡管國際貨幣基金組織已經(jīng)進(jìn)行了多輪改革，但少數(shù)發(fā)達(dá)國家依舊占投票權(quán)的近60%，美國依舊擁有事實(shí)上的“一票否決權(quán)”。而在世貿(mào)組織改革問題上，爭端解決機(jī)制作為世貿(mào)組織的核心支柱與職能，美國卻百般阻撓曾致使該機(jī)制停擺。在改革未達(dá)其預(yù)期的情況下，美國甚至直接繞開世貿(mào)組織，建立自己的貿(mào)易小圈子。顯然，改革不合理的治理結(jié)構(gòu)將繼續(xù)是全球經(jīng)濟(jì)治理改革完善的主要工作。

近年來，全球的氣候與碳達(dá)峰碳中和、能源、公共衛(wèi)生、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、稅收與知識(shí)產(chǎn)權(quán)等問題逐漸成為全球經(jīng)濟(jì)治理的新興領(lǐng)域。相對于傳統(tǒng)領(lǐng)域中美國等發(fā)達(dá)國家的巨大優(yōu)勢，新興領(lǐng)域中關(guān)于規(guī)則和主導(dǎo)權(quán)的競爭更加激烈，包括中國在內(nèi)的新興市場國家和發(fā)展中國家在全球氣候等問題上的話語權(quán)明顯增強(qiáng)。而且，新興領(lǐng)域也往往利益攸關(guān)方眾多，議題處于動(dòng)態(tài)演化之中，因而治理難度相對更大，這也促使新型治理平臺(tái)開始建立，二十國集團(tuán)、《巴黎協(xié)定》、“雙支柱”國際稅收框架、中國申請加入的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》等即是代表。

二、全球經(jīng)濟(jì)治理面臨的挑戰(zhàn)

第一，發(fā)達(dá)國家保守傾向抬頭，強(qiáng)調(diào)“大國競爭”和貿(mào)易保護(hù)，傳統(tǒng)治理機(jī)構(gòu)的改革阻力增加。傳統(tǒng)全球經(jīng)濟(jì)治理體系原本就未能完全反映國際經(jīng)濟(jì)力量的深刻演變，無法為全球經(jīng)濟(jì)提供有力保障，難以解決全球發(fā)展失衡問題。2008年金融危機(jī)雖大大改變了發(fā)達(dá)國家與新興市場國家的力量對比，部分改革從愿望和呼吁逐漸演變成具體的行動(dòng)和方案，不過，上層基礎(chǔ)依舊滯后于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在危機(jī)過后，隨著發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，加之單邊主義、保護(hù)主義的保守傾向不斷抬頭，發(fā)達(dá)國家推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理改革的動(dòng)力大大下降，立場甚至出現(xiàn)倒退，不斷發(fā)起“貿(mào)易戰(zhàn)”，邊緣化世貿(mào)組織。面對新興市場國家的崛起，主導(dǎo)發(fā)達(dá)國家近年來漸趨焦慮，對新興國家的提防和壓制甚至成為其參與全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革的主要考慮。由于多數(shù)國際機(jī)構(gòu)和平臺(tái)采取協(xié)商一致的原則，即使其他國家達(dá)成了意愿聯(lián)盟，美國仍可以一票否決任何不符合本國政策的決議，這使得傳統(tǒng)的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)構(gòu)的改革幾乎陷入僵局。

第二，新型治理平臺(tái)存在制度缺陷，執(zhí)行力和約束力有待加強(qiáng)。以二十國集團(tuán)為例，首先，其沒有常設(shè)秘書處，在會(huì)議組織上實(shí)行前任、現(xiàn)任和候任主席國“三駕馬車”相互配合的制度。主席國在議程設(shè)置上有較大的自由度和各自偏好，影響了二十國集團(tuán)議程的延續(xù)性。其次，二十國集團(tuán)常常包含20個(gè)正式成員和十多個(gè)“固定嘉賓”，加之議程涉及領(lǐng)域非常廣泛，導(dǎo)致峰會(huì)在不少問題上進(jìn)展緩慢。最后，在方案落實(shí)方面，二十國集團(tuán)的峰會(huì)宣言、公報(bào)和行動(dòng)計(jì)劃屬于導(dǎo)向性的政治承諾，不具備法律約束力，距離“富有執(zhí)行力的長效機(jī)制”仍有很大距離。對于某個(gè)國家拒絕履行承諾的情況時(shí)，二十國集團(tuán)只能通過“點(diǎn)名批評”等方式，對該國進(jìn)行道義上的施壓。再以金磚國家為例，其合作有一定成效，但執(zhí)行力也有待加強(qiáng)。從機(jī)制本身來看，金磚國家存在制約自身在全球經(jīng)濟(jì)治理中充分發(fā)揮作用的因素。金磚國家合作機(jī)制建立后，其溝通渠道不斷擴(kuò)大，但相對于七國集團(tuán)等機(jī)制，其共同行動(dòng)的成效低于預(yù)期。實(shí)際上，金磚國家的主要定位是政策溝通平臺(tái)，即便是在新開發(fā)銀行這一五國共建的首個(gè)實(shí)體機(jī)構(gòu)中，其行動(dòng)效率也有限。在巴西新的博索納羅政府上臺(tái)后，原有的支持南南合作的外交路線也經(jīng)歷調(diào)整，新興市場國家推動(dòng)的全球經(jīng)濟(jì)治理改革的后續(xù)動(dòng)能有待觀察。

第三，霸權(quán)政治、地緣沖突以及新冠肺炎疫情給全球經(jīng)濟(jì)治理帶來極大風(fēng)險(xiǎn)。以“華為沖突”為例，這不僅是霸權(quán)政治及其同盟體系遏制中國崛起和高科技發(fā)展的典型表現(xiàn)，也使得原本開放、兼容和自由的全球數(shù)字生態(tài)的發(fā)展，面臨著被國界和盟國體系割裂、封閉和阻斷的風(fēng)險(xiǎn)。近期被霸權(quán)國不斷煽動(dòng)挑起的俄烏軍事沖突發(fā)生后，包括世界銀行、國際貨幣基金組織等國際經(jīng)濟(jì)機(jī)制和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體紛紛對俄羅斯發(fā)起了有史以來最嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)金融制裁，力圖切斷俄羅斯與外界的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。這對包括全球能源供給、全球金融風(fēng)險(xiǎn)遏制等全球經(jīng)濟(jì)治理問題帶來了極大風(fēng)險(xiǎn)。全球金融治理機(jī)制原本應(yīng)該加強(qiáng)改革和增進(jìn)包容，以提升全球經(jīng)濟(jì)抗擊金融風(fēng)險(xiǎn)的能力，但是地緣沖突和單邊制裁只會(huì)顯著削弱乃至破壞這個(gè)進(jìn)程。而面對延續(xù)至今兩年有余的新冠肺炎疫情，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體不斷“甩鍋”并意圖借此遏制他國，不計(jì)成本地強(qiáng)調(diào)重構(gòu)本國供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈安全以及封閉的經(jīng)濟(jì)“小圈子”的舉動(dòng)，將會(huì)對國際貿(mào)易和投資、人員和貨物的自由流動(dòng)帶來阻礙，使得國際經(jīng)濟(jì)機(jī)制封閉化、規(guī)則碎片化突出。

三、全球經(jīng)濟(jì)治理變革的方向及中國應(yīng)對

盡管權(quán)力和利益是構(gòu)成當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革的基礎(chǔ)，但從長期來看，國際制度的運(yùn)行源于國際秩序中包含的自由貿(mào)易、主權(quán)平等、發(fā)展中國家優(yōu)惠等規(guī)范性原則。全球經(jīng)濟(jì)治理的基本價(jià)值不會(huì)因霸權(quán)國的退出而終結(jié)，也不會(huì)因霸權(quán)交替而消失。從這個(gè)角度上說，全球經(jīng)濟(jì)治理的變革應(yīng)從功利主義的危機(jī)應(yīng)對向追求正義平等的規(guī)范傳播方向轉(zhuǎn)化，即從過往在貿(mào)易、金融、稅收、基礎(chǔ)設(shè)施、反腐敗等領(lǐng)域的應(yīng)急治理轉(zhuǎn)為維護(hù)真正的多邊主義、增強(qiáng)包容均衡可持續(xù)性、反對政治化等共同的價(jià)值理念。

從中國角度來看，在對全球經(jīng)濟(jì)治理變革方向準(zhǔn)確研判的基礎(chǔ)上，應(yīng)具體在處理崛起國與守成國關(guān)系、全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)構(gòu)的改革與重構(gòu)關(guān)系、全球經(jīng)濟(jì)規(guī)范的堅(jiān)持與調(diào)整關(guān)系、中國國際義務(wù)與權(quán)利關(guān)系等四個(gè)方面加以應(yīng)對。

第一，必須尋找崛起大國和守成大國之間處理沖突和矛盾的新方式。就國家而言，中美新冷戰(zhàn)會(huì)不會(huì)發(fā)生，不僅取決于雙方的戰(zhàn)略意圖、政策目標(biāo)，也要看兩國對彼此關(guān)系狀態(tài)和分歧問題的管控能力。今天的中美關(guān)系，不管在體量上、遇到的問題還是雙邊關(guān)系性質(zhì)上，同當(dāng)年的蘇聯(lián)與美國都不具可比性。但有一點(diǎn)必須引起重視，即美國在當(dāng)今和未來相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)依舊是國際主要博弈者，中國更有必要聚焦和探究美國行為根源及邏輯，并以此作為中國在全球戰(zhàn)略棋局中進(jìn)行博弈的戰(zhàn)略依據(jù)。在政治外交和意識(shí)形態(tài)的分歧短期無法消融的情況下，中國應(yīng)該用好改革開放四十多年來形成的巨大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，減緩和消解霸權(quán)政治和大國競爭給中國參與全球經(jīng)濟(jì)治理帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，機(jī)制上，尋求對全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的改革與重構(gòu)兩者之間的平衡。不管傳統(tǒng)還是新興的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制都需要進(jìn)一步改革和完善，傳統(tǒng)機(jī)制尤其需要繼續(xù)增強(qiáng)其在全球的代表性和包容性，新興機(jī)制也需要完善自身建設(shè)以取得更大成效。實(shí)際上，新興機(jī)制的建立還會(huì)對傳統(tǒng)機(jī)制的改革與重構(gòu)起到促進(jìn)作用。例如，在國際金融體系改革中，金磚國家一方面要求增加新興市場國家在國際貨幣基金組織的代表性，逐步參加到國際貨幣基金組織的決策者中去；另一方面，金磚國家聯(lián)合建立了新開發(fā)銀行和應(yīng)急外匯儲(chǔ)備。“金磚版”的國際金融機(jī)制的建立效應(yīng)明顯，國際貨幣基金組織、世界銀行乃至亞洲開發(fā)銀行等都積極尋求與之合作。以成立金磚銀行來推動(dòng)國際金融體系的改革是金磚國家參與全球經(jīng)濟(jì)治理的序幕。在其他與廣大新興市場國家有切身利害關(guān)切的領(lǐng)域里，金磚國家將會(huì)繼續(xù)推進(jìn)這一進(jìn)程。

第三，理念上，全球經(jīng)濟(jì)治理規(guī)范的堅(jiān)持與調(diào)整。哈佛大學(xué)教授約瑟夫·奈在《美國的領(lǐng)導(dǎo)力及自由主義國際秩序的未來》一文中指出，中國的行為并非試圖完全拋棄自由主義的世界秩序，而是致力于在從中獲益的同時(shí)擴(kuò)大自己的影響力，中國的崛起并不意味著美國自由主義秩序的終結(jié)。近年來，我國對外加強(qiáng)“一帶一路”互聯(lián)互通與高質(zhì)量發(fā)展，在推進(jìn)亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)的同時(shí)構(gòu)建面向全球的自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，堅(jiān)定支持多邊貿(mào)易體制和開放型世界經(jīng)濟(jì)。這顯著增進(jìn)了全球經(jīng)濟(jì)的開放、包容、均衡、可持續(xù)等治理規(guī)范。同時(shí)，必須指出的是，國際社會(huì)的基本準(zhǔn)則并非完全等同于西方所謂的“自由”國際秩序，求同存異、互不干涉內(nèi)政、特殊和差別待遇、共同但有區(qū)別的責(zé)任、真正的多邊主義等國際法準(zhǔn)則是對“自由”國際秩序的糾偏。中國堅(jiān)持維護(hù)國際法準(zhǔn)則，主張世界上的事情應(yīng)該由各國政府和人民共同商量來辦，反對少數(shù)國家壟斷國際規(guī)則制定。

第四，堅(jiān)持發(fā)展中國家與大國兩個(gè)身份的統(tǒng)一。中國一直在力所能及范圍內(nèi)盡可能承擔(dān)更大的國際責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)前的發(fā)展中國家身份和階段決定了我國還難以像西方國家要求的那樣承擔(dān)過多的國際責(zé)任。與此同時(shí)，中國明確提出了自己作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國的戰(zhàn)略定位，需要努力為世界的和平與發(fā)展作出應(yīng)有貢獻(xiàn)，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理。具體到全球經(jīng)濟(jì)治理，中國應(yīng)追求發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家的共同發(fā)展，堅(jiān)持維護(hù)全球經(jīng)濟(jì)治理的公平正義，以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的理念實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

習(xí)近平總書記指出，全球治理體系的走向，關(guān)乎各國特別是新興市場國家和發(fā)展中國家發(fā)展空間，關(guān)乎全世界繁榮穩(wěn)定。在世界經(jīng)歷百年未有之大變局之際，單極霸權(quán)或者大國共治的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返，以鄰為壑或黨同伐異亦不符合歷史發(fā)展潮流。與之相反，人類命運(yùn)共同體理念強(qiáng)調(diào)和合共生、互利共贏和共商共建共享，以此推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理向著更加公正合理、更加包容均衡可持續(xù)的方向發(fā)展，契合世界發(fā)展大勢，也體現(xiàn)了中國智慧、方案和擔(dān)當(dāng)。