趙 森 王 磊 劉志立

大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院，遼寧大連116023

引言

目前，我國的公共景區(qū)普遍都存在著價(jià)格上漲快、價(jià)格偏高以及門票收入占景區(qū)收入較大等問題，這在很大程度上違背了景區(qū)門票的設(shè)定原則和管理機(jī)制存在的意義。因此，必須重新審視公共景區(qū)門票的性質(zhì)和設(shè)立目的，對(duì)門票的功能進(jìn)行重新定位，并且根據(jù)不同地區(qū)、不同發(fā)展情況的景區(qū)設(shè)定不同的門票價(jià)格管理機(jī)制和門票定價(jià)上限。尤其是在當(dāng)今旅游市場(chǎng)人氣不斷上漲的背景之下，為了保證我國旅游事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，就必須完善景區(qū)門票的定價(jià)機(jī)制，同時(shí)強(qiáng)化政府的行政管理力度，杜絕景區(qū)門票價(jià)格過高、上漲較快以及門票價(jià)格規(guī)劃管理不合理等問題，進(jìn)而保證公共景區(qū)能夠更好地發(fā)揮其職能，促進(jìn)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

一 公共景區(qū)門票隨意漲價(jià)的危害性

（一）導(dǎo)致壓制旅游消費(fèi)現(xiàn)象逐漸嚴(yán)重

公共景區(qū)往往具有地域性特點(diǎn)，因此某一個(gè)景區(qū)漲價(jià)，就很容易導(dǎo)致周圍景區(qū)發(fā)生連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)性漲價(jià)的現(xiàn)象。伴隨著當(dāng)今社會(huì)我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷提升，人們的生活質(zhì)量持續(xù)上漲，對(duì)于旅游的需求也不斷地提高。在這樣的背景下，需要公共景區(qū)的相關(guān)運(yùn)行部門重新審視旅游資源的性質(zhì)，摒棄傳統(tǒng)的利潤為主、完全追隨市場(chǎng)變化的觀念，平衡公共景區(qū)的社會(huì)效益和旅游效益，合理地設(shè)定景區(qū)門票價(jià)格，避免壓制旅游消費(fèi)行為的出現(xiàn)。

（二）削弱了公共景區(qū)資源的公益性

旅游資源具備不可再生的特點(diǎn)，加上我國地域分布規(guī)律，決定了旅游資源是一種極其稀少的公共資源，因此景區(qū)資源在經(jīng)營發(fā)展中呈現(xiàn)出了非常強(qiáng)的壟斷性特點(diǎn)，這種現(xiàn)象導(dǎo)致了很多公共景區(qū)在經(jīng)營的過程中不重視滿足游客的需求，只是肆意地提高門票價(jià)格來擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)效益。這種行為使得公共景區(qū)的公益性大大降低，并且嚴(yán)重危害了人民群眾的公共利益。除此之外，超出公益需求的隨意漲價(jià)行為，也成為變相壟斷公共資源的惡意行為。

二 目前公共景區(qū)門票定價(jià)機(jī)制的缺陷

（一）沒有遵守相關(guān)的法律標(biāo)準(zhǔn)

雖然我國已經(jīng)出臺(tái)了許多旅游業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，但是在實(shí)際的運(yùn)行過程中，很多公共景區(qū)的價(jià)格調(diào)整行為，還是完全按照經(jīng)營管理部門的規(guī)定，沒有通過聽證會(huì)聽取社會(huì)各界的意見。并且在門票價(jià)格的批準(zhǔn)程序上面，缺乏嚴(yán)格的合法審查機(jī)制。另外有部分公共景區(qū)，雖然在調(diào)整門票價(jià)格之前舉辦了聽證會(huì)，但由于聽證程序并不規(guī)范，就導(dǎo)致了聽證會(huì)知識(shí)形式，本質(zhì)上還是景區(qū)本身管理部門的獨(dú)斷決策。

（二）公共景區(qū)的經(jīng)營者存在嚴(yán)重的認(rèn)知誤區(qū)

大部分公共景區(qū)門票價(jià)格上漲的理由幾乎是限制客流量從而保護(hù)旅游資源。但是從實(shí)際實(shí)施方面看，這種想法過于理想化。雖然提價(jià)能夠限制一定的客流量，從而避免景區(qū)中的旅游資源遭到嚴(yán)重的人為破壞。但是想要減少客流量、保護(hù)旅游資源，可以通過不提高旅游門票價(jià)格實(shí)現(xiàn)，提升公共景區(qū)經(jīng)營效益的方法，往往不是簡單的提高門票價(jià)格。公共景區(qū)收入的主要來源，門票只占據(jù)一小部分，主要的還是來自景區(qū)當(dāng)中的附加服務(wù)產(chǎn)品。并且旅游資源的唯一性并不意味著旅游產(chǎn)品具有唯一性，游客在旅游時(shí)還有許多的替代選擇，景區(qū)門票是游客對(duì)比旅游產(chǎn)品的主要依據(jù)，如果一味地上調(diào)門票價(jià)格，就會(huì)損失大量的游客。

（三）地方政府的規(guī)制行為不合理

當(dāng)前階段現(xiàn)行的公共景區(qū)管理機(jī)制存在一個(gè)較大的缺陷，即地方政府和景區(qū)管理局將景區(qū)作為經(jīng)營性企業(yè)對(duì)待，國務(wù)院的相關(guān)管理部門則將景區(qū)作為行政單位進(jìn)行管理。這樣的矛盾使得景區(qū)規(guī)制的相關(guān)法律法規(guī)存在出入，導(dǎo)致了政府規(guī)制行為沒有準(zhǔn)確的法律參照。除此之外，公共景區(qū)的門票收入往往作為地方財(cái)政收入的一部分，當(dāng)景區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益與當(dāng)?shù)卣睦骊P(guān)聯(lián)時(shí)，地方政府就會(huì)從自身的利益出發(fā)看待景區(qū)的運(yùn)營，而不能公正客觀的看待景區(qū)定價(jià)問題。因此，地方政府作為景區(qū)門票管理的規(guī)制者和景區(qū)門票利益的受益者，其雙重身份導(dǎo)致政府的規(guī)制行為片面性較強(qiáng)，很少會(huì)考慮到人民群眾的權(quán)益和社會(huì)的公共利益。

三 處置公共景區(qū)門票價(jià)格的合理措施

依據(jù)政府規(guī)制，對(duì)公共景區(qū)的門票價(jià)格進(jìn)行合理控制，需要在明確公共景區(qū)門票定價(jià)規(guī)劃主體的基礎(chǔ)上，確認(rèn)必須調(diào)整門票價(jià)格的依據(jù)，把握其與公共景區(qū)經(jīng)營資金的聯(lián)系，最終從法律制度的層面分析門票定價(jià)變動(dòng)的規(guī)范性，進(jìn)而保證公共景區(qū)門票定價(jià)的合理，在政府規(guī)制的情況下保證定價(jià)的說服力。

首先，需要從法律層面確定景區(qū)門票價(jià)格的規(guī)劃主體。景區(qū)門票從法律層面屬于行政性收費(fèi)措施，由政府相關(guān)部門把控。公共景區(qū)門票的定價(jià)權(quán)，是建立在旅游市場(chǎng)主體、國家經(jīng)濟(jì)權(quán)利以及我國整體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)基礎(chǔ)上的綜合性權(quán)利，所以明確公共景區(qū)門票定價(jià)主體，是從根本上解決門票價(jià)格不斷上漲的基礎(chǔ)。第一需要明確景區(qū)門票價(jià)格的定價(jià)主體，即需要優(yōu)先從立法層面，解決門票價(jià)格最終決定權(quán)的安排。在當(dāng)今的法治社會(huì)，任何行政權(quán)力都必須具備相應(yīng)的法律依據(jù)，越權(quán)行為需要承擔(dān)相應(yīng)的法律處罰。我國的公共旅游景區(qū)主要被劃分為縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)、國家級(jí)和世界級(jí)不種類型，不同類型等級(jí)對(duì)應(yīng)著不同的門票定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。此外根據(jù)景區(qū)內(nèi)部的資源不同，物價(jià)部門會(huì)制定相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從而保證法律層面上的統(tǒng)一性。第二則是需要把控景區(qū)門票定價(jià)的實(shí)施主體，也就是行政性收費(fèi)的負(fù)責(zé)人。這一主體必須依照法律標(biāo)準(zhǔn)享有相應(yīng)的行政收費(fèi)權(quán)利，能夠?qū)μ囟ㄏ鄬?duì)人按照自己的名義收取相應(yīng)的費(fèi)用，并且能夠單獨(dú)承擔(dān)法律責(zé)任。目前我國公共景區(qū)的管理機(jī)構(gòu)被授權(quán)為行使收費(fèi)權(quán)的機(jī)構(gòu)，因此需要根據(jù)景區(qū)的不同旅游資源等級(jí)，劃分收費(fèi)行為的權(quán)限。

其次，是要確認(rèn)漲價(jià)依據(jù)，公共景區(qū)門票價(jià)格的上漲不僅需要具備相應(yīng)的法律效應(yīng)，還需要滿足客觀情況。我國眾多旅游景區(qū)的公共屬性，決定了其市場(chǎng)供應(yīng)需求和市場(chǎng)價(jià)格的動(dòng)向會(huì)對(duì)景區(qū)門票價(jià)格造成直接的影響。比如在“黃金周”，非常容易出現(xiàn)客流量激增的問題，在這種情況下因?yàn)槭袌?chǎng)需求量的迅速暴漲，景區(qū)有限的資源無法滿足市場(chǎng)需求，因此為了避免景區(qū)超負(fù)荷，就需要適當(dāng)?shù)奶岣唛T票定價(jià)。

最后，在政府規(guī)制方面，政府在對(duì)公共景區(qū)的門票定價(jià)和調(diào)整進(jìn)行規(guī)制管理時(shí)，首先需要明確景區(qū)價(jià)格調(diào)整的規(guī)則，其次要?jiǎng)澐侄▋r(jià)標(biāo)準(zhǔn)，最后則是根據(jù)公共景區(qū)的運(yùn)行情況，和其內(nèi)部資源的維護(hù)開銷，靈活的設(shè)定景區(qū)門票價(jià)格管理機(jī)制。與此同時(shí)，還需要按照市場(chǎng)需求的變化，靈活地調(diào)整門票的價(jià)格，促進(jìn)國家旅游業(yè)的良性發(fā)展。

四 規(guī)范公共景區(qū)門票價(jià)格的相應(yīng)法制建設(shè)和聽證程序

（一）加強(qiáng)公共景區(qū)制度建設(shè)

為了從根本上解決公共景區(qū)門票肆意定價(jià)并隨意增長的問題，就需要從法律制度層面入手，完善相應(yīng)的立法工作，借助法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共景區(qū)定價(jià)問題的控制。對(duì)于公共景區(qū)經(jīng)營發(fā)展的相關(guān)立法建設(shè)，需要從完善法律規(guī)定和增強(qiáng)監(jiān)督體系建設(shè)兩個(gè)方面入手。

完善法律規(guī)定，是利用法律和政策的約束，強(qiáng)制避免公共景區(qū)擅自更改門票價(jià)格現(xiàn)象的出現(xiàn)。在當(dāng)前階段，我國在旅游行業(yè)方面的立法工作還相對(duì)落后，許多景區(qū)的門票定價(jià)沒有法律依據(jù)，只是憑感覺隨意定價(jià)，所以政府想要杜絕亂定價(jià)、亂抬價(jià)的現(xiàn)狀，就必須增強(qiáng)公共景區(qū)門票定價(jià)的立法建設(shè)速度，推出相關(guān)的法律法規(guī)，完善法律制度體系，從而強(qiáng)化并提升法律效力，建立起我國旅游市場(chǎng)的發(fā)展促進(jìn)機(jī)制和自我約束體系，通過完善的法律制度和相應(yīng)的配套系統(tǒng)，約束并引導(dǎo)公共景區(qū)門票合理定價(jià)，從而使得公共景區(qū)的價(jià)格管理工作公正合理。與此同時(shí)，還需要盡可能地完善眾多旅游景區(qū)運(yùn)營相關(guān)的法規(guī)，建立完備的景區(qū)旅游法律機(jī)制。價(jià)格機(jī)制的建立主要目的是消除不正當(dāng)?shù)膬r(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)保護(hù)人民群眾的基本權(quán)益。因此，還必須建立公眾利益訴訟機(jī)制，只有建設(shè)完備良好的訴訟機(jī)制，同時(shí)完善公共權(quán)益受到損害時(shí)的相關(guān)司法救濟(jì)程序，才能夠從根本上保證人民群眾的利益，促進(jìn)景區(qū)的合理發(fā)展。

在完善監(jiān)督體系方面，公共景區(qū)是地方資源和公共資源有機(jī)結(jié)合的特殊產(chǎn)品，而不是某個(gè)企業(yè)或部門的私有財(cái)產(chǎn)，公共景區(qū)的管理單位很可能利用上調(diào)門票價(jià)格的手段，用來調(diào)控旅游市場(chǎng)。作為社會(huì)供給的公共產(chǎn)品，在公共景區(qū)的管理方面，必須建立起高效、公正和獨(dú)立的價(jià)格管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)前我國公共景區(qū)的管理制度，存在多頭管理的現(xiàn)象，這一現(xiàn)象不僅限制了公共景區(qū)的發(fā)展，還威脅到了廣大人民群眾的公共利益，因此需要成立專門的機(jī)構(gòu)，對(duì)公共景區(qū)的門票定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一的制定，并且針對(duì)公共景區(qū)的門票進(jìn)行統(tǒng)一管理。就當(dāng)前情況而言，由于公共景區(qū)的運(yùn)行管理涉及多個(gè)部門，而且我國的公共景區(qū)數(shù)量繁多、種類也較為復(fù)雜，很難在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)專業(yè)管理部門的全范圍覆蓋。所以就需要從重點(diǎn)保護(hù)景區(qū)入手，建設(shè)起專門的管理機(jī)構(gòu)，比如以世界級(jí)的自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)為主體的公共景區(qū)，就迫切需要建立起針對(duì)性強(qiáng)的專責(zé)管理部門。

（二）規(guī)范公共景區(qū)門票價(jià)格調(diào)整工作的相應(yīng)聽證程序

第一，對(duì)于聽證會(huì)的組織者構(gòu)成而言，需要從根本上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的聽證會(huì)由公共景區(qū)價(jià)格部門作為聽證會(huì)主體，從而壟斷聽證會(huì)的現(xiàn)象。公共景區(qū)在舉行聽證會(huì)之前，需要盡可能地調(diào)動(dòng)起社會(huì)中介組織以及與景區(qū)經(jīng)營相關(guān)的各個(gè)利益集團(tuán)的主動(dòng)性，使其與政府積極合作，構(gòu)成雙向互動(dòng)的聽證機(jī)制。此時(shí)，政府價(jià)格部門的主要職能是制定聽證歸責(zé)以及精確門票價(jià)格的調(diào)整規(guī)范，并且根據(jù)聽證會(huì)的結(jié)果最終做出決策。社會(huì)中介組織和利益集團(tuán)則需要根據(jù)已經(jīng)發(fā)布的規(guī)則聲明，嚴(yán)格管理組織聽證會(huì)的事務(wù)，并且保證聽證會(huì)的可靠性，從而確保最終的價(jià)格調(diào)整機(jī)制是公正、中立且完善的，避免壟斷現(xiàn)象的出現(xiàn)。

第二，在選擇聽證會(huì)代表時(shí)，根據(jù)不同利益集團(tuán)的職能和需求不同，需要采用不同的代表選取方式：首先，選擇專家代表時(shí)，需要從專家?guī)熘须S機(jī)抽取，從而保證專家代表完全客觀、公平，從而有效行使專家的話語權(quán)；其次，選擇公共景區(qū)經(jīng)營者代表時(shí)，則需要選擇推薦的方式，由景區(qū)經(jīng)營企業(yè)或者景區(qū)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部選舉出具備專業(yè)知識(shí)，并且有信服力的內(nèi)部專業(yè)人員；最后，選擇游客代表時(shí)需要以自愿報(bào)名為基礎(chǔ)，不能限制報(bào)名游客的資格，在選擇代表群體時(shí)還需要按照一定的比例選擇社會(huì)底層群眾和社會(huì)弱勢(shì)群體，從而保證聽證會(huì)的全面性。這三類代表在選擇時(shí)，需要盡可能地以游客代表為主體，從而保證對(duì)價(jià)格決策做出更加貼近真實(shí)情況的反應(yīng)。

第三，在聽證會(huì)相關(guān)信息的獲取時(shí)，面對(duì)各方信息不對(duì)稱的問題，需要選擇合理的制度設(shè)計(jì)，彌補(bǔ)信息方面的缺陷。一方面需要保證各方聽證代表的平等表達(dá)權(quán)利，在規(guī)則限制的基礎(chǔ)上，保證每一個(gè)聽證代表的觀點(diǎn)和發(fā)言都能夠得到相應(yīng)的尊重，從而使各方聽證代表都能夠充分積極的表達(dá)其觀點(diǎn)和意見。另一方面則是要在立法的層面確定聽證代表申請(qǐng)者的附隨性義務(wù)以及信息披露義務(wù)，為聽證代表提供準(zhǔn)確、專業(yè)的法律幫助，明確要求聽證代表申請(qǐng)者在上交聽證申請(qǐng)報(bào)告時(shí)，需要將報(bào)告當(dāng)中與門票定價(jià)相關(guān)的信息真實(shí)的反映出來，向社會(huì)公布聽證信息，并且在選拔出聽證會(huì)代表之后，聽證申請(qǐng)者需要依托其在法律和專業(yè)上的優(yōu)勢(shì)，解答聽證代表的疑惑，尤其是關(guān)于普通游客方的聽證代表，要仔細(xì)的回答其疑問，保證代表后續(xù)發(fā)言的有效性。

第四，要保證聽證結(jié)果的法律效力，政府相關(guān)部門必須在參照聽證結(jié)果的基礎(chǔ)上，對(duì)景區(qū)門票價(jià)格進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。在聽證會(huì)最后的表決程序上，參會(huì)的聽證代表有半數(shù)以上都不同意價(jià)格調(diào)整方案時(shí)，就需要重新制定價(jià)格調(diào)整方案，并再次舉行聽證會(huì)。

五 結(jié)語

在加入了世貿(mào)組織之后，我國當(dāng)前的行政體系遇到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程當(dāng)中，行政缺位和行政越位的問題非常明顯，這些問題主要體現(xiàn)在公共景區(qū)的門票價(jià)格管理機(jī)制當(dāng)中。我國政府對(duì)于公共景區(qū)門票價(jià)格的統(tǒng)一管理，屬于一種行政行為，具備相應(yīng)的公權(quán)力性質(zhì)，公共景區(qū)的價(jià)格管理機(jī)制必須在公權(quán)力性質(zhì)的基礎(chǔ)之上建立，并且需要利用依法執(zhí)政，對(duì)其與其他行政主體之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。與此同時(shí)，國家其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、法人或者公民，都是行政的相對(duì)方，因此沒有權(quán)力干涉公共景區(qū)行政管理部門的行政執(zhí)法。除此之外，如果景區(qū)的行政管理部門存在瀆職或者失職行為，則需要承擔(dān)相應(yīng)的后果，從而克服行政缺位和行政越位問題。