陳希暉（副教授/博士） 呂林 張蓉

（1南京審計大學(xué)政府審計學(xué)院 江蘇南京 211815 2南京市溧水區(qū)審計局 江蘇南京 211299）

一、政策落實跟蹤審計的發(fā)展背景

政策落實跟蹤審計是公共政策審計與跟蹤審計的結(jié)合，是審計機(jī)關(guān)對黨和國家重大政策措施落實情況持續(xù)跟蹤的監(jiān)督活動。政策落實跟蹤審計要圍繞“政策-項目 -資金”的主線，檢查重大政策是否落實到位、相關(guān)項目是否嚴(yán)格管理、資金保障是否及時投入且發(fā)揮效益。其目標(biāo)是揭示政策執(zhí)行過程中存在的主要問題和風(fēng)險隱患，分析政策執(zhí)行的效果，以審計報告和建議形式，促使審計對象整改，保障政令暢通。

2008年，審計署在五年規(guī)劃中首次提出要“積極探索跟蹤審計，對國家重大政策措施的執(zhí)行試行全過程跟蹤審計”，并在次年開展了對中央“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展”政策措施貫徹落實情況及效果的專項審計調(diào)查。2014年，審計署組織了關(guān)于“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險”等政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計。2016年，政策落實跟蹤審計成為審計機(jī)關(guān)八大審計業(yè)務(wù)之一。2018年，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況的跟蹤審計力度”。2019年，審計署將“重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計”確認(rèn)為推動審計全覆蓋的重點任務(wù)。2021年，新修改的《審計法》明確將“被審計單位貫徹落實國家重大經(jīng)濟(jì)社會政策措施情況”納入審計監(jiān)督職責(zé)范圍。

目前，政策落實跟蹤審計還存在一些不足，為了高質(zhì)量完成黨和國家部署的各項任務(wù)，充分發(fā)揮審計監(jiān)督效能，政策落實跟蹤審計亟需進(jìn)一步深化與發(fā)展。

二、政策落實跟蹤審計面臨的問題與挑戰(zhàn)

（一）政策落實跟蹤審計面臨的現(xiàn)實瓶頸

梳理審計結(jié)果公告，可以了解政策落實跟蹤審計的實踐動態(tài)。以2016年第一季度至2020年第三季度的脫貧攻堅及鄉(xiāng)村振興相關(guān)審計情況為例，政策落實跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題如下：（1）從政策角度看，各種政策措施落實均有不到位之處，與要求存在差距；（2）從項目角度看，存在前期可研論證不足、違規(guī)招投標(biāo)、建設(shè)進(jìn)度緩慢、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、項目總體效益不佳、建成后閑置、管理不到位等問題；（3）從資金角度看，存在資金統(tǒng)籌整合不到位、被騙取套取、違規(guī)發(fā)放、資金長期閑置、使用績效不高等問題。審計結(jié)果公告反映的客觀事實折射出審計實踐中遭遇的瓶頸：

1.審計對象覆蓋不全。在共建共治共享的社會治理格局中，政府、社會、市場、公眾等多元主體共同參與政策的落實工作。現(xiàn)行審計往往從項目建設(shè)方和資金調(diào)撥方的視角切入，缺乏對政策受益方的關(guān)注，導(dǎo)致對政策實施效果的評估缺乏客觀性與真實性。而且無法了解政策紅利是否有效釋放并得到充分吸收，也無法客觀掌握政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度。

2.審計重事后輕事前事中。為控制影響政策落實的不確定性因素、最大程度實現(xiàn)政策目標(biāo)，需要評估主體對公共政策全過程保持跟蹤。然而，從審計結(jié)果公告中“規(guī)劃不科學(xué)”“前期論證不足”等表述來看，政策審計不僅沒有介入到事前階段，對項目和資金使用過程的監(jiān)督力度也較為薄弱。審計無法及時糾正設(shè)計不合理、財政資金損失浪費(fèi)等問題，難以發(fā)揮預(yù)防和揭示作用。

3.績效評估不足。大多數(shù)審計工作重項目和資金，較少關(guān)注政策本身和政策執(zhí)行效果。目前針對效果性的評估本質(zhì)上具有遵循性特點，以政策目標(biāo)、工作目標(biāo)的實現(xiàn)程度為導(dǎo)向。資金和項目的效益高低由是否閑置來界定，缺乏對經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)保性和公平性的績效評估。審計人員無法系統(tǒng)分析政策執(zhí)行的總體情況，就難以拓展審計深度。

4.審計結(jié)果運(yùn)用不到位。政策落實跟蹤審計整改機(jī)制不健全，“以審促改”的抵御機(jī)制發(fā)揮不到位，很難通過持續(xù)跟蹤整改情況，督促政策貫徹落實。目前，審計署在公告中披露的整改與問責(zé)情況信息含量較低，對違規(guī)者的威懾效應(yīng)弱，屢審屢犯的現(xiàn)象依然存在。

（二）政策落實跟蹤審計面臨的困難挑戰(zhàn)

除審計結(jié)果公告透視出的現(xiàn)實問題外，政策落實跟蹤審計工作還面臨以下幾方面的困難：

1.組織管理難度大。政策落實跟蹤審計以決策部署實施情況為對象，因此審計客體涵蓋了從中央到地方多層級多部門，必要時還要延伸到相關(guān)單位和社會組織。與之相對應(yīng)，審計主體同樣具有多層級的復(fù)雜性，且由于政策部署的特殊性，主客體之間并非完全一一對應(yīng)。為了解政策執(zhí)行的總體情況，各級審計機(jī)關(guān)需要聯(lián)動協(xié)作，在組織管理上面臨巨大挑戰(zhàn)。

2.資源分配難度大。政策落實跟蹤審計任務(wù)量大且資源相對有限，審計人員只能集中精力，突出重點。因此，如何做好計劃指導(dǎo)工作，靈活配置審計資源，成為審計業(yè)務(wù)實踐中亟待攻克的難題。

3.人員素質(zhì)要求高。政策落實跟蹤審計政治導(dǎo)向強(qiáng)、內(nèi)容覆蓋面廣、獲取信息難度大、評價標(biāo)準(zhǔn)模糊。這些特點客觀上要求審計人員具備較強(qiáng)的宏觀政治素養(yǎng)和專業(yè)知識儲備，對審計隊伍的能力水平提出了更高的要求。

綜上，如圖1所示，審計工作在實踐中面臨的各類型問題與挑戰(zhàn)，形成了要求審計改良和轉(zhuǎn)變思路的“推力”；優(yōu)化政策審計頂層設(shè)計的宏觀引領(lǐng)，為審計機(jī)關(guān)提供了戰(zhàn)略規(guī)劃的基本方向，是引導(dǎo)政策落實跟蹤審計在方式、方法、內(nèi)容上不斷創(chuàng)新的“拉力”，而在二者的共同作用下，產(chǎn)生了對政策落實跟蹤審計深化發(fā)展的現(xiàn)實需求。

圖1 深化發(fā)展政策落實跟蹤審計的拉力與推力

三、政策落實跟蹤審計的深化路徑

（一）開展全鏈條政策落實跟蹤審計

審計署在《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提出，要“構(gòu)建覆蓋中央部門、省本級、市縣基層全鏈條跟蹤審計機(jī)制，把握政策落實的全鏈條、各環(huán)節(jié)，全面掌握各利益攸關(guān)方的意見建議”。“全鏈條”的基本特征為審計應(yīng)覆蓋哪些對象指明了方向?；诠补芾淼囊暯牵瑥V義的“全鏈條”概念既強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)權(quán)力結(jié)構(gòu)的“縱向控制”，也關(guān)注多元化社會治理結(jié)構(gòu)的“橫向互動”?？v向來看，重大政策在政府系統(tǒng)內(nèi)部逐級向下傳達(dá)，逐步落實與細(xì)化。中央部門所制定的政策指導(dǎo)性強(qiáng)、模糊且抽象，給實際執(zhí)行過程留下較大的空間；地方政府運(yùn)用自身行政自由裁量權(quán)，因地制宜選取政策手段進(jìn)行層級性治理。橫向來看，政策的落實、項目的建設(shè)、資金的撥付都需要跨部門、多元主體相互合作。除了責(zé)任分解，相關(guān)措施在實施過程中還涉及政策紅利的釋放。因此，在審計管轄范圍內(nèi)的各級政府部門、有關(guān)單位、社會組織乃至公眾都屬于利益攸關(guān)方，都要納入審計監(jiān)督的取證范圍。

開展全鏈條政策落實跟蹤審計，就是要將觸角延伸到政策執(zhí)行過程中的各個角落，著力解決審計對象覆蓋不全的現(xiàn)實問題，依靠“以審促改”的效應(yīng)破解主體間由于利益差距導(dǎo)致的央地博弈和孤島現(xiàn)象。審計機(jī)關(guān)要把握政策傳導(dǎo)的縱向與橫向特征，強(qiáng)化統(tǒng)籌意識，優(yōu)化審計組織形式與方式方法。

1.立足全局視角，統(tǒng)籌調(diào)配資源。審計客體具有層級化、多元化特點，但政策部署落實情況是總體布局、協(xié)調(diào)聯(lián)動的，無法簡單與各級審計機(jī)關(guān)一一對應(yīng)。為實現(xiàn)全鏈條覆蓋，審計機(jī)關(guān)要立足“全國審計上下一盤棋”的基本理念，強(qiáng)化審計組織管理，將領(lǐng)導(dǎo)小組的職權(quán)落到實處。依靠領(lǐng)導(dǎo)小組的高位推動和協(xié)調(diào)溝通的樞紐作用，統(tǒng)籌跨層級、跨地域調(diào)度，減少審計系統(tǒng)內(nèi)部摩擦，減少工作重復(fù)。

政策落實跟蹤審計要做到“四統(tǒng)一”，即統(tǒng)一制定審計計劃、統(tǒng)一執(zhí)行審計要點、統(tǒng)一調(diào)配審計資源、統(tǒng)一反映審計成果。審計署在制定年度審計項目計劃時要立足長遠(yuǎn)、放眼全局、統(tǒng)籌謀劃。各級審計機(jī)關(guān)要根據(jù)上級指導(dǎo)意見，充分調(diào)研地方實際情況，科學(xué)制定審計工作方案，理清審計重點難點。審計組要及時報送審計進(jìn)展情況，匯總形成審計成果，以便領(lǐng)導(dǎo)小組調(diào)整工作部署，推廣良好經(jīng)驗做法。

2.拓展審計范圍，明確工作重點。為實現(xiàn)審計內(nèi)容對各階段、多主體的全覆蓋，審計要打破重事后輕事前事中、重執(zhí)行者輕受益方的慣性思維。一是將審計關(guān)口前移至項目立項環(huán)節(jié)，開展合理性、可行性評估，充分發(fā)揮審計在前期階段的預(yù)警作用。二是加強(qiáng)審計對事中階段的介入，及時發(fā)現(xiàn)并糾正政策傳遞失真、項目執(zhí)行偏差、資金違規(guī)劃撥等問題，保障政策措施有效落地。三是拓展審計取證范圍，調(diào)動政策受益主體揭示違法違紀(jì)行為、評估政策效果及影響的積極性。

審計過程中要根據(jù)本級政府在縱向全鏈條機(jī)制中所處地位和所負(fù)責(zé)任，相應(yīng)調(diào)整審計重點。省、市、縣作為縱向結(jié)構(gòu)的中間層級，在職責(zé)分配上各有側(cè)重，對推動政策落實各有優(yōu)勢。省級政府的主要職責(zé)是論證政策部署在本區(qū)域內(nèi)的延伸與調(diào)整，使省級政策在指導(dǎo)精神上與中央保持一致。因此，省級審計機(jī)關(guān)的要務(wù)是判斷地方戰(zhàn)略與中央部署之間是否存在銜接空隙，省級政府的總體思路、規(guī)劃目標(biāo)是否符合國家戰(zhàn)略要求。政策能否在基層落實到位有賴于縣級政府的規(guī)劃與能力。在此基礎(chǔ)上，縣級審計機(jī)關(guān)的審計內(nèi)容相對具體，關(guān)注政策措施在基層的落地對接。

3.創(chuàng)新審計方法，強(qiáng)化數(shù)據(jù)思維。政策在流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生了大量的數(shù)據(jù)和信息，審計機(jī)關(guān)要認(rèn)識到大數(shù)據(jù)審計對打破信息孤島、提高監(jiān)督效能的重要作用，把數(shù)據(jù)作為實現(xiàn)全鏈條覆蓋的載體。一是豐富數(shù)據(jù)來源，拓展審計廣度。審計要保證對基層具體情況、群眾滿意度的抽審調(diào)查不落死角，獲取充分的審計證據(jù)。二是精準(zhǔn)定位問題，確保分析質(zhì)量。在完成數(shù)據(jù)收集的前提下開發(fā)數(shù)據(jù)審計模型，提高數(shù)據(jù)分析和挖掘能力，通過內(nèi)外部信息、結(jié)構(gòu)化與非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，以及與以前年度審計情況的相互對比驗證，精確把握審計疑點，明確進(jìn)一步核實取證的思路。

（二）向政策執(zhí)行效果審計延伸

審計署多次在五年規(guī)劃中著力推進(jìn)政策執(zhí)行效果審計，但由于宏觀指導(dǎo)有余、實際操作指引不足，影響了監(jiān)督職能的發(fā)揮。為突破審計工作瓶頸，近年來學(xué)術(shù)界針對政策執(zhí)行效果審計的研究層出不窮：多數(shù)學(xué)者集中于對政策執(zhí)行效果審計本質(zhì)、內(nèi)涵、目標(biāo)、特點的探討，部分學(xué)者從國外成熟經(jīng)驗中得到啟示，或嘗試構(gòu)建評價指標(biāo)體系。目前，政策執(zhí)行效果審計在我國已完成了理論引介及實踐應(yīng)用的初步階段，但缺乏適用于多種政策情景、得到實踐驗證的評價標(biāo)準(zhǔn)，未形成完備的理論體系。向政策執(zhí)行效果審計延伸，目的是解決政策審計績效評估不足的現(xiàn)實問題，關(guān)鍵在于加強(qiáng)實踐指導(dǎo)，形成“學(xué)-用”循環(huán)和構(gòu)建政策執(zhí)行效果評價指標(biāo)體系。

1.學(xué)以致用，用以促學(xué)，形成循環(huán)。政策執(zhí)行效果審計的發(fā)展要在借鑒西方的先試經(jīng)驗基礎(chǔ)上，完成實踐與理論的本土化。第一階段是學(xué)習(xí)總結(jié)。我國學(xué)者、實務(wù)工作者要系統(tǒng)化總結(jié)國內(nèi)外政策執(zhí)行效果審計的組織形式、方法手段等，分類整理審計工作經(jīng)驗，提取宏觀指導(dǎo)框架。第二階段是經(jīng)驗篩選。審計機(jī)關(guān)要發(fā)揮專家咨詢作用，在經(jīng)驗庫中篩選符合國情的措施，組織開展可行性研究，最終形成較為具體的指導(dǎo)方案。第三階段是推廣實踐。各審計組要根據(jù)指導(dǎo)方案明確具體審計項目的目標(biāo)、內(nèi)容、重點、方法，在大量實踐中發(fā)現(xiàn)切合中國特定的政治文化環(huán)境的真問題。第四階段是豐富理論。學(xué)者和實務(wù)工作者要基于我國審計實踐，以問題為導(dǎo)向，構(gòu)建具有中國特色的政策執(zhí)行效果審計理論體系。然后，再次回到第一階段，實現(xiàn)螺旋式上升。在缺乏實踐經(jīng)驗、宏觀指導(dǎo)模糊的發(fā)展初期，學(xué)習(xí)總結(jié)階段要重點學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗。到了成熟期，則要以總結(jié)本土案例為主。

2.構(gòu)建政策執(zhí)行效果評價指標(biāo)體系。推行政策執(zhí)行效果審計的關(guān)鍵在于構(gòu)建統(tǒng)一合理的效果評估指標(biāo)體系。審計內(nèi)容包括政策制定的科學(xué)性、政策落實機(jī)制的健全性、公共資金資源配置的合理性以及政策實施的績效性。政策實施結(jié)果既涵蓋直接效果，又涵蓋對政治、經(jīng)濟(jì)、社會以及其他政策的間接效果。由此可知，構(gòu)建指標(biāo)的難點在于從復(fù)雜的關(guān)系和內(nèi)容中提煉出清晰簡練的框架。一要加強(qiáng)理論與現(xiàn)實間的緊密互動。一方面要重視歸納，從觀察審計實踐出發(fā)，通過實證研究、數(shù)據(jù)分析進(jìn)行概括，提取出指標(biāo)體系雛形。另一方面要靈活演繹，基于經(jīng)典審計理論，通過實證研究、假設(shè)觀察，選擇接受現(xiàn)有指標(biāo)或進(jìn)行修正，完成理論升華，得到更完整且可操作性更強(qiáng)的指標(biāo)體系。二要突破單項政策局限。我國已有學(xué)者試圖構(gòu)建政策執(zhí)行效果評估體系，但多針對單項政策，少有適用于多政策情景的指標(biāo)體系，缺乏普適性。因此，學(xué)術(shù)界應(yīng)跳出單項政策的窠臼，放眼整個政策執(zhí)行效果審計面，以求推動評價標(biāo)準(zhǔn)體系的規(guī)范化發(fā)展。

（三）融入研究型審計理念

研究型審計并非一種獨立的審計類型，而是主張以研究性思維貫穿審計全過程，從審計工作發(fā)現(xiàn)的問題出發(fā)，深入剖析其背后的體制性障礙、制度性漏洞，提煉出所有審計項目的本質(zhì)規(guī)律和共性特征。開展研究型審計是國家在推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展過程中，對國家審計作為“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”服務(wù)于國家治理的必然要求，也是突破審計工作各種瓶頸的“利器”。

1.研究審計客體。對審計客體的研究是研究型審計的重點內(nèi)容，即審計誰就要研究誰，審計什么就研究什么。具體到政策落實跟蹤審計中，強(qiáng)調(diào)在審計工作過程中圍繞“政策-項目-資金”這一主線，持續(xù)對黨中央重大決策部署、被審計單位、具體項目與資金實施和使用情況進(jìn)行研究。

一是研究政策背景。在政策落實跟蹤審計中，政策覆蓋面廣、涉及主體多，如果缺乏對政策發(fā)展沿革的梳理和對宏觀環(huán)境的了解，就只能浮于表面，難以分析總體特征與趨勢，挖掘出問題所涉及的體制機(jī)制缺陷。研究型審計強(qiáng)調(diào)對事物本質(zhì)的研究，任何資金和項目都只是政策落實的支撐與載體，而所有政策都服務(wù)于一定的政治目的。因此，審計人員要提高政治站位，吃透精神、領(lǐng)會實質(zhì)，組織系統(tǒng)研究和深入學(xué)習(xí)國家重大決策部署的出臺背景，摸清政策制定的戰(zhàn)略意圖與根本目標(biāo)，才能深刻理解政策落實的實踐邏輯，推動審計工作扎實開展。

二是研究審計對象。了解審計對象基本情況，評估其可能存在的重要問題是有效開展審計工作的前提。在審前調(diào)查時，研究型審計強(qiáng)調(diào)對審計對象調(diào)查了解的深度，結(jié)合對政策部署的把握，以此編制出目標(biāo)清晰、有針對性、可操作性強(qiáng)的審計實施方案。審計組要完善審計對象資料庫的建設(shè)，擺脫以本年度本單位為基點的數(shù)據(jù)收集模式，立足該對象在政策落實流程中所處的地位，廣泛收集以前年度的業(yè)務(wù)財務(wù)數(shù)據(jù)或監(jiān)督成果信息，通過橫向和縱向的對比分析，對審計對象做出較為全面完整的判斷，降低在審計過程中存在重大認(rèn)知偏差的可能性。

在項目實施過程中做實研究型審計，強(qiáng)調(diào)“邊審計邊研究”的基本理念。研究型審計并非以發(fā)現(xiàn)問題為最終目的，而是要在發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上找出解決問題的方法，其實現(xiàn)路徑是通過深入調(diào)研問題產(chǎn)生的原因，針對相關(guān)體制機(jī)制缺陷提出改進(jìn)建議。審計組要從項目建設(shè)和資金分配的不同主體出發(fā)，將審計工作的重心從事后監(jiān)督向事前事中階段轉(zhuǎn)移。審計不承擔(dān)管理決策職能，只通過分析不同階段審計對象的具體特征來創(chuàng)新審計發(fā)現(xiàn)，為政府部門提供合理建議，以此發(fā)揮審計監(jiān)督的預(yù)防性作用，達(dá)到“治已病、防未病”的免疫性目的。

2.研究審計工作。廣義地說，研究型政策審計涵蓋了所有深化發(fā)展政策落實跟蹤審計的思考與嘗試。除上文所提到的三條路徑之外，審計機(jī)關(guān)還要嘗試探索專項審計模式，即只針對某些特定事項和重要環(huán)節(jié)進(jìn)行審計，從點切入，以點帶面，用專項代替戰(zhàn)線太長、組織松散的傳統(tǒng)跟蹤審計模式，擺脫固有審計問題。審計機(jī)關(guān)還要研究審計人才效應(yīng)和審計成果應(yīng)用，為優(yōu)化審計工作、實現(xiàn)審計增值提供支撐。

一是研究審計人才效應(yīng)。研究型政策審計對審計人員的綜合素質(zhì)提出了更高的要求，為此，首先，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)型審計機(jī)關(guān)建設(shè)。一方面，審計機(jī)關(guān)可以組織領(lǐng)學(xué)政策動態(tài)，共學(xué)以往審計經(jīng)驗和典型案例，定期交流分享學(xué)習(xí)心得，為審計人員創(chuàng)造濃厚的研究氛圍。另一方面，可以以審代訓(xùn)、以老帶新，通過經(jīng)驗豐富者的言傳身教，帶動審計人員在實踐中飛速成長、熟練掌握在政策審計項目中進(jìn)行研究的思路和方法。其次，要加大與科研機(jī)構(gòu)的合作力度。一方面，積極立項合作課題，由審計人員負(fù)責(zé)項目實施、提供研究思路，高?？蒲腥藛T負(fù)責(zé)執(zhí)筆、強(qiáng)化理論銜接，雙方在不斷的溝通中深化思想認(rèn)識，產(chǎn)出更高層次的審計成果。另一方面，充分發(fā)揮專家的咨詢作用，聯(lián)合組織政策研討會、審計業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，為審計人員提供學(xué)習(xí)渠道。最后，要建立與研究產(chǎn)出掛鉤的激勵機(jī)制。一方面，要將研究產(chǎn)出的數(shù)量與質(zhì)量綜合考慮，納入部門績效考核體系中去，調(diào)動審計人員探索研究型審計的積極性。另一方面，要組織評選優(yōu)秀的政策落實跟蹤審計課題，對有廣度、有深度、有創(chuàng)新的研究型審計項目予以表彰。

二是研究審計成果應(yīng)用。審計機(jī)關(guān)要秉持研究理念，不斷探索健全溝通、督促與跟蹤機(jī)制的現(xiàn)實做法。首先是優(yōu)化與政府部門的溝通機(jī)制，提供具有宏觀性的審計建議，推動相關(guān)配套政策措施的出臺與完善。其次是加強(qiáng)審計結(jié)果公開力度，加重群眾監(jiān)督的砝碼，督促審計客體有效履責(zé)。再次是持續(xù)跟蹤審計整改意見的落實情況，實現(xiàn)審計建議效用最大化。由于不同地區(qū)的現(xiàn)實情況可能相似，審計工作經(jīng)驗具備一定程度的可復(fù)制性，因此，審計組有必要將審計成果上傳到經(jīng)驗共享庫中，為以后開展研究型政策審計的地區(qū)提供先試經(jīng)驗。審計機(jī)關(guān)可以從中挑選具有典型性、普適性的案例，推廣到基層審計機(jī)關(guān)，落實到具體審計工作中。

（四）實現(xiàn)政策審計與政策督查協(xié)同

督查是指在政府治理體系內(nèi)，自上而下開展的對關(guān)鍵政策及重點目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行追蹤、查核及督促，以確保達(dá)成預(yù)期政策執(zhí)行績效的組織控制行為。政策督查是我國強(qiáng)化各地方各部門政策執(zhí)行力度的主要工具。推動政策審計與政策督查協(xié)同具有必要性。就審計而言，政策審計自身剛性不足，督促整改的威懾效應(yīng)較弱。就督查而言，督查活動頻率過高、多頭重復(fù)，給地方政府治理帶來較大負(fù)擔(dān)。政策審計可利用督查的權(quán)威性特征，調(diào)動審計對象整改的積極性，而政策督查可利用審計的專業(yè)性特征，彌補(bǔ)自身經(jīng)驗不足，節(jié)約行政成本。二者的協(xié)同可從計劃、信息、成果這三個角度切入。

1.加強(qiáng)協(xié)作配合，統(tǒng)籌計劃安排。為保障協(xié)同的可持續(xù)性，首先要盡快完善政策審計與政策督查聯(lián)合的體制機(jī)制，依托其權(quán)威性和指導(dǎo)性，自上而下強(qiáng)化協(xié)作意識。一方面，要實施高位推動，明確由審計委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合工作，負(fù)責(zé)統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)溝通。另一方面，要完善制度框架，擬定并出臺指導(dǎo)督審聯(lián)動的相關(guān)辦法，使執(zhí)行人員有規(guī)可依。在計劃安排階段，審計機(jī)關(guān)與同級政府督查機(jī)關(guān)可在參考對方重要文件的基礎(chǔ)上，明確重點工作任務(wù)清單。針對政府重點實施、涉及面廣、多方共同關(guān)注的政策，雙方要統(tǒng)籌推進(jìn)工作，開展聯(lián)合調(diào)查，增強(qiáng)監(jiān)督合力與實效。

2.拓展聯(lián)動方式，強(qiáng)化信息協(xié)同。在確定項目后，為深入了解政策落實情況，把握政府部門、單位、項目的具體情況，審計組或督察組可以商請向?qū)Ψ秸{(diào)閱材料，就有關(guān)問題展開討論，在明確潛在問題的基礎(chǔ)上做下一步工作打算。項目進(jìn)行過程中，督查要將自身發(fā)現(xiàn)、屬于審計監(jiān)督范圍的線索與審計機(jī)關(guān)共享，審計也要將所發(fā)現(xiàn)的影響突出、整改困難的問題通報給督查機(jī)關(guān)。雙方要建設(shè)經(jīng)常性的交流制度，保持溝通渠道暢通，借助有效的溝通實現(xiàn)良好的信息協(xié)同。在日常聯(lián)絡(luò)上，要各自明確專門負(fù)責(zé)溝通的部門及人員，減少溝通噪音。在重要事項上，要及時組織召開聯(lián)席會議進(jìn)行研究。

3.加強(qiáng)成果運(yùn)用，落實審計整改。建立常態(tài)化的審計整改聯(lián)合督查機(jī)制，有助于強(qiáng)化審計結(jié)果運(yùn)用，提升整改成效，保障政令暢通。在組織形式上，由黨委牽頭、政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥成立聯(lián)合督查組，積極組織對審計整改落實情況的聯(lián)合督查工作，重點關(guān)注屢審屢犯、長期無進(jìn)展的事項。對聯(lián)合督查發(fā)現(xiàn)的突出問題，既要壓實主體責(zé)任，建立工作臺賬，也要加大通報移交和問責(zé)追究的力度，以強(qiáng)有力的督查措施促使被審計對象推進(jìn)政策、項目工作的落實。只有嚴(yán)厲采取通報批評、提請約談等手段，持續(xù)釋放失責(zé)必究、問責(zé)必嚴(yán)的強(qiáng)烈信號，才能強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識，提高對依法依規(guī)落實政策的重視程度。

綜上，突破政策落實跟蹤審計困境，化解政策落實跟蹤審計難點，需要進(jìn)一步深化政策落實跟蹤審計。一是開展全鏈條政策落實跟蹤審計，重新梳理審計對象；二是向政策執(zhí)行效果審計延伸，拓展審計內(nèi)容；三是融入研究型審計理念，降低與被審對象的信息不對稱，做深做透審計工作，提升審計質(zhì)量； 四是實現(xiàn)政策審計與政策督查協(xié)同，通過在計劃、信息、成果這三個維度的協(xié)同，提升審計整改效能，降低行政成本。具體如圖2所示。

圖2 深化政策落實跟蹤審計的路徑及其定位

四、總結(jié)

本文對政策落實跟蹤審計的發(fā)展背景與現(xiàn)實中面臨的問題與挑戰(zhàn)做了梳理，并提出四條深化路徑。每一條深化路徑都可以解決審計工作面臨的某一個或某幾個現(xiàn)實問題?！伴_展全鏈條政策落實跟蹤審計”可以解決審計對象覆蓋不全、審計重事后輕事前事中的現(xiàn)實問題?！跋蛘邎?zhí)行效果審計延伸”可以解決績效評估不足的現(xiàn)實問題?！皩崿F(xiàn)政策審計與政策督查協(xié)同”可以解決審計結(jié)果運(yùn)用不足的現(xiàn)實問題。而“融入研究型審計理念”在內(nèi)容上已包含對審計工作本身的研究，因此能解決多個現(xiàn)實問題并服務(wù)于其他路徑的規(guī)劃與實施。四條路徑相互貫通，共同推動政策落實跟蹤審計的深化與發(fā)展。