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        高速公路PPP項(xiàng)目超額收益分配方法探究

        2022-09-23 15:35:32中鐵建融城發(fā)展有限公司張群
        區(qū)域治理 2022年34期
        關(guān)鍵詞:收益分配階梯式階梯

        中鐵建融城發(fā)展有限公司 張群

        一、引言

        作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)筑的高速公路,對(duì)于國(guó)家和區(qū)域資金流動(dòng)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大的影響作用。截至2021年底,我國(guó)高速公路總里程達(dá)到14.96萬(wàn)km,位居全球第一,在未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中高速公路需求量將持續(xù)增長(zhǎng)[1]。通過(guò)政企合作(Public Private Partnership,PPP)模式,政府與社會(huì)資本之間形成“全程合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的合作伙伴關(guān)系,能夠通過(guò)雙方優(yōu)勢(shì)的結(jié)合而有效減輕政府部門的財(cái)政壓力以及社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn),從而實(shí)現(xiàn)多方共贏[2]。高速公路項(xiàng)目財(cái)政投入巨大,PPP模式可以很好地解決高速公路的項(xiàng)目建設(shè)和效益增值,為加速推進(jìn)實(shí)施政府和社會(huì)資本合作國(guó)家高速公路PPP項(xiàng)目,依法規(guī)范國(guó)家高速公路項(xiàng)目的投融資體制,按照公平、公開和透明的原則,鼓勵(lì)社會(huì)資本投資國(guó)家高速公路項(xiàng)目[3]。我國(guó)高速公路項(xiàng)目屬于經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目,目前現(xiàn)有研究成果和實(shí)踐應(yīng)用較多集中于高速公路PPP項(xiàng)目合理收益分配,而對(duì)于高速公路PPP項(xiàng)目超額收益的相關(guān)研究極為匱乏。在實(shí)踐領(lǐng)域中,由于缺少相關(guān)立法和制度指導(dǎo),各地方政府依據(jù)自身實(shí)際情況,依托特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議自行進(jìn)行超額收益分配,且大多數(shù)具有超額收益的高速公路PPP項(xiàng)目依然沿用合理收益的分配方式,存在較大程度的不合理性,為高速公路PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)發(fā)展造成了潛在危機(jī)和較大隱患。

        二、PPP項(xiàng)目超額收益分配存在問(wèn)題

        對(duì)于PPP項(xiàng)目而言,政府部門和社會(huì)資本方為依托項(xiàng)目公司而形成的合作關(guān)系,雙方基于合同或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議針對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與收益共享[4]。在現(xiàn)有研究成果中,研究?jī)?nèi)容主要集中于PPP項(xiàng)目的合理收益分配,而對(duì)于PPP項(xiàng)目超額收益分配的相關(guān)研究則十分匱乏,各個(gè)地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,對(duì)于PPP項(xiàng)目超額收益分配的相關(guān)規(guī)定非常簡(jiǎn)單,即針對(duì)PPP項(xiàng)目所產(chǎn)生的超額收益進(jìn)行統(tǒng)一分配。例如,云南省規(guī)定,當(dāng)PPP項(xiàng)目發(fā)生超額收益時(shí),社會(huì)資本方按照社會(huì)資本投資加項(xiàng)目融資占項(xiàng)目總投資的比例分配超額收益;而政府部門則按照政府持股和持有資本公積部分占項(xiàng)目總投資的比例分配超額收益①。然而,由于這種統(tǒng)一分配思想并未考慮超額收益產(chǎn)生的原因,因此統(tǒng)一分配方法并不符合PPP項(xiàng)目超額收益分配實(shí)際,例如,因社會(huì)資本方技術(shù)創(chuàng)新和管理進(jìn)步和產(chǎn)生的超額收益,在超額收益分配時(shí)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)資本方傾斜。具體問(wèn)題主要包括以下三個(gè)方面。

        (一)缺失超額收益分配科學(xué)方法

        目前,我國(guó)所有能夠產(chǎn)生超額收益的PPP項(xiàng)目在超額收益分配方面依然沿用合理收益分配比例,這使得負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目公司獲取超額收益,由此導(dǎo)致其他利益主體出現(xiàn)利益受損[5]。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言,若一味杜絕和防止社會(huì)資本方獲取超額收益,勢(shì)必會(huì)打擊社會(huì)資本方的投資積極性和經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造性,導(dǎo)致社會(huì)資本方在后期的經(jīng)營(yíng)管理中不作出任何努力完全依賴于政府補(bǔ)貼,由此造成多方利益主體共損。

        (二)缺少管理辦法以及制度指導(dǎo)

        現(xiàn)如今,盡管我國(guó)有關(guān)PPP項(xiàng)目的相關(guān)立法極為豐富,但有關(guān)PPP項(xiàng)目超額收益的相關(guān)立法和規(guī)章制度近乎空白,僅由我國(guó)財(cái)政部頒發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱暫行辦法)(財(cái)金〔2016〕92號(hào))中的兩個(gè)條款對(duì)PPP項(xiàng)目超額收益分配作出了相應(yīng)規(guī)定,即按照超額收益產(chǎn)生原因分配以及建立動(dòng)態(tài)超額收益分配。然而,這兩例條款只是粗略提出了超額收益分配的頂層框架,而并未明確規(guī)定具體的分配方法、分配比例和操作步驟,在實(shí)踐應(yīng)用過(guò)程中缺乏有效性。因此,各個(gè)地方政府部門以吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本為宗旨,分別依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況自行制定PPP項(xiàng)目超額分配方案,在頂層設(shè)計(jì)方面缺少相應(yīng)的管理辦法以及制度指導(dǎo)。

        (三)未能考慮不同行業(yè)實(shí)際情況

        在我國(guó)PPP項(xiàng)目超額收益分配的實(shí)踐應(yīng)用領(lǐng)域,統(tǒng)一分配機(jī)制未能深入考慮具體PPP項(xiàng)目自身的實(shí)際情況,參與主體對(duì)于不同的PPP項(xiàng)目具有不同的運(yùn)營(yíng)成本、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)以及期望收益,超額收益分配方法不能一概而論。例如,高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、資金投入大、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任大且運(yùn)營(yíng)成本高[6],各方利益主體均具有較高的期望收益,超額收益統(tǒng)一分配方法對(duì)于高速公路PPP項(xiàng)目各方利益主體而言是不合理的。由此可見,我國(guó)很多具有超額收益的高速公路PPP項(xiàng)目,正是由于在超額收益分配方面缺失了科學(xué)方法,從而為高速公路PPP項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)留下了危機(jī)和隱患。

        三、PPP項(xiàng)目超額收益分配方法

        (一)PPP項(xiàng)目超額收益產(chǎn)生原因分類

        依據(jù)《暫行辦法》中提出的按照超額收益產(chǎn)生原因分配,可將PPP項(xiàng)目超額收益產(chǎn)生原因劃分為社會(huì)資本方主觀努力和項(xiàng)目固有生產(chǎn)力兩種類型;社會(huì)資本方主觀努力是指,通過(guò)社會(huì)資本方的技術(shù)創(chuàng)新或管理進(jìn)步等主觀因素所產(chǎn)生的超額收益,應(yīng)當(dāng)按照社會(huì)資本方的主觀努力程度分配超額收益;項(xiàng)目固有生產(chǎn)力是指,PPP項(xiàng)目本身就是人民百姓日常工作生活的剛需,即使社會(huì)資本方不作出任何主觀努力也會(huì)產(chǎn)生超額收益,此時(shí)的超額收益應(yīng)歸政府所有。用計(jì)算公式表示為:

        ①社會(huì)資本方主觀努力所產(chǎn)生的超額收益=PPP項(xiàng)目實(shí)際收益-PPP項(xiàng)目固有收益;

        ②PPP項(xiàng)目固有生產(chǎn)力所產(chǎn)生的超額收益=PPP項(xiàng)目固有收益-PPP項(xiàng)目合理收益上限。

        (二)PPP項(xiàng)目超額收益現(xiàn)行分配方法

        通過(guò)全面梳理各省市相關(guān)合同文件、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議以及大量走訪政府部門和社會(huì)資本方PPP項(xiàng)目管理人員可以得知,固定制、浮動(dòng)制和提成制是現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目超額收益最為常用的分配方法,其中提成制又分為固定提成和階梯式提成兩種類型。固定制超額收益分配是指,PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方依據(jù)自身在PPP項(xiàng)目中的成本支出和社會(huì)平均收益水平制定預(yù)期內(nèi)部收益率,之后無(wú)論P(yáng)PP項(xiàng)目盈虧都與社會(huì)資本方無(wú)關(guān);浮動(dòng)制是指,由政府制定收益區(qū)間,在收益區(qū)間內(nèi)的PPP項(xiàng)目實(shí)際收益歸社會(huì)資本方所有,而超出收益區(qū)間的PPP項(xiàng)目實(shí)際收益則歸政府所有,若PPP項(xiàng)目實(shí)際收益未能達(dá)到盈虧平衡點(diǎn),則由政府通過(guò)補(bǔ)貼的方式來(lái)保證社會(huì)資本方的利益;提成制是指政府部門與社會(huì)資本方簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,協(xié)議中明確超額收益分配的具體比例,其中固定提成就是按照固定比例進(jìn)行超額收益分配,階梯式提成即按照不同的等級(jí)設(shè)置超額收益分配比例。

        通過(guò)上述內(nèi)容可以得知,固定制和浮動(dòng)制均不允許社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的超額收益分配,這兩種超額收益分配方式會(huì)極大地打擊社會(huì)資本方的對(duì)于PPP項(xiàng)目的投資積極性和管理效率性。因此,提成制是較為理想的PPP項(xiàng)目超額收益分配方法,而固定提成和階梯式提成對(duì)于社會(huì)資本方又會(huì)具有不同的激勵(lì)作用,基于利益最大化原則,需要依據(jù)具體PPP項(xiàng)目的相關(guān)實(shí)際情況,選擇對(duì)參與主體最為有益的超額收益分配方法。固定提成適用于超額收益空間較小或產(chǎn)生超額收益可能性較小的PPP項(xiàng)目,而階梯式提成則適用于超額收益空間較大或超額收益產(chǎn)生可能性較大的PPP項(xiàng)目。因此,對(duì)于PPP項(xiàng)目各方利益主體而言,階梯式超額收益分配方法是現(xiàn)階段最值得深入探究的核心問(wèn)題。

        四、高速公路PPP項(xiàng)目階梯式超額收益分配方法

        通過(guò)上述內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn),在PPP項(xiàng)目階梯式超額收益分配方法實(shí)施的過(guò)程中,階梯層數(shù)與各個(gè)階梯超額收益分配比例的設(shè)置是核心關(guān)鍵,階梯層數(shù)與各個(gè)階梯超額收益分配比例與PPP項(xiàng)目超額收益產(chǎn)生的可能性以及潛在超額收益額度密切相關(guān)。

        (一)確定高速公路PPP項(xiàng)目超額收益階梯層數(shù)

        通過(guò)大量查詢政府和社會(huì)資本合作中心平臺(tái)②的相關(guān)信息后可以得知,高速公路PPP項(xiàng)目屬于超額收益產(chǎn)生的可能性較大且潛在超額收益額度較高的項(xiàng)目,因此可以將其階梯層數(shù)劃分為三個(gè)層級(jí)(超額收益較低的項(xiàng)目可以將其劃分為兩個(gè)層級(jí)),即依據(jù)高速公路PPP項(xiàng)目潛在超額收益額度,可以20%的跨度制定高速公路PPP項(xiàng)目三階超額收益分配比例,即第一階梯(100%-120%)、第二階梯(120%-140%)和最終階梯(超過(guò)140%以上),以此激勵(lì)社會(huì)資本方在技術(shù)創(chuàng)新和管理效率等方面優(yōu)勢(shì)發(fā)揮的最大化。

        (二)確定高速公路PPP項(xiàng)目超額收益分配比例

        PPP項(xiàng)目各個(gè)階梯的超額收益分配比例需要綜合考慮多方因素進(jìn)行設(shè)置,其中核心要素主要包括行業(yè)成熟度、出資比例和激勵(lì)機(jī)制。

        第一,行業(yè)成熟度。行業(yè)成熟度是決定PPP項(xiàng)目階梯式超額收益分配方法中第一階梯分配比例的核心關(guān)鍵;行業(yè)成熟度,是指政府對(duì)于某一行業(yè)PPP項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)驗(yàn),主要涵蓋管理制度、績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)管體系等。行業(yè)成熟度與政府風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成反比,而行業(yè)成熟度與社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)則呈正比[7]。毋庸置疑,高速公路屬于具有較高行業(yè)成熟度的PPP項(xiàng)目,基于風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則,在高速公路PPP項(xiàng)目階梯式超額收益分配方法中第一階梯中,政府與社會(huì)資本方的超額收益分配比例可依據(jù)高速公路PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況(如工程量、施工技術(shù)和施工難度等)設(shè)置為3:7或4:6。

        第二,出資比例。在PPP項(xiàng)目合同或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中,政府和社會(huì)資本方會(huì)針對(duì)各自的出資比例進(jìn)行明確規(guī)定,可將出資比例作為PPP項(xiàng)目階梯式超額收益分配方法中第二階梯分配比例的關(guān)鍵要素,用以充分體現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)資本方的激勵(lì)目的。對(duì)于高速公路PPP項(xiàng)目而言,為了更好激勵(lì)社會(huì)資本方,可依據(jù)雙方的出資比例制定高速公路PPP階梯式超額收益方法中第二階梯的分配比例。當(dāng)政府出資比例較多低于社會(huì)資本方時(shí)(如1:9),在第二階梯中可將政府和社會(huì)資本方的超額收益分配比例設(shè)置為6:4;當(dāng)政府出資比例略低于社會(huì)資本方時(shí)(如49:51),在第二階梯中可將政府和社會(huì)資本方的超額收益分配比例設(shè)置為7:3。如此,社會(huì)資本方可以憑借較高的出資比例,在第二階梯分得較多的超額收益,對(duì)于社會(huì)資本方具有較強(qiáng)的激勵(lì)作用。

        第三,激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言,暴利防止能否真正實(shí)現(xiàn)取決于階梯式超額收益分配方法中最終階梯(第三階梯)超額收益的分配比例,對(duì)于具有極高超額收益的PPP項(xiàng)目,可以通過(guò)設(shè)置10:0的最終階梯超額收益分配比例來(lái)防止社會(huì)資本方獲取暴利。然而,高速公路PPP項(xiàng)目本身就不屬于暴利項(xiàng)目,再加上現(xiàn)如今我國(guó)已全面進(jìn)入后疫情時(shí)代,高速公路PPP項(xiàng)目出現(xiàn)極高超額收益的可能性微乎其微。因此,出于對(duì)社會(huì)資本方的激勵(lì)考慮,可將高速公路PPP項(xiàng)目階梯式超額盈利分配方法中最終階梯的分配比例設(shè)置為8:2或9:1。綜上所述,可將高速公路PPP項(xiàng)目階梯式超額收益分配比例設(shè)置匯總歸納為表1。

        表1 高速公路PPP項(xiàng)目階梯式超額收益分配比例

        綜上所述,盡管我國(guó)對(duì)于PPP項(xiàng)目超額收益分配的相關(guān)立法、管理方法和指導(dǎo)意見還相對(duì)匱乏,但高速公路PPP項(xiàng)目作為國(guó)家和區(qū)域資金流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心項(xiàng)目,政府部門需要對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目超額收益分配方法的科學(xué)性和激勵(lì)性給予高度重視,這是更好促進(jìn)我國(guó)高速公路行業(yè)以及PPP模型整體良好發(fā)展的核心關(guān)鍵。

        注釋

        ①云南省財(cái)政廳 云南省交通運(yùn)輸廳 云南省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于引發(fā)云南省國(guó)家高速公路政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則(試行)的通知(云財(cái)建〔2016〕79號(hào))。

        ②http://www.cpppc.org/。

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