中鐵建融城發(fā)展有限公司 張群

一、引言

作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)筑的高速公路，對(duì)于國(guó)家和區(qū)域資金流動(dòng)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大的影響作用。截至2021年底，我國(guó)高速公路總里程達(dá)到14.96萬(wàn)km，位居全球第一，在未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中高速公路需求量將持續(xù)增長(zhǎng)[1]。通過(guò)政企合作（Public Private Partnership，PPP）模式，政府與社會(huì)資本之間形成“全程合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的合作伙伴關(guān)系，能夠通過(guò)雙方優(yōu)勢(shì)的結(jié)合而有效減輕政府部門的財(cái)政壓力以及社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)多方共贏[2]。高速公路項(xiàng)目財(cái)政投入巨大，PPP模式可以很好地解決高速公路的項(xiàng)目建設(shè)和效益增值，為加速推進(jìn)實(shí)施政府和社會(huì)資本合作國(guó)家高速公路PPP項(xiàng)目，依法規(guī)范國(guó)家高速公路項(xiàng)目的投融資體制，按照公平、公開和透明的原則，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資國(guó)家高速公路項(xiàng)目[3]。我國(guó)高速公路項(xiàng)目屬于經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目，目前現(xiàn)有研究成果和實(shí)踐應(yīng)用較多集中于高速公路PPP項(xiàng)目合理收益分配，而對(duì)于高速公路PPP項(xiàng)目超額收益的相關(guān)研究極為匱乏。在實(shí)踐領(lǐng)域中，由于缺少相關(guān)立法和制度指導(dǎo)，各地方政府依據(jù)自身實(shí)際情況，依托特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議自行進(jìn)行超額收益分配，且大多數(shù)具有超額收益的高速公路PPP項(xiàng)目依然沿用合理收益的分配方式，存在較大程度的不合理性，為高速公路PPP項(xiàng)目的投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)發(fā)展造成了潛在危機(jī)和較大隱患。

二、PPP項(xiàng)目超額收益分配存在問(wèn)題

對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，政府部門和社會(huì)資本方為依托項(xiàng)目公司而形成的合作關(guān)系，雙方基于合同或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議針對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與收益共享[4]。在現(xiàn)有研究成果中，研究?jī)?nèi)容主要集中于PPP項(xiàng)目的合理收益分配，而對(duì)于PPP項(xiàng)目超額收益分配的相關(guān)研究則十分匱乏，各個(gè)地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，對(duì)于PPP項(xiàng)目超額收益分配的相關(guān)規(guī)定非常簡(jiǎn)單，即針對(duì)PPP項(xiàng)目所產(chǎn)生的超額收益進(jìn)行統(tǒng)一分配。例如，云南省規(guī)定，當(dāng)PPP項(xiàng)目發(fā)生超額收益時(shí)，社會(huì)資本方按照社會(huì)資本投資加項(xiàng)目融資占項(xiàng)目總投資的比例分配超額收益；而政府部門則按照政府持股和持有資本公積部分占項(xiàng)目總投資的比例分配超額收益①。然而，由于這種統(tǒng)一分配思想并未考慮超額收益產(chǎn)生的原因，因此統(tǒng)一分配方法并不符合PPP項(xiàng)目超額收益分配實(shí)際，例如，因社會(huì)資本方技術(shù)創(chuàng)新和管理進(jìn)步和產(chǎn)生的超額收益，在超額收益分配時(shí)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)資本方傾斜。具體問(wèn)題主要包括以下三個(gè)方面。

（一）缺失超額收益分配科學(xué)方法

目前，我國(guó)所有能夠產(chǎn)生超額收益的PPP項(xiàng)目在超額收益分配方面依然沿用合理收益分配比例，這使得負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目公司獲取超額收益，由此導(dǎo)致其他利益主體出現(xiàn)利益受損[5]。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，若一味杜絕和防止社會(huì)資本方獲取超額收益，勢(shì)必會(huì)打擊社會(huì)資本方的投資積極性和經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造性，導(dǎo)致社會(huì)資本方在后期的經(jīng)營(yíng)管理中不作出任何努力完全依賴于政府補(bǔ)貼，由此造成多方利益主體共損。

（二）缺少管理辦法以及制度指導(dǎo)

現(xiàn)如今，盡管我國(guó)有關(guān)PPP項(xiàng)目的相關(guān)立法極為豐富，但有關(guān)PPP項(xiàng)目超額收益的相關(guān)立法和規(guī)章制度近乎空白，僅由我國(guó)財(cái)政部頒發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱暫行辦法）（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）中的兩個(gè)條款對(duì)PPP項(xiàng)目超額收益分配作出了相應(yīng)規(guī)定，即按照超額收益產(chǎn)生原因分配以及建立動(dòng)態(tài)超額收益分配。然而，這兩例條款只是粗略提出了超額收益分配的頂層框架，而并未明確規(guī)定具體的分配方法、分配比例和操作步驟，在實(shí)踐應(yīng)用過(guò)程中缺乏有效性。因此，各個(gè)地方政府部門以吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本為宗旨，分別依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況自行制定PPP項(xiàng)目超額分配方案，在頂層設(shè)計(jì)方面缺少相應(yīng)的管理辦法以及制度指導(dǎo)。

（三）未能考慮不同行業(yè)實(shí)際情況

在我國(guó)PPP項(xiàng)目超額收益分配的實(shí)踐應(yīng)用領(lǐng)域，統(tǒng)一分配機(jī)制未能深入考慮具體PPP項(xiàng)目自身的實(shí)際情況，參與主體對(duì)于不同的PPP項(xiàng)目具有不同的運(yùn)營(yíng)成本、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)以及期望收益，超額收益分配方法不能一概而論。例如，高速公路PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、資金投入大、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任大且運(yùn)營(yíng)成本高[6]，各方利益主體均具有較高的期望收益，超額收益統(tǒng)一分配方法對(duì)于高速公路PPP項(xiàng)目各方利益主體而言是不合理的。由此可見，我國(guó)很多具有超額收益的高速公路PPP項(xiàng)目，正是由于在超額收益分配方面缺失了科學(xué)方法，從而為高速公路PPP項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)留下了危機(jī)和隱患。

三、PPP項(xiàng)目超額收益分配方法

（一）PPP項(xiàng)目超額收益產(chǎn)生原因分類

依據(jù)《暫行辦法》中提出的按照超額收益產(chǎn)生原因分配，可將PPP項(xiàng)目超額收益產(chǎn)生原因劃分為社會(huì)資本方主觀努力和項(xiàng)目固有生產(chǎn)力兩種類型；社會(huì)資本方主觀努力是指，通過(guò)社會(huì)資本方的技術(shù)創(chuàng)新或管理進(jìn)步等主觀因素所產(chǎn)生的超額收益，應(yīng)當(dāng)按照社會(huì)資本方的主觀努力程度分配超額收益；項(xiàng)目固有生產(chǎn)力是指，PPP項(xiàng)目本身就是人民百姓日常工作生活的剛需，即使社會(huì)資本方不作出任何主觀努力也會(huì)產(chǎn)生超額收益，此時(shí)的超額收益應(yīng)歸政府所有。用計(jì)算公式表示為：

①社會(huì)資本方主觀努力所產(chǎn)生的超額收益=PPP項(xiàng)目實(shí)際收益-PPP項(xiàng)目固有收益；

②PPP項(xiàng)目固有生產(chǎn)力所產(chǎn)生的超額收益=PPP項(xiàng)目固有收益-PPP項(xiàng)目合理收益上限。

（二）PPP項(xiàng)目超額收益現(xiàn)行分配方法

通過(guò)全面梳理各省市相關(guān)合同文件、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議以及大量走訪政府部門和社會(huì)資本方PPP項(xiàng)目管理人員可以得知，固定制、浮動(dòng)制和提成制是現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目超額收益最為常用的分配方法，其中提成制又分為固定提成和階梯式提成兩種類型。固定制超額收益分配是指，PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方依據(jù)自身在PPP項(xiàng)目中的成本支出和社會(huì)平均收益水平制定預(yù)期內(nèi)部收益率，之后無(wú)論P(yáng)PP項(xiàng)目盈虧都與社會(huì)資本方無(wú)關(guān)；浮動(dòng)制是指，由政府制定收益區(qū)間，在收益區(qū)間內(nèi)的PPP項(xiàng)目實(shí)際收益歸社會(huì)資本方所有，而超出收益區(qū)間的PPP項(xiàng)目實(shí)際收益則歸政府所有，若PPP項(xiàng)目實(shí)際收益未能達(dá)到盈虧平衡點(diǎn)，則由政府通過(guò)補(bǔ)貼的方式來(lái)保證社會(huì)資本方的利益；提成制是指政府部門與社會(huì)資本方簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，協(xié)議中明確超額收益分配的具體比例，其中固定提成就是按照固定比例進(jìn)行超額收益分配，階梯式提成即按照不同的等級(jí)設(shè)置超額收益分配比例。

通過(guò)上述內(nèi)容可以得知，固定制和浮動(dòng)制均不允許社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的超額收益分配，這兩種超額收益分配方式會(huì)極大地打擊社會(huì)資本方的對(duì)于PPP項(xiàng)目的投資積極性和管理效率性。因此，提成制是較為理想的PPP項(xiàng)目超額收益分配方法，而固定提成和階梯式提成對(duì)于社會(huì)資本方又會(huì)具有不同的激勵(lì)作用，基于利益最大化原則，需要依據(jù)具體PPP項(xiàng)目的相關(guān)實(shí)際情況，選擇對(duì)參與主體最為有益的超額收益分配方法。固定提成適用于超額收益空間較小或產(chǎn)生超額收益可能性較小的PPP項(xiàng)目，而階梯式提成則適用于超額收益空間較大或超額收益產(chǎn)生可能性較大的PPP項(xiàng)目。因此，對(duì)于PPP項(xiàng)目各方利益主體而言，階梯式超額收益分配方法是現(xiàn)階段最值得深入探究的核心問(wèn)題。

四、高速公路PPP項(xiàng)目階梯式超額收益分配方法

通過(guò)上述內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，在PPP項(xiàng)目階梯式超額收益分配方法實(shí)施的過(guò)程中，階梯層數(shù)與各個(gè)階梯超額收益分配比例的設(shè)置是核心關(guān)鍵，階梯層數(shù)與各個(gè)階梯超額收益分配比例與PPP項(xiàng)目超額收益產(chǎn)生的可能性以及潛在超額收益額度密切相關(guān)。

（一）確定高速公路PPP項(xiàng)目超額收益階梯層數(shù)

通過(guò)大量查詢政府和社會(huì)資本合作中心平臺(tái)②的相關(guān)信息后可以得知，高速公路PPP項(xiàng)目屬于超額收益產(chǎn)生的可能性較大且潛在超額收益額度較高的項(xiàng)目，因此可以將其階梯層數(shù)劃分為三個(gè)層級(jí)（超額收益較低的項(xiàng)目可以將其劃分為兩個(gè)層級(jí)），即依據(jù)高速公路PPP項(xiàng)目潛在超額收益額度，可以20%的跨度制定高速公路PPP項(xiàng)目三階超額收益分配比例，即第一階梯（100%-120%）、第二階梯（120%-140%）和最終階梯（超過(guò)140%以上），以此激勵(lì)社會(huì)資本方在技術(shù)創(chuàng)新和管理效率等方面優(yōu)勢(shì)發(fā)揮的最大化。

（二）確定高速公路PPP項(xiàng)目超額收益分配比例

PPP項(xiàng)目各個(gè)階梯的超額收益分配比例需要綜合考慮多方因素進(jìn)行設(shè)置，其中核心要素主要包括行業(yè)成熟度、出資比例和激勵(lì)機(jī)制。

第一，行業(yè)成熟度。行業(yè)成熟度是決定PPP項(xiàng)目階梯式超額收益分配方法中第一階梯分配比例的核心關(guān)鍵；行業(yè)成熟度，是指政府對(duì)于某一行業(yè)PPP項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，主要涵蓋管理制度、績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)管體系等。行業(yè)成熟度與政府風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成反比，而行業(yè)成熟度與社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)則呈正比[7]。毋庸置疑，高速公路屬于具有較高行業(yè)成熟度的PPP項(xiàng)目，基于風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，在高速公路PPP項(xiàng)目階梯式超額收益分配方法中第一階梯中，政府與社會(huì)資本方的超額收益分配比例可依據(jù)高速公路PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況（如工程量、施工技術(shù)和施工難度等）設(shè)置為3:7或4:6。

第二，出資比例。在PPP項(xiàng)目合同或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，政府和社會(huì)資本方會(huì)針對(duì)各自的出資比例進(jìn)行明確規(guī)定，可將出資比例作為PPP項(xiàng)目階梯式超額收益分配方法中第二階梯分配比例的關(guān)鍵要素，用以充分體現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)資本方的激勵(lì)目的。對(duì)于高速公路PPP項(xiàng)目而言，為了更好激勵(lì)社會(huì)資本方，可依據(jù)雙方的出資比例制定高速公路PPP階梯式超額收益方法中第二階梯的分配比例。當(dāng)政府出資比例較多低于社會(huì)資本方時(shí)（如1:9），在第二階梯中可將政府和社會(huì)資本方的超額收益分配比例設(shè)置為6:4；當(dāng)政府出資比例略低于社會(huì)資本方時(shí)（如49:51），在第二階梯中可將政府和社會(huì)資本方的超額收益分配比例設(shè)置為7:3。如此，社會(huì)資本方可以憑借較高的出資比例，在第二階梯分得較多的超額收益，對(duì)于社會(huì)資本方具有較強(qiáng)的激勵(lì)作用。

第三，激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，暴利防止能否真正實(shí)現(xiàn)取決于階梯式超額收益分配方法中最終階梯（第三階梯）超額收益的分配比例，對(duì)于具有極高超額收益的PPP項(xiàng)目，可以通過(guò)設(shè)置10:0的最終階梯超額收益分配比例來(lái)防止社會(huì)資本方獲取暴利。然而，高速公路PPP項(xiàng)目本身就不屬于暴利項(xiàng)目，再加上現(xiàn)如今我國(guó)已全面進(jìn)入后疫情時(shí)代，高速公路PPP項(xiàng)目出現(xiàn)極高超額收益的可能性微乎其微。因此，出于對(duì)社會(huì)資本方的激勵(lì)考慮，可將高速公路PPP項(xiàng)目階梯式超額盈利分配方法中最終階梯的分配比例設(shè)置為8:2或9:1。綜上所述，可將高速公路PPP項(xiàng)目階梯式超額收益分配比例設(shè)置匯總歸納為表1。

表1 高速公路PPP項(xiàng)目階梯式超額收益分配比例

綜上所述，盡管我國(guó)對(duì)于PPP項(xiàng)目超額收益分配的相關(guān)立法、管理方法和指導(dǎo)意見還相對(duì)匱乏，但高速公路PPP項(xiàng)目作為國(guó)家和區(qū)域資金流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心項(xiàng)目，政府部門需要對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目超額收益分配方法的科學(xué)性和激勵(lì)性給予高度重視，這是更好促進(jìn)我國(guó)高速公路行業(yè)以及PPP模型整體良好發(fā)展的核心關(guān)鍵。

注釋

①云南省財(cái)政廳 云南省交通運(yùn)輸廳 云南省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于引發(fā)云南省國(guó)家高速公路政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則（試行）的通知（云財(cái)建〔2016〕79號(hào)）。

②http://www.cpppc.org/。