梁雪飛

（上海工程技術(shù)大學(xué) 管理學(xué)院，上海 201620）

一、分稅制改革下的中央政府

1994年分稅制改革以來(lái)，以稅收收入占GDP比重衡量的宏觀稅負(fù)水平自1996年起持續(xù)上升，目前維持在18.8%左右的水平上。1994年分稅制改革實(shí)施以來(lái)的稅收收入持續(xù)高速增長(zhǎng)，難以用一般的經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)解釋?zhuān)驗(yàn)檫@一時(shí)期中國(guó)不存在因?yàn)橹卮髿v史事件而引致政府支出需求激增的現(xiàn)象，也沒(méi)有發(fā)生以增稅為主要目的的重大稅制改革。因此，學(xué)術(shù)界把中國(guó)式劃分稅制中普遍存在的稅收收入長(zhǎng)期大于GDP增長(zhǎng)的情況稱(chēng)為“中國(guó)稅收增長(zhǎng)之謎”。

1994年的財(cái)政分稅收入制度改革是以中央人民政府作為國(guó)家主導(dǎo)、以中央集權(quán)性具體財(cái)政收入改革為主要突出特點(diǎn)的一項(xiàng)具體財(cái)政收入制度改革設(shè)計(jì)。中央政府在決定實(shí)施國(guó)家稅收征管中，通過(guò)厘清各自與其分屬的稅種、各個(gè)納稅收入、各個(gè)征管機(jī)構(gòu)之間的征管關(guān)系，規(guī)范、集中了對(duì)國(guó)家稅收的征管立法權(quán)、確定了各項(xiàng)重要稅款的稅收優(yōu)惠適用權(quán)。2012年正式啟動(dòng)的“營(yíng)改增”制度改革則進(jìn)一步把原免征營(yíng)業(yè)稅的稅務(wù)信息資源共享征管制度范圍全部重新劃歸入新的企業(yè)國(guó)稅征管體制之下。這些不斷投入和加快推進(jìn)的關(guān)于跨境中央稅務(wù)征管部門(mén)集權(quán)管理制度的整體改革，不僅極大地促進(jìn)了地方國(guó)稅主管部門(mén)對(duì)其征管能力的體制建設(shè)與征管工作效率的提高，而且壓縮了我國(guó)地方各級(jí)政府“稅收征管空間”，約束了其他國(guó)家的各級(jí)政府在我國(guó)跨境業(yè)務(wù)稅收收入市場(chǎng)上的各種橫向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的違法行為，提高了實(shí)際征收稅率的市場(chǎng)均衡化管理程度，促進(jìn)了跨境稅收收入的市場(chǎng)穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、分稅制改革下的地方政府

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大

在實(shí)施了分稅制改革之后，中央和地方政府的財(cái)力和事權(quán)不相互匹配，這就是導(dǎo)致地方政府負(fù)債能力增強(qiáng)和風(fēng)險(xiǎn)性擴(kuò)大的一個(gè)重要原因。如果我國(guó)仍然繼續(xù)推進(jìn)現(xiàn)行的單一分稅制度，不作任何調(diào)節(jié)，那么我們可以預(yù)料到的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)就是：由于當(dāng)前地方政府對(duì)支出負(fù)擔(dān)責(zé)任范圍的增加和擴(kuò)大未能夠得到其他地區(qū)相應(yīng)的財(cái)力保障，因而地方政府的財(cái)務(wù)赤字風(fēng)險(xiǎn)會(huì)繼續(xù)上升。中央應(yīng)因時(shí)根據(jù)地方的特點(diǎn)來(lái)修正中央和地方財(cái)政的分權(quán)管理制度，適度償還稅收于地方，同時(shí)要完善中央和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中長(zhǎng)期的績(jī)效管理，并且要通過(guò)各種制度性的安排來(lái)促進(jìn)中央和地方政府、地方政府管理者的管理手段，并使其成為中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一種利益和損失的共擔(dān)主體。

（二）土地財(cái)政的出現(xiàn)

1994年分稅制經(jīng)濟(jì)改革的過(guò)程本質(zhì)上就是一個(gè)地方財(cái)政中央集權(quán)的經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展過(guò)程，徹底改變了當(dāng)時(shí)我國(guó)中央和其他地方各級(jí)政府的中央財(cái)務(wù)和財(cái)政資力平均分配的管理格局，中央財(cái)政年度預(yù)算財(cái)務(wù)收入的盈余比例也有了顯著提高，1994年以后提高至55.2%，1999年以后基本保持在50%以上，極大地改善了當(dāng)時(shí)我國(guó)中央政府管理地方財(cái)政的困難處境。當(dāng)時(shí)中央和其他地方的中央財(cái)政收支卻由“盈余剪刀”逐漸演變成“赤字剪刀”，為了不斷改善自身的行政財(cái)務(wù)狀況，地方人民政府通過(guò)土地使用出讓金收入追求地方資本使用利益的具體行動(dòng)方式發(fā)生了重大變化，原因之一就是在1994年土地分稅管理制度改革后，土地使用出讓金全部被中央劃歸給了地方，與其他地方政府共有。隨后房地產(chǎn)的深入市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理體制制度改革以及當(dāng)前我國(guó)城市工業(yè)化、城市化工程建設(shè)大進(jìn)程的快速推動(dòng)，為地方人民政府對(duì)城市賣(mài)地的征稅增收減費(fèi)工作開(kāi)展提供了有利條件，繼而逐步形成“征地+賣(mài)地+收稅收費(fèi)+抵押+再征地”的新型城市土地使用財(cái)務(wù)管理工作模式。

（三）地方政府形成稅收偏好

1.地方政府對(duì)增值稅的偏好。增值稅主要是指向銷(xiāo)售的貨物或者提供經(jīng)過(guò)加工、維修修配的勞務(wù)和向進(jìn)口貨物的單位和個(gè)人就自己所實(shí)現(xiàn)的增值總額而征收的稅種。在推行分稅制度改革以前，1992年地方政府獲得了全國(guó)企業(yè)繳納增值稅的總數(shù)占比高達(dá)83.25%。1994年分稅制度改革后，增值稅基本上是各級(jí)中央和地方之間按75∶25的比例共享。由于繳納的增值稅具備較為穩(wěn)定和范圍更廣泛的稅種特點(diǎn)，地方政府為了獲取更多的分享稅率，所以想方設(shè)法地增加增值稅的稅基。一方面，增值稅由國(guó)家中央得大頭這一優(yōu)惠政策安排，在一定的程度上遏制了當(dāng)時(shí)地方政府的投融資沖動(dòng)與直接干涉企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)利益沖動(dòng)，地方政府由以往主要是關(guān)心經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度與規(guī)模轉(zhuǎn)變?yōu)樵谝欢ǔ潭壬细嗟刈⒅刈陨淼慕?jīng)濟(jì)效益。另一方面，地方財(cái)政必須從稅收中獲取財(cái)政收入的持續(xù)增長(zhǎng)支撐點(diǎn)，以此來(lái)維持地方財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。

2.地方政府對(duì)營(yíng)業(yè)稅的偏好。營(yíng)業(yè)稅是對(duì)在中國(guó)境內(nèi)提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無(wú)形資產(chǎn)或銷(xiāo)售不動(dòng)產(chǎn)的單位和個(gè)人，就其所取得的營(yíng)業(yè)額征收的一種稅。新稅制改革下，營(yíng)業(yè)稅的絕大部分收入作為固定收入，從1992年開(kāi)始地方各級(jí)政府對(duì)于營(yíng)業(yè)稅的分配比例維持在85%以上，并且很多時(shí)候甚至都在90%以上。營(yíng)業(yè)稅作為地方政府極為重要的稅源，其收入占地方政府的財(cái)政總額一直維持在26%～35%的水平。金融保險(xiǎn)行業(yè)、建筑安裝行業(yè)、交通運(yùn)輸部門(mén)和服務(wù)業(yè)這四個(gè)行業(yè)是營(yíng)業(yè)稅的主要收入來(lái)源，這四個(gè)行業(yè)的資金投入以及產(chǎn)出對(duì)地方政府財(cái)政的貢獻(xiàn)很大，這無(wú)疑成了地方各級(jí)政府想不斷維持的稅收偏好。

（四）地方政府財(cái)政自主權(quán)的變化

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中逐步擺脫了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并經(jīng)歷了較為明顯的財(cái)政管理權(quán)下放的過(guò)程。這段時(shí)期，地方政府獲得了許多在改革開(kāi)放前所沒(méi)有的財(cái)政管理權(quán)力。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制相比，地方政府擁有了一定的預(yù)算制定權(quán)和財(cái)政自主性。1994年分稅制改革以前，中國(guó)的財(cái)政體制所采用的是“包干制”，這一制度將政府的財(cái)政收入分為三類(lèi)：中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入，從中可以明顯看出的是，地方政府在這種制度設(shè)計(jì)的框架之下會(huì)主動(dòng)參與到社會(huì)管理當(dāng)中以便于增加本地政府的經(jīng)濟(jì)收入。而1994年分稅制改革卻打破了這一現(xiàn)象，通過(guò)這次發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，中央政府成功地獲得了之前轉(zhuǎn)移到地方政府手中的大部分財(cái)政權(quán)力。相應(yīng)的，地方政府的財(cái)政收入就變化為兩個(gè)部分：本級(jí)政府財(cái)政凈收入和來(lái)自中央政府的轉(zhuǎn)移支付，這一改革使得地方政府的財(cái)政自主權(quán)得到了明顯的收縮。這一改革使地方政府失去了對(duì)所管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)企業(yè)收入的實(shí)際控制權(quán)，并轉(zhuǎn)而去尋找能增加經(jīng)濟(jì)收入的其他增長(zhǎng)點(diǎn)和領(lǐng)域。地方政府也會(huì)相應(yīng)地改變公共物品的支出結(jié)構(gòu)，將發(fā)展重心放在優(yōu)先確保政府運(yùn)轉(zhuǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，并通過(guò)此舉來(lái)達(dá)到吸引外來(lái)投資和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的，而其他的外溢性比較高或者不作為政治晉升的發(fā)展領(lǐng)域則得到了弱化或忽略。從中可以看出，分稅制改革所帶來(lái)的不僅僅是中央政府和地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的重新劃分，更重要的是由此引發(fā)的地方政府財(cái)政自主權(quán)的變化，并進(jìn)一步影響了地方政府的發(fā)展目標(biāo)和具體行為。

（五）地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資偏好的變化

相較于西方國(guó)家，甚至是最為發(fā)達(dá)的英國(guó)和美國(guó)，中國(guó)擁有全世界里程數(shù)最大、設(shè)施最完善、鐵路公路線(xiàn)路最多、設(shè)施最全面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這一直受到全世界各國(guó)學(xué)者的關(guān)注和研究。其中一個(gè)很流行的觀點(diǎn)就是中國(guó)在轉(zhuǎn)型改革期間存在的政治錦標(biāo)賽晉升激勵(lì)模型，正是這一業(yè)績(jī)上的推動(dòng)激勵(lì)，直接影響甚至讓地方政府不惜余力加大對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的投資，以此來(lái)?yè)Q取更多的政治利益和晉升。但他們同時(shí)也忽略了一個(gè)重要的問(wèn)題，地方政府向中央政府負(fù)責(zé)的責(zé)任體系并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變，但是中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的增量，尤其是鐵路公路方面卻取得了飛速的變化，在考慮了這一情況之后，之前學(xué)者所采取的政治錦標(biāo)賽模型顯得就有些局限。因而，財(cái)政激勵(lì)假說(shuō)被引入解釋地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資偏好的原因當(dāng)中。具體來(lái)看，1994年分稅制改革之后，中央獲得了更集中的財(cái)政收入和財(cái)政權(quán)力，因而地方政府就會(huì)增加更多的財(cái)政壓力來(lái)應(yīng)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政支出和上級(jí)考核。此刻，合理的投資可以幫助地方政府減輕財(cái)政壓力，那么，基礎(chǔ)社會(huì)的修建投資成了地方政府的不二選擇。而且基礎(chǔ)設(shè)施的投資能帶來(lái)大量的財(cái)政收入和招商引資的機(jī)會(huì)，能很大程度上幫助地方政府緩解財(cái)政壓力。因此，在分稅制改革之下，地方政府的財(cái)政壓力越大，其就越有動(dòng)力通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)招商引資，從而達(dá)到緩解財(cái)政壓力的目的。

（六）分稅制改革下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政變化

在1994年分稅制改革的具體舉措中，中央政府要按“兩稅”增量1∶0.3的比例返還資金給地方政府，不僅如此，而且剩余的財(cái)政，縣級(jí)政府財(cái)政還要對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府再次進(jìn)行一次分成，這無(wú)疑就導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)了財(cái)政收入的巨大赤字。分稅制改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還擁有較多的財(cái)政收入供其維持運(yùn)行和發(fā)展，而分稅制改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入出現(xiàn)了大幅度的下降。分稅制改革實(shí)行以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不但要交國(guó)稅還要交地稅，稅收負(fù)擔(dān)倍增。這就導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府出現(xiàn)了財(cái)政收入明顯下降的局面，稅收成本增加了，稅源的不確定性也增加了，而財(cái)政支出卻呈剛性增長(zhǎng)。

三、分稅制改革下中央與地方的事權(quán)劃分

中國(guó)在1994年進(jìn)行的分稅制財(cái)政管理體制的改革，初步調(diào)整規(guī)范了中央和地方的財(cái)政關(guān)系。但是，當(dāng)時(shí)的改革內(nèi)容主要是從收入劃分入手，基本沒(méi)有涉及中央和地方事權(quán)的具體劃分。實(shí)際上，事權(quán)劃分并沒(méi)有財(cái)政劃分那么容易，沒(méi)有清晰的事權(quán)劃分體系，就不可能有完整規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系的處理。事權(quán)劃分問(wèn)題，不僅僅是中央政府和地方政府職能劃分的問(wèn)題，它與財(cái)權(quán)、財(cái)力的分配有著十分密切的關(guān)系。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)總體上實(shí)行的是一種集中統(tǒng)一的財(cái)政管理體制，從本質(zhì)上看，事權(quán)、財(cái)權(quán)都從屬于中央，但即使是如此集中的體制，它同時(shí)也強(qiáng)調(diào)重視“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則體系，并適當(dāng)調(diào)整注意發(fā)揮地方政府的積極性。1994年分稅制改革之后，中央政府按照一種“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”的原則進(jìn)行了分稅制財(cái)政管理體制的改革，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范了中央政府和地方政府的財(cái)政關(guān)系。

在1994年的分稅制改革中，中央政府采取的是一種與地方政府協(xié)商的方式，直接保證了最終通過(guò)的方案容易得到實(shí)施。此外，中央政府對(duì)于稅收返還基數(shù)確定的讓步問(wèn)題，此次的改革方案同時(shí)也具有選擇的靈活性。與傳統(tǒng)的財(cái)政包干制比較而言，1994年及后續(xù)的改革基本上確立起了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府間財(cái)政關(guān)系的基本框架和內(nèi)容，從而推動(dòng)了地區(qū)間公共服務(wù)的均等化。1994年之后，所得稅分享改革、出口退稅中央和地方稅收負(fù)擔(dān)比例的調(diào)整變化、證券交易印花稅中央和地方分享比例的調(diào)整處理等，都具體體現(xiàn)了落實(shí)“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”原則，同時(shí)也是分稅制財(cái)政管理體制改革進(jìn)一步完善的重要舉措。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，1994年分稅制改革確定了中央財(cái)政的主導(dǎo)地位，這其中涵蓋了中央財(cái)政收入占財(cái)政收入總額比重的提升，中央政府通過(guò)此次分稅制改革保證了自身在財(cái)政收入及其增長(zhǎng)中的優(yōu)勢(shì)地位，同時(shí)確立了中央政府在國(guó)家稅務(wù)系統(tǒng)的主導(dǎo)核心地位，也促進(jìn)了國(guó)家財(cái)政收入的合理增長(zhǎng)。在上交數(shù)額和返還比例固定的情況下，地方政府的財(cái)政收入越多，其可支配的財(cái)政收入也就越多。但同時(shí)分稅制改革也存在著一些難題。為此，中央政府應(yīng)深化分稅制改革。一要以一種合理規(guī)范的規(guī)則體系調(diào)整中央與地方的財(cái)政關(guān)系，同時(shí)重視政策的穩(wěn)固性與連續(xù)不間斷性，從而讓中央政府和地方政府在清晰、穩(wěn)定、可協(xié)調(diào)的規(guī)則下減少做出機(jī)會(huì)主義選擇的行為。二要繼續(xù)不斷調(diào)整中央政府與地方各級(jí)政府之間的權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系，合理將事權(quán)、財(cái)力、財(cái)權(quán)等在中央政府和地方政府之間做出科學(xué)準(zhǔn)確的劃分，使得中央政府與地方政府在相互影響和制約的條件約束下實(shí)現(xiàn)雙贏。