余敏江 鄒 豐

習近平總書記在多次講話中提到“精細”，涉及國家治理、貧困治理、疫情治理、城市治理等多個領域，如“于細微處見精神，于細微處也見品德”①習近平：《之江新語》，杭州：浙江人民出版社，2007年，第38頁?！耙湫g，不拘泥于以往的經(jīng)驗”②習近平：《之江新語》，第177頁?！俺鞘泄芾響撓窭C花一樣精細”③張曉松：《東風浩蕩 潮涌浦江——習近平總書記考察上海紀實》，《人民日報》2018年11月10日第1版?！俺鞘泄芾硪蚪窒锖由臁雹芏贃|：《“城市管理要像繡花一樣精細”》，《北京晚報》2017年10月16日第8版。等精細化治理理念，高度契合了當下中國追求高質(zhì)量高顏值的發(fā)展實際。城市環(huán)境治理精細化是城市治理精細化的重要向度，也是城市提質(zhì)升級的重要抓手。城市環(huán)境精細化治理以持續(xù)參與和漸進改善為手段，以優(yōu)化組織架構(gòu)和組織運行方式為抓手，旨在最大程度地減少可能的反彈或反復，具有“橫向到邊、縱向到底”的無縫隙治理優(yōu)勢；城市環(huán)境精細化治理以需求為導向，踐行“顧客中心”（customer-focused）理念，通過對接“顧客需求”，建立利益相關者合作伙伴關系，實現(xiàn)“精準施策”，避免“無的放矢”，因而具有“動態(tài)感知、即時響應”的敏捷治理優(yōu)勢；城市環(huán)境精細化治理致力于在實現(xiàn)效率的基礎上減少浪費，踐行“正確地做事”和“做正確的事”的統(tǒng)一，并以“有用性”為指導，重塑城市環(huán)境治理制度體系，因而具有“資源占用少、治理成本低”的簡約治理優(yōu)勢。

隨著生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，環(huán)境精細化治理的理念與方法在不少城市得到推廣，個別城市甚至將環(huán)境精細化治理轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)有效性的常規(guī)治理。但由于受體制慣性、利益博弈和技術障礙等多重因素的制約，環(huán)境精細化治理仍然處于發(fā)展初期。①余敏江：《環(huán)境精細化治理的技術——政治邏輯及其互動》，《天津社會科學》2019年第6期。因此，從其他發(fā)達國家離析出環(huán)境精細化治理的量性差異和可操作的經(jīng)驗，對于正在沿著這一方向進行環(huán)境治理改革的中國城市來說，不僅尤為必要而且尤為迫切。新加坡與中國的發(fā)展和國家治理有著基本的相似性，②李路曲：《新加坡與中國國家治理方式變革的比較分析》，《學?！?017年第2期。在威權(quán)政體、文化傳統(tǒng)、社會轉(zhuǎn)型等方面也具有頗多相似之處。

1965年新加坡建國之初，新加坡屬于“臟、亂、差”的國家之列，經(jīng)由環(huán)境精細化治理，新加坡一躍成為世界上最清潔的國家之一，實現(xiàn)了從“花園城市”到“花園中的城市國家”的轉(zhuǎn)變,成為全球公認的環(huán)境治理典范。現(xiàn)在的新加坡綠樹成蔭，環(huán)境優(yōu)美，生態(tài)宜居，公園、自然保護區(qū)、街道綠化帶、屋頂綠化以及住宅樓和商業(yè)用地之間的綠色空間占土地的30%，③Tan Puay Yok and C.Y.Jim, Greening Cities: Forms and Functions, Singapore: Springer Nature Singapore Pte Ltd,2017, p.16.空氣質(zhì)量處于“優(yōu)良”的天數(shù)占全年的97%以上。④Singapore Department of Statistics, Environment: Air Quality, DOS: https://www.singstat.gov.sg/publications/reference/singapore-in-figures/society, 2021年6月1日。新加坡在應對社會變遷的過程中穩(wěn)定而持續(xù)地推進環(huán)境精細化治理，建立了高度現(xiàn)代化的城市環(huán)境治理體系。適當借鑒新加坡先進的環(huán)境精細化治理經(jīng)驗，一定程度上有助于糾正我國城市環(huán)境精細化治理過程中的目標偏移，由此設計出更為清晰的治理政策與路徑。

一、中國城市環(huán)境精細化治理的檢視與反思

近年來，隨著環(huán)境政治話語和中央環(huán)保督察力度的不斷強化，地方政府從以經(jīng)濟增長為中心的“政治錦標賽”向以卓越治理為目標的治理競賽轉(zhuǎn)變。⑤彭勃、趙吉：《從增長錦標賽到治理競賽：我國城市治理方式的轉(zhuǎn)換及其問題》，《內(nèi)蒙古社會科學（漢文版）》2019年第1期。一些地方政府越來越注重轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境治理質(zhì)量，陸續(xù)開展了生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法重心下沉基層、建立生態(tài)環(huán)境準入清單、建立健全“河湖長制”“灣長制”“林長制”“路長制”“街巷長制”、搭建生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)管理平臺、建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格、實施生態(tài)環(huán)境大部制改革等一系列環(huán)境精細化治理的實踐創(chuàng)新，個別地方甚至致力于打造全域感知、全局洞察、系統(tǒng)決策、精準調(diào)控的“超強環(huán)境大腦”。這些環(huán)境精細化治理的舉措成效顯著。然而，大多數(shù)城市依然未能嚴格執(zhí)行環(huán)境精細化治理或治理不到位。根據(jù)2021年8月至9月中央生態(tài)環(huán)境保護督察組的督察發(fā)現(xiàn)，部分出海水道內(nèi)非法洗砂洗泥活動多發(fā)，相關部門職責分散，各管一塊，未能形成合力；⑥《廣東部分出海水道出現(xiàn)一條條“黃泥帶”，非法洗砂洗泥為何屢禁不絕？》，光明網(wǎng)：https://m.gmw.cn/baijia/2021-10/13/35228349.html, 2021年11月10日。部分河段雖然設立了區(qū)級、街道級河長，但部分河段河長制形同虛設，有些地方通過河道清淤、臨時截污、生態(tài)補水等治標不治本的方式來完成整治達標任務，黑臭水體返黑返臭問題突出；⑦《生態(tài)環(huán)保督察揭露兩市水體返黑返臭背后原因》，法治網(wǎng)：https://www.legaldaily.com.cn/goverment/content/2021-10/15/content_8611162.htm, 2021年11月10日。有些地方借土地復墾之名亂倒垃圾，且生活垃圾和建筑垃圾、工業(yè)垃圾、工業(yè)污泥混雜傾倒。⑧《廣東省清遠市生活垃圾處置短板突出 污染問題叢生》，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)：https://www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/dcjl/202109/t20210917_949270.shtml, 2021年11月10日。這些問題是環(huán)境精細化治理的“棘手問題”，具有知識不確定性、制度復雜性、認知差異性等特征，其本質(zhì)是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護價值取向上的深刻分歧，無法僅依靠技術手段予以解決，而是需要制度和行動者網(wǎng)絡雙輪啟動，創(chuàng)造共享的“公共價值”。囿于精細化治理的制度“短缺”“局部有效整體失效”和細小單元的“活力”之闕如，各類“棘手問題”正成為城市環(huán)境精細化治理的常態(tài)化挑戰(zhàn)。

一是城市環(huán)境相關法律法規(guī)的精細化不足。各部門法環(huán)境規(guī)范中不同程度地融入了生態(tài)文明理念，為環(huán)境法治發(fā)展提供了強有力的部門法保障。例如，2019年《土壤污染防治法》的頒行填補了土壤重金屬污染防治領域的空白；2020年新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》針對生活垃圾分類、過度包裝治理與塑料污染治理等作了相應規(guī)定。①劉尊梅、高峰：《生態(tài)文明視域下環(huán)境法治轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)路徑與制度回應》，《學術交流》2021年第6期。然而，許多環(huán)境立法并沒有一勞永逸地解決環(huán)境問題，而只是導致了污染物形態(tài)的轉(zhuǎn)變。進言之，現(xiàn)行環(huán)境法修訂過程中，針對政府監(jiān)管、市場調(diào)節(jié)、公眾參與模式的法律條文比較鮮見，而事實上，精細化理念下的環(huán)境治理體系所涵蓋的所有制度安排，幾乎都會涉及政府、企業(yè)和公眾權(quán)利、義務和責任等內(nèi)容。因此，這種分散的靜態(tài)環(huán)境治理體系的構(gòu)建，不僅難以真正形成精細化的制度體系，也容易出現(xiàn)環(huán)境治理體系的制度斷裂和制度真空。

為此，2020年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》提出，鼓勵有條件的地方在環(huán)境治理領域先于國家進行立法。然而，從目前來看，即使是環(huán)境精細化治理立法能力較強的城市，精細、嚴密的城市治理環(huán)境法律體系建設也亟待推進。例如，2020年4月，上海市出臺《關于本市推進智慧氣象保障城市精細化管理的實施意見》，僅在技術層面著重強調(diào)“智慧氣象”的應用，更多體現(xiàn)的是“治事”的邏輯，卻沒有對相關部門職能邊界、責任邊界做出規(guī)定，對于第三方參與和公眾參與更是缺乏應有的規(guī)定。在法律執(zhí)行方面，由于部分法律政策文本具有沖突性和模糊性特征，加之權(quán)責倒置、反向激勵和自由裁量權(quán)的存在，環(huán)境政策法律法規(guī)面臨“象征性執(zhí)行”“選擇性執(zhí)行”“觀望性執(zhí)行”等執(zhí)行窘境。更為嚴重的是，不少地方官員持“經(jīng)濟發(fā)展”優(yōu)于“環(huán)境保護”的理念，部分地方政府為了經(jīng)濟效益和稅收，對企業(yè)的污染行為“睜一只眼閉一只眼”，有時為了照顧某一被視為與本地經(jīng)濟休戚相關的企業(yè)，甚至會調(diào)整其條文規(guī)定。

二是職能部門的“精細化”有余而“政府”的精細化不足。當前城市環(huán)境治理的議題大多圍繞職能部門可以進行規(guī)制的污染源展開。有研究表明，遵守環(huán)境規(guī)則和規(guī)定不一定與改善環(huán)境績效或“綠化”相同。②Daniel Press, “Industry, Environmental Policy, and Environmental Outcomes”, Annual Review of Environment and Resources, vol.32, no.1, 2007.這在中國城市環(huán)境治理中也有所體現(xiàn)。當前，各個職能部門大多“守土有責”，如基本明確了污染物的具體范圍，是否需要優(yōu)先重點治理某一污染物，現(xiàn)有技術和經(jīng)濟條件下就該對象要達到何種程度的規(guī)制等。毋庸置疑，職能部門的精細化治理對城市環(huán)境治理有著顯著的功效。然而，這種“精細化”僅是職能部門的精細化，而不是“政府”的精細化。職能部門的精細化有可能導致守約和過度守約，進而引致職能部門“各掃門前雪”，缺乏彈性和協(xié)作精神。當前，在“條塊”行政管理架構(gòu)之下，城市環(huán)境治理中的跨部門協(xié)調(diào)更傾向于采用“分段管理”模式，部門之間往往就環(huán)境問題存在“認知分歧”“利益博弈”和“偏好差異”，而且，由于治理環(huán)境污染通常涉及多個職能部門，容易導致同一問題難以達成一致的“擱置”窘境。而且，“部門主義”和“權(quán)責壁壘”的存在又使得政府部門之間固守各自利益，形成各自“領地”，造成“局部有效、整體失效”的困境。為此，很多城市建立了跨部門協(xié)同機制。例如，北京市推行“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的城市治理模式后，一批街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以街巷長或社區(qū)專員的身份，直接下沉到街巷、胡同、社區(qū)解決環(huán)境問題。然而，在制度化較弱的城市，跨部門協(xié)同仍以“同級部門牽頭”為主，在大多數(shù)情況下，牽頭部門對平級單位協(xié)調(diào)乏力，除非有重大任務或分歧沖突才借助上級領導來實現(xiàn)跨部門協(xié)同，效果也極為有限，進而日常治理和監(jiān)管中空擋空白頻出，環(huán)境運動式治理故態(tài)復萌，環(huán)境精細化治理大打折扣。

三是城市環(huán)境治理的細小單元尚未充分激活。城市環(huán)境精細化治理是與每個人、每個家庭、每個社區(qū)（村）的行為和切身環(huán)境利益直接相關的、日?；摹靶∈隆?，必然要求高度的公眾參與才能保證其可持續(xù)性。這種“微治理”，主張以微參與為中心，聚焦小微環(huán)境公共事務，于“細微處”對接社會環(huán)境需求與環(huán)境公共產(chǎn)品供給，構(gòu)建多元力量行動網(wǎng)絡。因此，以個體、家庭、社區(qū)為細小治理單元撬動城市環(huán)境精細化治理，就顯得尤為關鍵和必要。然而，在環(huán)境治理目標層層加碼、層層追責的政治壓力下，地方政府為了快速完成環(huán)境治理任務，應對上級的各項環(huán)境檢查考核，將原本的基層群眾自治組織推向行政化，與之相對應的便是城市社區(qū)和鄉(xiāng)村“兩委組織”代表基層群眾自治的民主功能的衰減。這也意味著旨在糾正基層環(huán)境治理工作中存在問題的各項檢查考核，逐漸變成“體制內(nèi)的形式化空轉(zhuǎn)”，①劉曉玉：《走向協(xié)同的基層環(huán)境治理——以A縣大氣污染防治為例》，《福建師范大學學報（哲學社會科學版）》2021年第5期?！昂圹E主義”“數(shù)字形式主義”“智能官僚主義”日益滋長和蔓延。日益行政化的基層組織小微事務治理能力已顯著退化，無法真正有效地將公眾動員起來。

二、新加坡環(huán)境精細化治理的制度規(guī)制

制度擁有一整套程序，通過規(guī)則在其中進行選擇，這些規(guī)則可能是通過直接脅迫及政治或組織的權(quán)威所強加給予的，也可能僅僅是通過社會化或教育而習得、內(nèi)化的一些合理行為象征。②[美]詹姆斯·馬奇、[挪]約翰·奧爾森：《重新發(fā)現(xiàn)制度：政治的組織基礎》，張偉譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2011年，第20頁。因而，從廣義的制度概念來說，制度既包括法律法規(guī)等強規(guī)制性的規(guī)定，也包括信念認知等“意義框架”內(nèi)的軟文化要素。同時，制度的規(guī)范性、約束性和強制性有助于減少環(huán)境治理對象不明、環(huán)境治理權(quán)責不清、環(huán)境治理標準不一等問題，提高環(huán)境治理效能。

在構(gòu)筑環(huán)境精細化治理的制度方面，新加坡“軟硬兼施”，既重視法律法規(guī)等“硬制度”的強制作用，也強調(diào)“軟文化”春風化雨般的教導功能。首先，新加坡政府按照“分類、從嚴、詳盡”的要求，基本建立起完善的環(huán)境治理法律制度體系及其執(zhí)行機制，涉及環(huán)境保護的法律主要包括《環(huán)境公共衛(wèi)生法》《環(huán)境污染控制法》《能源保護法》等。同時，新加坡環(huán)境法律法規(guī)的制定遵循分類識別環(huán)境治理對象、分批量化環(huán)境治理指標的原則，對污染物種類、排放標準以及控制措施都有詳盡規(guī)定，使得治理流程簡明清晰，治理步驟標準規(guī)范。例如，《環(huán)境公共衛(wèi)生法（一般廢棄物收集）管理條例》將廢棄物分為“可回收物”“一般廢物”“可焚化廢物”和“可回收廢物”四類。在此基礎上，該條例再對每一類廢物進行細化，并提出相應的收集、存儲、運輸和處理措施。例如，“一般廢物”分為“不可處理的廢物”“有機質(zhì)含量高且可處理的廢物”“經(jīng)處理，無害且可安全處置的危險物質(zhì)”“來自廁所、污水處理廠、化糞池或其他類型的污水處理系統(tǒng)的污水、污泥和其他廢物”四類。在運輸上，不同類型的廢棄物分別用貨柜車、敞篷貨車或者油罐車等不同的車輛進行運輸。此外，為了避免重復，新加坡政府嚴格規(guī)定每一種污染物的所屬范圍。例如，為了同《環(huán)境公共衛(wèi)生法（有毒工業(yè)廢棄物）管理條例》相區(qū)別，《環(huán)境公共衛(wèi)生法（一般廢棄物收集）管理條例》在對“垃圾或工業(yè)廢棄物”的規(guī)定上明確表示，“垃圾或工業(yè)廢棄物”不包括《環(huán)境公共衛(wèi)生（有毒工業(yè)廢物）管理條例》的附表中指定的任何有毒工業(yè)廢物。在《環(huán)境公共衛(wèi)生法（一般廢棄物收集）管理條例》內(nèi)部，也嚴格區(qū)分了可能重復的廢棄物種類。例如，在對排泄物進行分類時，該《條例》區(qū)分了來自化糞池的排泄物和來自移動衛(wèi)生便利設施的排泄物。

新加坡注重正式制度的同時，也非常認可信念、習慣、倫理規(guī)范等非正式制度的作用。1997年，新加坡在全國發(fā)起“國民教育”（National Education）運動。國民教育對環(huán)境治理的影響在于，它向公眾傳達了家庭、社區(qū)和國家等共同體觀念，這種觀念深深滲透到新加坡的社會文化中，孕育了共存、共生、共榮的環(huán)境治理理念，培育了民眾的家園意識、歸屬感和責任感。民眾認識到，由于新加坡的土地面積有限，任何環(huán)境污染都可能是不可逆的，“公共性”的存在決定了破壞環(huán)境等自私行為的后果顯而易見，個體利益對集體利益和社會利益的從屬是一種必然?？赡軙Νh(huán)境造成污染的行業(yè)也更傾向于與政府合作，并通過污染防治避免對環(huán)境造成破壞，因為在他們看來，采取適當行動使得對集體的關切優(yōu)于對個人的關切是最有利的。③Christopher L.Atkinson, “The Foundation and Development of Environmental Governance in Singapore”, Journal of Asian Public Policy, vol.6, no.3, 2013.

環(huán)境教育具有理解和促進環(huán)保行為的潛力，在對環(huán)境問題有了更好的了解之后，個人可做出明智的決定，并采取親環(huán)境行為。④Andy Wi and Chew-Hung Chang, “Promoting Pro-Environmental Behaviour in a Community in Singapore-From Raising Awareness to Behavioural Change”, Environmental Education Research, vol.25, no.7, 2019.為提高公眾環(huán)保意識，新加坡構(gòu)建了以政府、學校為中心，家庭、社會協(xié)同推動的“多位一體”環(huán)境教育體系。新加坡政府制定了大量的覆蓋民眾工作、生活全領域的環(huán)保宣傳手冊，政府網(wǎng)站首頁設置了環(huán)境專題并用主題展示的方式如“如何讓通勤更綠色”“如何實踐3R（Reduce,Reuse and Recycle）”“如何實現(xiàn)用水安全”等發(fā)布環(huán)保小貼士。在瀏覽環(huán)境信息的同時，民眾還可以通過Facebook、Twitter和YouTube等社交媒體進行轉(zhuǎn)載或者在網(wǎng)站中進行投票、提出建議。①Huong Ha and Jim Jose, “Public Participation and Environmental Governance in Singapore”, International Journal of Environment, Workplace and Employment, vol.4, no.3, 2017.新加坡自成立以來，政府開展了“保持新加坡清潔”“反吐痰運動”“取締亂拋垃圾運動”“防止污化運動”“新加坡無垃圾”等旨在傳達環(huán)保理念、提高民眾環(huán)保意識的環(huán)境教育運動。同時，環(huán)境教育也是新加坡學校課程的重要組成部分。新加坡學校普遍推行“校內(nèi)＋戶外”“知＋行”環(huán)境教育模式。老師在課堂上向?qū)W生傳授環(huán)境保護相關知識，學校內(nèi)建立清潔伙伴工作坊，教導學生如何以團隊合作的方式保持學校干凈清潔。學校會定期開展“無廢（Litter-Free）校園”活動，還開辟了專門的“生態(tài)保護園”，學生可利用在課堂上學到的知識在“保護園”中進行實地操練。在校外，學校倡導“體驗式環(huán)境教學”，開展多種形式的環(huán)境主題教育活動，在實踐中提高學生的環(huán)保意識。在家里，父母會教導孩子如何在生活中保護環(huán)境，并與孩子一同進行垃圾分類、回收，節(jié)約用水、用電等環(huán)保實踐。

三、新加坡環(huán)境精細化治理的行動者網(wǎng)絡構(gòu)建

行動者網(wǎng)絡指的是“異質(zhì)”的行動者之間通過“轉(zhuǎn)譯”活動實現(xiàn)需求識別和利益聯(lián)結(jié)，組成“利益聯(lián)盟”，構(gòu)建互動的關系網(wǎng)絡?！稗D(zhuǎn)譯”是關鍵行動者將自己的興趣（利益）轉(zhuǎn)化為其他行動者的興趣（利益），使其他行動者認可并參與由關鍵行動者主導構(gòu)建的網(wǎng)絡，由此，行動者通過轉(zhuǎn)譯過程的展開，共同構(gòu)建成了一個“異質(zhì)性網(wǎng)絡”，并通過不斷地嵌入，界定各自在網(wǎng)絡中的角色。②雷輝：《多主體協(xié)同共建的行動者網(wǎng)絡構(gòu)建研究》，北京：人民出版社，2017年，第17頁。新加坡在行動者網(wǎng)絡構(gòu)建過程中，作為“核心行動者”的政府具有重要作用，其可以通過自身的“精細化”“無縫隙”變革鏈接治理散點，增強各行為主體行動的一致性。

1995—2011年，新加坡開展了“面向21世紀的公共服務（PS21）”運動。該運動致力于改進新加坡公務員的精神面貌，培植持續(xù)變革的文化，增強政府提供卓越服務的能力，全面提升政府治理效能。③張志斌：《從生存到卓越：新加坡的行政改革》，《公共行政評論》2009年第4期。通過這項運動，新加坡建立了一支精明、能干、廉潔、高效的公務員隊伍，“精益政府”（Lean Government）的雛形由此顯現(xiàn)。精化環(huán)境權(quán)責配置，簡化環(huán)境治理流程是對“精益政府”施行環(huán)境精細化治理的必然要求。2004年，新加坡成立環(huán)境及水資源部，取代之前的環(huán)境部，進一步明確和細化環(huán)境職能。環(huán)境及水資源部下設兩個機構(gòu)，即國家環(huán)境局和公用事業(yè)局。其中，國家環(huán)境局主要負責營造清潔的環(huán)境，其下屬的環(huán)境保護部門、氣象服務部門、公共衛(wèi)生部門和政策、法人及科技部門分別在環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境基礎設施建設、廢棄物管理、輻射防護、氣候研究、氣象觀測、環(huán)境清潔、環(huán)境流行病、人力資源、財務管理、商販管理、環(huán)境科技等方面履行職責。④Singapore National Environmental Agency, Who We Are: Groups and Divisions, NEA: https://www.nea.gov.sg/corporate-functions/who-we-are/our-purpose, 2021年4月13日。公用事業(yè)局則主要負責調(diào)控和監(jiān)管新加坡整體的供水系統(tǒng)，在用水供應、雨水管理、排水網(wǎng)管維護等方面承擔責任。⑤Singapore’s National Water Agency, About Us, PUB: https://www.pub.gov.sg/about, 2021年4月13日。新加坡通過“一部兩局”的機構(gòu)設置，理清各部門環(huán)境職責，“各司其職”的專業(yè)化分工和“總攬全局”的一體化協(xié)調(diào)得到有機結(jié)合。新加坡由此形成傘形的“強治理”結(jié)構(gòu)，⑥余敏江：《環(huán)境精細化治理：何以必要與可能?》，《行政論壇》2018年第6期。實現(xiàn)了環(huán)境職責的邊界明晰和環(huán)境事務的統(tǒng)一管理。

構(gòu)建行動者網(wǎng)絡的關鍵在于聯(lián)合政府、市場、社會等多元主體，形成“集體行動”。為了走出“集體行動”的困境，新加坡以“精益政府”為主導，建立公共部門、民眾、私人部門多層次多維度的3P（People, Public and Private）伙伴關系，尋求“共治”和“精治”，正如有學者指出，新加坡的成就不僅因為政府有意識地自上而下推動，而且因為公共部門、民眾、私人部門之間密切地合作。①Heejin Han, “Governance for Green Urbanisation: Lessons from Singapore’s Green Building Certification Scheme”,Environment and Planning C: Politics and Space, vol.37, no.1, 2019.

在市場層面，新加坡政府強調(diào)企業(yè)的“道德經(jīng)濟人”和“企業(yè)社會家”角色，鼓勵企業(yè)在追求經(jīng)濟效益的同時積極承擔保護環(huán)境等社會責任。2004年，新加坡組織“企業(yè)社會責任論壇”，推動建立“新加坡公約組織”（Singapore Compact），加入這個組織的企業(yè)必須在提高員工福利、保障產(chǎn)品安全、保護生態(tài)環(huán)境等方面做出表率。新加坡公約組織的建立，為推動企業(yè)合作，提升企業(yè)的社會責任感提供了全國性對話平臺。②Diana C.Robertson, “Corporate Social Responsibility and Different Stages of Economic Development: Singapore,Turkey, and Ethiopia”, Journal of Business Ethics, vol.88, 2009.在清潔生產(chǎn)方面，新加坡制造企業(yè)和建筑企業(yè)大都實行綠色供應鏈管理，把對環(huán)境因素的考量貫穿于供應鏈各個環(huán)節(jié)之中。企業(yè)從原材料選擇到產(chǎn)品生產(chǎn)、運輸和使用都以“綠色”為指標，堅持綠色供應、綠色生產(chǎn)、綠色運輸、綠色使用，盡量把對環(huán)境的影響降到最低。③George Ofori, “Greening the Construction Supply Chain in Singapore”, European Journal of Purchasing & Supply Management, vol.6, no.3-4, 2000.在綠色建筑方面，新加坡用“綠色標志”（Green Mark）作為綠色建筑的評估標準，測量建筑的環(huán)境友好度。④Li Yuanyuan, Chen Po-Han and Chew David Ah Seng, et al., “Exploration of Critical Resources and Capabilities of Design Firms for Delivering Green Building Projects: Empirical Studies in Singapore”, Habitat International, vol.41, 2014.同時，新加坡政府還通過“綠色標簽”“酒店3R”“環(huán)境報告獎”等一系列項目和計劃的嵌入激發(fā)企業(yè)參與環(huán)境治理的熱情。除此之外，新加坡政府積極打造“綠色金融”。新加坡金融管理局（MAS）推動建立了新加坡綠色金融中心（SGFC），通過綠色債券和綠色貸款的發(fā)放，借“金融之手”推動企業(yè)加大對環(huán)保材料、可再生能源的使用。

在政府與社會合作網(wǎng)絡建設方面，新加坡政府貫徹協(xié)作、信任、互惠與包容的理念，把社區(qū)和環(huán)境非政府組織建設作為全面綠色變革的抓手。2005年，新加坡國家公園局正式啟動“錦簇社區(qū)計劃”（Community in Bloom），鼓勵民眾參與社區(qū)綠化，打造社區(qū)花園，實現(xiàn)政府和社會協(xié)同治理環(huán)境。政府在提供資金支持的基礎上，和社區(qū)民眾共同選址、規(guī)劃、探討“錦簇社區(qū)”的建設，同時在共建共治后實現(xiàn)成果共享?！板\簇社區(qū)”規(guī)劃了種植、娛樂、休閑等不同區(qū)域，其他居民和游客可以參觀游覽，社區(qū)民眾可以充分利用“錦簇社區(qū)”公共空間，開展形式多樣的活動，在“錦簇社區(qū)”內(nèi)收獲的花卉、蔬菜、水果等也被分發(fā)給了民眾。⑤張?zhí)鞚崱⒃狸枺骸秴f(xié)作與包容——新加坡錦簇社區(qū)計劃解析》，《風景園林》2019年第6期。“生活—生態(tài)”一體式社區(qū)的建立提高了新加坡民眾的歸屬感和主人翁意識，民眾在把城市社區(qū)打造成“社區(qū)公園”的同時也塑造了其合作、分享、志愿的環(huán)境價值觀。

新加坡環(huán)境理事會是新加坡環(huán)境非政府組織建設的典型代表。1995年，新加坡國家環(huán)境協(xié)會經(jīng)過重組，成立了新加坡環(huán)境理事會。作為一個非政府組織，該理事會將推進廢物回收利用，推行生態(tài)標簽計劃，倡導綠色運輸，建立生態(tài)辦公室、生態(tài)商店以及對新加坡公眾和企業(yè)進行綠色審核等“綠色實踐”作為其職責的重要組成部分，同時通過設立“新加坡環(huán)境成就獎”“學校綠色獎”等對在環(huán)境保護中表現(xiàn)優(yōu)秀的組織和個人進行表彰。⑥Singapore Environment Council, About Us: Overview, SEC: http://sec.org.sg/about-us/overview/, 2021年4月18日。新加坡環(huán)境理事會在1999年啟動了“綠色志愿者網(wǎng)絡組織（GVN）”。綠色志愿者網(wǎng)絡組織通過組織各種社區(qū)環(huán)?；顒?，培訓環(huán)境志愿者，發(fā)動植樹造林和公園、沼澤清理活動，舉辦綠色博覽會等，在提高公眾環(huán)保意識和對公眾進行環(huán)境教育方面發(fā)揮了重要的作用。⑦Kersty Hobson, “Enacting Environmental Justice in Singapore: Performative Justice and the Green Volunteer Network”,Geoforum, vol.37, no.5, 2006.

四、新加坡“制度—行動者網(wǎng)絡”雙輪驅(qū)動對中國的啟示

在新加坡環(huán)境精細化治理過程中，制度和行動者網(wǎng)絡呈現(xiàn)一種相互關聯(lián)和補充的理論關系，二者從不同視角、在不同層面上解釋環(huán)境精細化治理的政治過程。制度—行動者網(wǎng)絡作用機制比較見表1。

表1 制度—行動者網(wǎng)絡作用機制比較

盡管制度與行動者網(wǎng)絡有著不一樣的作用機制，但二者具有協(xié)同與建構(gòu)的共生關系。一方面，通過制度設計形成超越單一政府的協(xié)同性和權(quán)威性力量，整合政府、市場、社會和公眾參與等機制的力量和有利條件，從而確保其發(fā)揮主體作用；另一方面，多元主體參與環(huán)境治理本質(zhì)上是自發(fā)行為，內(nèi)涵了制度效力的拓寬功能和制度再生產(chǎn)的“構(gòu)建”功能。

作為第二個百年的重要戰(zhàn)略，“碳達峰碳中和”屢屢被提及。在碳政治話語的導引下，有選擇性地借鑒新加坡環(huán)境精細化治理“制度—行動者網(wǎng)絡”雙輪驅(qū)動的做法，以“組合拳”破解我國城市環(huán)境精細化治理中的部門主義、痕跡主義和短期機會主義，進而實現(xiàn)城市環(huán)境精細化治理的規(guī)范化、常態(tài)化、長效化，客觀上已成為一項尤為重要且緊迫的任務。

（一）“軟硬兼施”：以精細化的法律及文化規(guī)范規(guī)制和導引居民環(huán)保行為

制度對人類行為的影響可以是限制或賦予權(quán)力，也可以通過內(nèi)在的文化和認知推動行為作出改變。①Mark D.Aspinwall and Gerald Schneider, “Same Menu, Seperate Tables: The Institutionalist Turn in Political Science and the Study of European Integration”, European Journal of Political Research, vol.38, no.1, 2000.新加坡通過精細化的法律制度構(gòu)建、實施和文化教育，提升了民眾的環(huán)境認知和素養(yǎng)，培養(yǎng)、塑造了新加坡民眾的親環(huán)境行為。借鑒新加坡做法，可以從“硬法律規(guī)制”和“軟文化規(guī)范”兩方面探尋城市環(huán)境精細化治理績效提升路徑。

首先，制定精細化的法律法規(guī)，對城市環(huán)境治理對象、治理流程、治理責任等作出系統(tǒng)、詳實的規(guī)定。一方面，各城市要“因地制宜”，根據(jù)本地的實際情況，在移動污染源整治、揚塵管控、污水處理、資源回收等“空白”領域抓緊制定相關法律法規(guī)，同時，制訂與“源頭嚴懲、過程嚴管、后果嚴懲”相適應的污染源監(jiān)測與識別制度、重大環(huán)境危險源申報登記制度、環(huán)境保護相鄰權(quán)制度、環(huán)境保護目標責任制度、環(huán)境污染救濟與修復制度、跨區(qū)域跨部門協(xié)同治理制度，并在法律制度體系中明晰政府、市場、社會和公民環(huán)境治理權(quán)責和義務邊界。另一方面，各城市應將環(huán)境法治的價值取向內(nèi)化于部門法之中，保證大氣、水、土壤、固體廢棄物、可再生能源等方面的環(huán)境法律規(guī)范與環(huán)境法律制度的有效銜接與調(diào)適，同時加強環(huán)境法與民法、行政法、刑法的銜接與協(xié)調(diào)，避免立法重復和“政策打架”現(xiàn)象。

其次，在文化規(guī)范方面，“需要在個人層面上做更多工作來鼓勵個人環(huán)保行為，它必須通過對可持續(xù)生活欣賞觀念的灌輸，使人民意識到對環(huán)境承擔的責任”。②Lye Lin-Heng, et al., eds., Sustainability Matters: Environmental and Climate Changes in the Asia-Pacific, Singapore:World Scientific Publishing Co Pte Ltd., 2015, p.425.當前，居民參與城市環(huán)境治理的權(quán)利與義務得到了一定程度的法律保障和約束，但實施效果不佳，主要原因在于缺少公眾參與的通道和具體操作規(guī)范。這是因為，“在官僚制的等級結(jié)構(gòu)中，無論怎樣動員和接納公眾的參與，也不能夠改變權(quán)力由少數(shù)人執(zhí)掌和行使的現(xiàn)實，至多也只是賦予權(quán)力更加溫和的面目和愿意妥協(xié)的假象”。③張康之：《走向合作的社會》，北京：中國人民大學出版社，2015年，第250頁。中心—邊緣結(jié)構(gòu)的封閉性集權(quán)，因無法從根本上授予公眾平等的城市環(huán)境治理話語權(quán)，致使普通公眾在日常的城市參與治理中比較消極、被動和冷漠。這需要充分賦予城市居民充分的環(huán)境知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)。這種賦權(quán)不僅構(gòu)成了一種頗為有力的環(huán)境參與“動員話語”，而且也真正使城市居民具有“積極”“能動”的屬性。也正是在這個意義上，精準把握環(huán)境需求關聯(lián)，讓行政賦權(quán)居民和法律賦權(quán)居民并行，對于創(chuàng)建一個真正的可持續(xù)社會，具有本質(zhì)意義。

（二）“條塊聯(lián)動”：以結(jié)構(gòu)和機制變革彌合環(huán)境治理的“接入鴻溝”

新加坡環(huán)境精細化治理的實踐處處體現(xiàn)著政府變革。新加坡政府以主導者姿態(tài)，主動調(diào)整組織機構(gòu)設置，厘清各部門環(huán)境職能，并通過“一部兩局”牽頭，協(xié)調(diào)各部門環(huán)境治理任務，形成“行動合力”。從新加坡實踐中可以看出，其環(huán)境治理精細化的關鍵在于將環(huán)境治理中的各種“治理因子”納入治理場域，通過優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、匹配治理權(quán)責、銜接治理任務、整合治理責任來推倒橫亙在部門之間的鴻溝，實現(xiàn)各個治理節(jié)點的無縫對接。

借鑒新加坡環(huán)境精細化治理的經(jīng)驗，我國需以城市環(huán)境治理結(jié)構(gòu)和機制變革改變環(huán)保部門各自為政的局面。首先，在治理結(jié)構(gòu)方面，要以環(huán)保大部制改革為先導，以打通“地上地下”“岸上水里”“陸地海洋”為目標，有序整合林業(yè)局、水利局、交通運輸局、海洋局、自然資源局等部門中與環(huán)保相關的職能，使分散、分割的環(huán)保職能得到優(yōu)化和歸并。其次，在治理機制方面，各城市要充分考慮“條條”的專業(yè)性、能動性優(yōu)勢，探索“條條帶動塊塊”的進階策略，整合機制是信息技術。以塊數(shù)據(jù)、人工智能為代表的信息技術正在深刻地塑造組織變遷過程，“基于復雜科學提出來的數(shù)據(jù)化整體思維”引致關于“人類社會結(jié)構(gòu)、組織形態(tài)”等整體化的重構(gòu)。①余敏江：《整體智治：塊數(shù)據(jù)驅(qū)動的新型社會治理模式》，《行政論壇》2020年第4期。因此，這需要建設并充分激活環(huán)保塊數(shù)據(jù)平臺，通過更為直接和彈性的條塊配合進路以調(diào)動地方政府對專項治理的投入，形成條塊互聯(lián)互通、共治共享的格局。

（三）“嵌融共生”：通過“共進式增能”搭建全民環(huán)境行動網(wǎng)絡

在新加坡建國初期，自上而下的環(huán)境治理模式使得民眾處于邊緣化狀態(tài)，治理的失效以及環(huán)境公民社會的發(fā)展使得新加坡政府將更多的主體納入到治理的過程之中。②Heejin Han, “Singapore, a Garden City: Authoritarian Environmentalism in a Developmental State”, Journal of Environment & Development, vol.26, no.1, 2016.在各治理主體“進場”之后，所有行動者進入到一個去邊界、去等級、去中心化的合作場域中。新加坡政府通過“共進式增能”，即增加行動者的資源自主性、權(quán)力自主性和關系自主性，提高了市場主體、社會主體的“可行能力”，塑造了“嵌融共生”的環(huán)境精細化多元治理模式。

“增能”，其基本含義是使人有更多的能力、精力和責任去完成想做但沒有去做的事情。增能理論最早是在1976年由美國學者索羅門（Solomon）提出。隨后，很多學者對它進行了拓展性研究，強調(diào)要在資源、權(quán)力和關系網(wǎng)絡層次上，使服務對象獲得更多的機會和能力。基于增能理論的本土化運用，我國城市環(huán)境治理的行動者網(wǎng)絡構(gòu)建，需要通過地方政府對企業(yè)、社會組織、公眾的“共進式增能”，依托“資源自主”“權(quán)力自主”與“關系自主”多元互動，而不是時序的“單向”過程，倒逼城市環(huán)境精細化治理從地方政府的“獨角戲”變?yōu)槿巳藚⑴c、人人盡力的“大合唱”，如圖1所示。

通過“共進式增能”，城市環(huán)境精細化治理的“微小”單元被充分激活，個體、家庭和社區(qū)參與環(huán)境精細化治理的潛力得到了充分挖掘。更為重要的是，“共進式增能”為政府“一家獨大”的理念轉(zhuǎn)變提供了重要場域，在微觀層面構(gòu)建了低成本、低門檻和方便可及的行動者網(wǎng)絡，有助于化解職能部門的“精細化”有余而“政府”的精細化不足的困境，真正推進協(xié)同治理機制形成。