王 碩

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

一、問題與方法

在目前的研究中，常常把“個體”經(jīng)濟(jì)與私營并列或者合稱為民營經(jīng)濟(jì)或非公有制經(jīng)濟(jì)。這種對“個體”的認(rèn)知雖然符合一定時期內(nèi)政府的治理思路，但事實(shí)上忽略了“個體”經(jīng)濟(jì)在中國經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特地位和作用。如果“個體”經(jīng)濟(jì)沒有獨(dú)立的制度功能與價(jià)值，那么這一概念便沒有必要存在于政府公文中。但事實(shí)是，涉及“個體”經(jīng)濟(jì)的論述一直活躍在國務(wù)院《政府工作報(bào)告》等官方文件中。考慮到“個體”經(jīng)濟(jì)正伴隨著網(wǎng)絡(luò)發(fā)展而日漸成為重要的經(jīng)濟(jì)形式，對“個體”經(jīng)濟(jì)的含義及其在中國經(jīng)濟(jì)格局中的獨(dú)特作用進(jìn)行梳理具有重要的理論價(jià)值。

為了理解“個體”經(jīng)濟(jì)在中國的制度意義，本文采用了文本分析的方式對1978—2021年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中涉及“個體”經(jīng)濟(jì)的論述進(jìn)行了研究，梳理了中國政府對“個體”經(jīng)濟(jì)的治理歷程，從實(shí)踐層面對中國政府視野下的“個體”經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了探討。本文采用的文本分析，是將文本的微觀分析與文本所處的歷史脈絡(luò)的宏大敘事相結(jié)合的過程，是研究者運(yùn)用多種“解讀”文本的方法和視角發(fā)掘文本“深層結(jié)構(gòu)”的過程。這一研究方式進(jìn)行的跨度時間較長，且相關(guān)問題有權(quán)威記錄，研究效果較好。國務(wù)院《政府工作報(bào)告》作為國務(wù)院對特定年度內(nèi)公共事務(wù)管理活動的總結(jié)與計(jì)劃安排，是一份重要的具有施政綱領(lǐng)性質(zhì)的官方文件。針對這些論述的文本分析能夠幫助我們認(rèn)識“個體”經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特作用。

為體現(xiàn)出中國政府對“個體”經(jīng)濟(jì)的注意力變化，本文使用的材料僅限于國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中對“個體”經(jīng)濟(jì)的論述。注意力理論認(rèn)為政府決策的注意力是決策主體用于關(guān)注、聚焦和解決社會問題的時間、知識等有限資源，同時也是確定決策議題和選擇決策方案過程中需要的能力資源；是決策主體在特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境下，對某類或某個社會問題做出行動與否的決策考慮，也是在不斷變化的環(huán)境中對其關(guān)注的持久尺度。因此，僅基于國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中涉及“個體”論述，就能夠反映出中國政府對“個體”經(jīng)濟(jì)的治理思路，避免因?yàn)檫x取的材料過于復(fù)雜導(dǎo)致不能抓住中國政府對“個體”經(jīng)濟(jì)的真正期待。本文由三個部分構(gòu)成：第一部分，將會對國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中涉及“個體”經(jīng)濟(jì)論述的內(nèi)容進(jìn)行類型化的介紹；第二部分，將“個體”經(jīng)濟(jì)在中國的治理分為了三個階段，并具體說明了這三個時期中“個體”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)；第三部分，對“個體”經(jīng)濟(jì)在中國的三個制度意義進(jìn)行了說明。

二、“個體”經(jīng)濟(jì)論述的內(nèi)容分析

經(jīng)過統(tǒng)計(jì)，在1978—2021年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中涉及“個體”經(jīng)濟(jì)的段落共有62段。由于“黨代會”的召開對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響，同時為了方便進(jìn)行討論，本文按照“黨代會”召開的屆次對數(shù)據(jù)進(jìn)行了合并。從論述的次數(shù)分布上看，“十三大”“十五大”期間對“個體”經(jīng)濟(jì)的論述較多，同時“十九大”以來“個體”經(jīng)濟(jì)再次受到了國務(wù)院《政府工作報(bào)告》的青睞。從1978—2021年一共涉及44份國務(wù)院《政府工作報(bào)告》，因此62段的總論述數(shù)量是比較多的，從中可以看出政府對“個體”經(jīng)濟(jì)較為關(guān)注。而“十九大”以來對“個體”經(jīng)濟(jì)的再次重視，體現(xiàn)出了“個體”經(jīng)濟(jì)在新時期重要性的提升。從內(nèi)容上，可以將上述論述涉及的內(nèi)容分為三個類別。其一，功能類，即說明“個體”經(jīng)濟(jì)對中國經(jīng)濟(jì)的功能，涉及22段；其二，措施類，即說明了政府對“個體”經(jīng)濟(jì)態(tài)度及準(zhǔn)備實(shí)施的具體政策，涉及30段；其三，其他類，即其他不容易分類的論述，共涉及15段。在統(tǒng)計(jì)內(nèi)容類別時，如果一個段落涉及多個功能會同時累計(jì)。比如，1981年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中：“城鄉(xiāng)集體所有制商業(yè)和作為國營、集體商業(yè)補(bǔ)充的個體商業(yè)都發(fā)展得比較快，在增加經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)、商品品種、服務(wù)項(xiàng)目、營業(yè)時間等方面彌補(bǔ)了國營商業(yè)、飲食業(yè)、服務(wù)業(yè)的不足，方便了人民的生活”。該論述對“個體”經(jīng)濟(jì)的功能進(jìn)行了論述，同時還關(guān)注了“個體”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，因此同時屬于其他類和功能類，詳見圖1。

圖1 國務(wù)院《政府工作報(bào)告》涉及“個體”論述內(nèi)容分布圖

（一)功能類

國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中涉及“個體”經(jīng)濟(jì)功能的論述共8項(xiàng)（見表1)：（1)補(bǔ)充作用，即“個體”經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)的重要補(bǔ)充；（2)保障民生，比如生產(chǎn)小商品、增加物品多樣性等改善民生的功能；（3)擴(kuò)大就業(yè)，指發(fā)展“個體”經(jīng)濟(jì)有助于擴(kuò)大就業(yè)；（4)促進(jìn)商品流通，也包括增加市場活力；（5)增加投資，指發(fā)展“個體”經(jīng)濟(jì)有助于拉動投資；（6)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，指“個體”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有助于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；（7)擴(kuò)大出口；（8)增加稅收。對一個論述涉及多個功能的，會同時計(jì)數(shù)多個功能。如1999年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出：“要采取積極的政策措施，鼓勵、支持和引導(dǎo)個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，充分發(fā)揮它們對滿足居民多樣化需要、增加就業(yè)、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用?！痹谠撜撌鲋小皞€體”經(jīng)濟(jì)有“便利民眾生活”“增加就業(yè)”“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”三項(xiàng)功能。

表1 國務(wù)院《政府工作報(bào)告》對“個體”經(jīng)濟(jì)功能的分類

（二)措施類

措施類論述都包含了對“個體”經(jīng)濟(jì)的具體政策，具體包括8項(xiàng)：（1)支持發(fā)展，這類論述只是表明支持發(fā)展，沒有給出具體政策措施；（2)市場調(diào)節(jié)，也即鼓勵“個體”經(jīng)濟(jì)的市場競爭行為；（3)對“個體”經(jīng)濟(jì)加強(qiáng)稅收征管；（4)降低“個體”經(jīng)濟(jì)的市場準(zhǔn)入，允許“個體”經(jīng)濟(jì)從事更多類型經(jīng)濟(jì)活動；（5)對“個體”經(jīng)濟(jì)從業(yè)者提供社保；（6)給與“個體”經(jīng)濟(jì)融資支持；（7)對“個體”經(jīng)濟(jì)減征免征緩征稅；（8)對租用國有房屋的“個體”經(jīng)濟(jì)減免租金。詳見圖2。

圖2 措施類論述分類詳情

（三)其他類

其他類論述是涉及“個體”經(jīng)濟(jì)，但是無法歸入到措施類和功能類的論述，具體包括：（1)發(fā)展?fàn)顩r描述，即對“個體”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況進(jìn)行客觀說明，不涉及是否支持或者鼓勵。1981年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》指出：“如城鄉(xiāng)集體所有制商業(yè)和作為國營、集體商業(yè)補(bǔ)充的個體商業(yè)都發(fā)展得比較快”。（2)歷史描述，描述中國的商業(yè)發(fā)展歷程時提到“個體”經(jīng)濟(jì)。1984年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出：“我國現(xiàn)行的商業(yè)體制，是在過去商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，商品供應(yīng)緊張，和對資本主義商業(yè)、個體商業(yè)進(jìn)行社會主義改造的過程中形成的。”（3)要求“個體”經(jīng)濟(jì)交易時遵守道德。1984年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出：“所有商業(yè)企業(yè)，不論國營的、集體的還是個體的，都要遵守商業(yè)道德，開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)，文明經(jīng)商，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)，損害消費(fèi)者的利益?！保?)在涉及籌措農(nóng)業(yè)發(fā)展時提到了從農(nóng)業(yè)個體工商戶的稅收中提取一部分，其中包括：從預(yù)算外資金中提取一部分，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收、耕地占用稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、農(nóng)村個體工商戶和私營企業(yè)稅收中提取全部或一部分，從國外貸款中劃出一定比例，用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，這就為農(nóng)業(yè)發(fā)展資金開辟了穩(wěn)定增長的來源（1989年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》)。（5)做法總結(jié)，指退耕還林總結(jié)出的做法中包含了“個體”。2000年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》指出：“退耕還林（草)、封山綠化、以糧代賑、個體承包?！保?)文件名稱中包含了“個體”，如認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》， 為非公有制企業(yè)創(chuàng)造平等競爭的法治環(huán)境、政策環(huán)境和市場環(huán)境（2005年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》)，詳見表2。

表2 其他類論述詳情表

三、“個體”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三個階段

這一部分將會對中國政府對“個體”經(jīng)濟(jì)的治理歷程進(jìn)行梳理。經(jīng)過統(tǒng)計(jì)，在共計(jì)62個涉及“個體”的段落中，有56個段落“個體”與其他詞有并列關(guān)系。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，與“個體”經(jīng)濟(jì)存在并列關(guān)系的共有6種主體：（1)私營30次；（2)集體14次；（3)小微11次[注]包括“十八大”以后出現(xiàn)的小微企業(yè)、中小微企業(yè)，以及“十一大”的“小企業(yè)”和“十六大”的“中小企業(yè)”。；（4)外資7次；（5)國營4次；（6)其他類10次[注]其他類都是只出現(xiàn)一次的特殊主體。如在論述歷史問題時，將個體商業(yè)與資本主義商業(yè)并列。。當(dāng)一句話中并列了多個主體，會在多個主體中分別計(jì)數(shù)，所以并列的總數(shù)大于56。詳見圖3。

圖3 1978—2021年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》與“個體”并列的主體統(tǒng)計(jì)

結(jié)合“個體”經(jīng)濟(jì)與其他主體并列的特征，以及涉及的論述內(nèi)容的差異，本文將“個體”經(jīng)濟(jì)的發(fā)展劃分為三個階段：第一個階段是“十一大”到“十三大”，這一階段為“個體”經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)設(shè)階段；第二階段是從“十四大”到“十六大”，這一階段為“個體”經(jīng)濟(jì)的完善階段；第三階段是“十七大”至今，是“個體”經(jīng)濟(jì)的深化階段。接下來將會結(jié)合具體論述，從表述、定位和措施三個方面梳理我國政府對“個體”經(jīng)濟(jì)的治理，以及階段的劃分依據(jù)。其中表述主要是關(guān)注描述“個體”經(jīng)濟(jì)時的具體用詞，以及與“個體”經(jīng)濟(jì)并列的主體。定位主要是關(guān)注政府在論述“個體”經(jīng)濟(jì)時對“個體”經(jīng)濟(jì)作用的描述，主要是基于功能類論述做出的。措施則是論述中涉及具體的政策支持、政策安排的內(nèi)容。

（一)“個體”經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)設(shè)階段（1978—1991)

盡管此處將該階段的起點(diǎn)設(shè)為1978年，但從國務(wù)院《政府工作報(bào)告》看，第一次提到“個體”經(jīng)濟(jì)是在1980年。在這一階段中，“個體”一共被提到了22次，論述的次數(shù)呈現(xiàn)出大致上升的趨勢，詳見表3。

表3 創(chuàng)設(shè)階段論述內(nèi)容摘要

從表述看，在這一階段中國務(wù)院《政府工作報(bào)告》對“個體”經(jīng)濟(jì)的表述種類較多，呈現(xiàn)為具體目的具體表述的特點(diǎn)。最典型的如1980年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》第一次論述“個體”經(jīng)濟(jì)時采用的“不剝削他人的個體經(jīng)濟(jì)”這一用法。從語境來看，拋開政治因素，這里的論述旨在描述政府鼓勵通過發(fā)展“個體”經(jīng)濟(jì)來緩解當(dāng)時的就業(yè)局勢。因?yàn)槟康脑谟诰徑饩蜆I(yè)壓力，但由于“個體”經(jīng)濟(jì)的顯著特征在于“幫工制與學(xué)徒制”從形式上有剝削的嫌疑，所以將“個體”經(jīng)濟(jì)具體化為“不剝削他人的個體經(jīng)濟(jì)”，這有效地傳達(dá)了政府所鼓勵的“個體”經(jīng)濟(jì)的具體類型。這種具體化，一方面是政府努力提高政策準(zhǔn)確度，另一方面則說明了“個體”經(jīng)濟(jì)制度的不完善，因?yàn)楸硎龅亩鄻有郧∏≌f明了制度概念的缺位，因此只能根據(jù)需要具體的描述“個體”經(jīng)濟(jì)。

需要說明的是，在這一階段中私營經(jīng)濟(jì)在中國屬于灰色概念，因此“個體”的相關(guān)論述事實(shí)上也承擔(dān)著對私營經(jīng)濟(jì)的治理的傳達(dá)。在這一階段的后期，對“個體”的表述開始集中表述為與集體和私營進(jìn)行并列的“個體”經(jīng)濟(jì)，以及與高收入個人并列的個體工商戶。如果結(jié)合具體措施看，則功能的描述主要是針對“個體”經(jīng)濟(jì)，而具體的措施則是針對“個體工商戶”“個體商業(yè)”等，體現(xiàn)出對“個體”經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步細(xì)分。

從定位看，在這一階段國務(wù)院《政府工作報(bào)告》對“個體”經(jīng)濟(jì)的功能的定位有五個：其一，緩解就業(yè)壓力，這一功能在1980年的國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中就已經(jīng)提及了；其二，肯定“個體”經(jīng)濟(jì)對社會經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特作用，最早在1981年的國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中，就已經(jīng)從生產(chǎn)的角度論述了“個體生產(chǎn)者”對計(jì)劃生產(chǎn)的補(bǔ)充作用；其三，促進(jìn)商品流通；其四，方便民眾生活；其五，拉動投資。在這一階段中，只有論述“個體”經(jīng)濟(jì)有“補(bǔ)充作用”時沒有與其他主體并列。

需要注意的是在1987年，黨的“十三大”報(bào)告中指出：“私營經(jīng)濟(jì)一定程度的發(fā)展，有利于促進(jìn)生產(chǎn)，活躍市場，擴(kuò)大就業(yè)，更好地滿足人民多方面的生活需求，是公有制經(jīng)濟(jì)必要的和有益的補(bǔ)充”。從并列關(guān)系看，這一階段與“個體”并列論述的主體很豐富。其中“國營”幾乎只在這一階段與“個體”被并列論述。

從措施看，除去支持發(fā)展外，這一階段的措施有兩個。一是論述了應(yīng)該讓“個體”經(jīng)濟(jì)有更多參與市場經(jīng)濟(jì)的方式。比如，在1984年的國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中，就以重慶為例論述了可以允許“個體”經(jīng)濟(jì)參與批發(fā)：“商業(yè)批發(fā)和物資供應(yīng)體制，也要積極探索改革途徑……重慶等地把省的二級批發(fā)站與市的專業(yè)批發(fā)公司合并……不論國營、集體和個體經(jīng)濟(jì)單位，不論哪個地區(qū)和部門，都可以參加交易，相互競爭……”，從當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)情況看這是比較引人注目的。因?yàn)樵试S批發(fā)給與了大規(guī)模物品流動的可能性，在以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的環(huán)境中具有突破性意義。二是對“個體”經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)管。比如，在1990年的國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中明確要整頓“個體工商戶”中的高收入者：“去年以來，通過清理整頓公司，推進(jìn)廉政建設(shè)，加強(qiáng)對個體工商戶、私營企業(yè)主和高收入者的稅收征管，以及懲罰和沒收非法收入，社會分配不公的狀況有所改進(jìn)，但是問題還遠(yuǎn)沒有解決”。這可能主要是因?yàn)樵谶@一階段“個體”經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，根據(jù)統(tǒng)計(jì)從1981年到1988年從事“個體”經(jīng)濟(jì)的人數(shù)增長了10倍。

之所以將1978—1991年劃分為第一個階段，是因?yàn)閺膶φ撌龅慕y(tǒng)計(jì)看，“十三大”是論述次數(shù)的第一次峰值，同時功能類論述在“十四大”期間與之前有明顯的不同，因而此處存在統(tǒng)計(jì)層面的斷點(diǎn)。這其實(shí)很容易理解，因?yàn)樵?992年南方談話中涉及“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”對“個體”經(jīng)濟(jì)有重大影響。作為中國市場經(jīng)濟(jì)的啟動階段，在這一階段國務(wù)院《政府工作報(bào)告》對“個體”的表述逐步明確，集中呈現(xiàn)在后期表述上；在定位上初步明確了“個體”經(jīng)濟(jì)緩解就業(yè)、促進(jìn)商品流通、作為公有制的重要補(bǔ)充等功能；在措施上，政府給予了“個體”經(jīng)濟(jì)參與批發(fā)、物流可能性，可以理解為是對“個體”經(jīng)濟(jì)在社會中功能的引導(dǎo)和發(fā)展。此外，政府強(qiáng)化了“個體”經(jīng)濟(jì)的稅收監(jiān)管。

（二)“個體”經(jīng)濟(jì)的完善階段（1992—2006)

在這一階段中“個體”經(jīng)濟(jì)一共有26次的論述，體現(xiàn)為先增后減。在“十七大”以后涉及“個體”經(jīng)濟(jì)的論述明顯減少，詳見表4。

表4 完善階段論述內(nèi)容摘要

續(xù)表4

從表述看，這一階段的表述明顯集中，只剩下“個體”“個體工商戶”“個體經(jīng)濟(jì)”及“個體企業(yè)”四種表述。其中，同上一階段相同，“個體工商戶”仍然明確地指向了具體的勞動者，涉及的措施也是針對個人的讓他們加入社保，體現(xiàn)出了對“個體”經(jīng)濟(jì)具體參與人員的保障和管理。而“個體經(jīng)濟(jì)”與“個體”可以理解為相同的含義，在使用上沒有明顯的差異?！皞€體企業(yè)”只出現(xiàn)了一次，可能只是臨時的用法。如果進(jìn)一步考慮表述時“個體”的并列主體，可以看到在初期，個體與私營、外資等仍然有并列的情況并合稱為多種所有制，但在1996年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中首次出現(xiàn)個體、私營等非公有制后，這一表述成了“個體”經(jīng)濟(jì)論述的主要模式。

從定位看，這一階段“個體”經(jīng)濟(jì)新增加了三項(xiàng)功能，即促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大出口及增加稅收，至此按照類別劃分對“個體”經(jīng)濟(jì)的功能定位已經(jīng)全部出現(xiàn)在國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中。如果結(jié)合并列的情況，可以看到在具體的功能上“個體”與私營是高度相同的。除了1999年論述增加投資時沒有提到私營外，所有具體的功能都是“個體”與私營并列的。如果就具體功能與創(chuàng)設(shè)階段對比，可以看到“個體”經(jīng)濟(jì)促進(jìn)流通、擴(kuò)大就業(yè)、拉動投資的三項(xiàng)功能得到了明確。

從措施看，涉及兩類：第一類是擴(kuò)展社會保障的范圍，將“個體”經(jīng)濟(jì)納入到社會保障的范疇中；第二類是強(qiáng)調(diào)對非公有制經(jīng)濟(jì)要“鼓勵、支持、引導(dǎo)”。相對于創(chuàng)設(shè)階段，完善階段國務(wù)院《政府工作報(bào)告》提及的措施少，應(yīng)該理解為中央政府對地方的放權(quán)。中央層面只強(qiáng)調(diào)對“個體”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持態(tài)度，至于具體的做法則交由地方或者其他文件說明，不再在國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中進(jìn)行說明，凸顯了國務(wù)院《政府工作報(bào)告》統(tǒng)領(lǐng)全局的站位。

之所以將1992—2006年劃為“個體”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第二個階段，主要是因?yàn)樵?992—2006年中沒有涉及除了“社?！焙汀爸С职l(fā)展”外的措施類論述。同時，在這一階段中“個體”經(jīng)濟(jì)的表述更加明確，開始與私營并稱為非公有制經(jīng)濟(jì)。而在功能上，“個體”經(jīng)濟(jì)的八項(xiàng)功能已經(jīng)都出現(xiàn)了，側(cè)面反映出“個體”經(jīng)濟(jì)定位的完善。

（三)“個體”經(jīng)濟(jì)的深化階段（2009—2021)

在這一階段一共有14次對“個體”經(jīng)濟(jì)的論述，體現(xiàn)為先減后增，詳見表5。

表5 深化階段論述內(nèi)容摘要

從表述看，“個體”經(jīng)濟(jì)表述已經(jīng)集中為2008年之前的“個體”與2008年以后的“個體工商戶”兩類。同時，表述上并列的其他主體也很統(tǒng)一，與“個體”并列的仍舊為私營，并被合稱為非公有制，而與“個體工商戶”并列的基本都是小微企業(yè)。這體現(xiàn)出了我國政府對“個體”經(jīng)濟(jì)治理的成熟。列舉“個體”經(jīng)濟(jì)作為非公有制經(jīng)濟(jì)的提法自2008年后就不再在國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中出現(xiàn)，可能是因?yàn)椤皞€體”經(jīng)濟(jì)作為非公有制經(jīng)濟(jì)已經(jīng)得到廣泛認(rèn)可，在國家治理層面“個體”經(jīng)濟(jì)被非公有制經(jīng)濟(jì)吸收。“十八大”以來，“個體工商戶”的提法逐漸活躍，與之前的表述顯著不同。這次的“個體”經(jīng)濟(jì)多與小微企業(yè)并列。這一表述方式與“十一大”時期的“小企業(yè)”與“個體”經(jīng)濟(jì)的并列方式類似。

從定位看，呈現(xiàn)為兩個方面，其中初期“個體”經(jīng)濟(jì)作為非公有制經(jīng)濟(jì)時，仍然定位在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加稅收等功能。這些功能實(shí)際上與私營經(jīng)濟(jì)的功能定位相同，也與上一階段的定位基本相同。而“十八大”以后，與小微企業(yè)并列的“個體”工商戶則主要定位在改善民生、提供就業(yè)上。這一部分的定位與“十一大”時期對“個體”經(jīng)濟(jì)的定位比較相同。但是，“十八大”以來“個體”工商戶的內(nèi)涵比“十一大”時期豐富得多，其是在各種新興業(yè)態(tài)和經(jīng)濟(jì)模式百家爭鳴的背景下提出的，同時承載著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的功能，也因此有“新個體經(jīng)濟(jì)”的說法。

從措施看，分為兩個部分。其中，在2008年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中提出的認(rèn)真落實(shí)鼓勵、支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展各項(xiàng)政策，“尤其要解決市場準(zhǔn)入和融資支持等方面的問題”可以看作是對非公有制經(jīng)濟(jì)組成部分的“個體”經(jīng)濟(jì)的主要措施。這部分的措施仍然將“個體”經(jīng)濟(jì)作為與私營經(jīng)濟(jì)類似的經(jīng)濟(jì)形式對待。而對于與小微企業(yè)并列的“個體”工商戶，主要采取稅收減免緩征等扶持措施，以及放寬登記場所限制等便利措施。其中，“十九大”以來對“個體”工商戶的扶持，是政府應(yīng)對“新冠”疫情穩(wěn)定社會的舉措。

將2009—2021年劃為第三階段，存在的最大疑問來自于“個體”與“個體工商戶”兩種論述明顯的階段性特征。對此，筆者認(rèn)為從中國對“個體”經(jīng)濟(jì)的治理歷程看，兩種論述其實(shí)是一體的。其中，“個體”經(jīng)濟(jì)在前期仍然被單列，后期被非公有制吸收而消失，體現(xiàn)出了非公有制經(jīng)濟(jì)概念的成熟，之后雖然不再單列“個體”經(jīng)濟(jì)，但是仍然會將那些與私營類似的“個體”經(jīng)濟(jì)按非公有制經(jīng)濟(jì)對待。同時，“個體工商戶”也只是“個體”經(jīng)濟(jì)中的一部分，與“個體”經(jīng)濟(jì)作為非公有制經(jīng)濟(jì)并不矛盾，這種對“個體工商戶”的凸顯反而顯示出了對“個體”經(jīng)濟(jì)治理的制度化和細(xì)致化，這和通過非公有制經(jīng)濟(jì)吸收與私營經(jīng)濟(jì)接近的“個體”經(jīng)濟(jì)都屬于治理模式的深化。

四、“個體”經(jīng)濟(jì)的制度功能

圍繞國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中涉及“個體”經(jīng)濟(jì)論述的內(nèi)容并基于三階段的劃分，本文已梳理了我國政府對“個體”經(jīng)濟(jì)的治理歷程。根據(jù)“個體”經(jīng)濟(jì)在中國的發(fā)展歷程，本文認(rèn)為“個體”經(jīng)濟(jì)的制度功能有三個面向：作為非公有制的“個體”經(jīng)濟(jì)、作為創(chuàng)新動力的“個體”經(jīng)濟(jì)與作為民生載體的“個體”經(jīng)濟(jì)。

（一)作為非公有制的“個體”經(jīng)濟(jì)

作為公有制經(jīng)濟(jì)的“個體”經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展。在第一個階段中，這一面向的“個體”經(jīng)濟(jì)作為私營經(jīng)濟(jì)的前身出現(xiàn)在中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中。在1981年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中就明確了“一定范圍的勞動者個體經(jīng)濟(jì)是公有經(jīng)濟(jì)的必要補(bǔ)充”。在創(chuàng)設(shè)階段，作為非公有制經(jīng)濟(jì)的“個體”經(jīng)濟(jì)主要被表述為“個體經(jīng)濟(jì)”。就像上面的文本分析中所展示的，這一類的“個體”經(jīng)濟(jì)的功能被定位為擴(kuò)大生產(chǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及補(bǔ)充公有制經(jīng)濟(jì)。在第二個階段中，“個體、私營等非公有制經(jīng)濟(jì)”的表述逐漸形成。這一面向的“個體”經(jīng)濟(jì)在政府治理層面與私營經(jīng)濟(jì)緊緊地捆綁在一起。到了第三個階段，非公有制經(jīng)濟(jì)的治理模式已經(jīng)完善，所以這一面向的“個體”經(jīng)濟(jì)在表述上被非公有制經(jīng)濟(jì)吸收，于是2008年后就不再在國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中出現(xiàn)。

這一面向的“個體”經(jīng)濟(jì)是最為人所熟知的，也常常被認(rèn)為是“個體”經(jīng)濟(jì)的主要面向，但是即使以一個較為寬泛的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為與私營經(jīng)濟(jì)并列時的“個體”經(jīng)濟(jì)都指向這一面向，國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中也至少有一半不屬于這一面向。從歷史發(fā)展的角度上，非公有制經(jīng)濟(jì)的表述吸收了“個體經(jīng)濟(jì)”，也從側(cè)面證明了“個體”經(jīng)濟(jì)的這一面向其實(shí)只是時代的產(chǎn)物。在這一面向上，“個體”的含義是指非集體，在私營經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)的概念還沒有在中國形成時，“個體”經(jīng)濟(jì)有著明確的含義。但是，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，私營、民營等顯然也是“非集體”的概念，與這一面向的“個體”經(jīng)濟(jì)的含義發(fā)生了重疊，增加了“個體”經(jīng)濟(jì)這一概念的模糊性。由于政策的傳達(dá)需要明確性，因此當(dāng)“個體”經(jīng)濟(jì)與私營經(jīng)濟(jì)的界限不再清晰時，這種模糊的表達(dá)就需要修正。于是，“非公有制經(jīng)濟(jì)”的概念得到強(qiáng)化，并將“個體”經(jīng)濟(jì)吸收。從治理的角度看，作為非公有制的“個體”經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不再是“個體”經(jīng)濟(jì)最重要的制度面向。

（二)作為創(chuàng)新動力的“個體”經(jīng)濟(jì)

在1981年的國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中引用了陳云在1956年對生產(chǎn)方式的論述：“我們設(shè)想，根據(jù)企業(yè)在國計(jì)民生中所占地位的不同，根據(jù)企業(yè)所有制的不同，根據(jù)企業(yè)產(chǎn)品的重要性和種類、規(guī)格的多少不同，可以分別實(shí)行不同的管理方法。大體上有四種類型：……，二是按市場變化而在國家計(jì)劃許可的范圍內(nèi)生產(chǎn)的，這是品種繁多的小商品，分散在許多小企業(yè)和個體勞動者中生產(chǎn)，不可能也不便于統(tǒng)一計(jì)劃管理，它們的產(chǎn)值只占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的小部分。”從這一論述中可以看到“個體”經(jīng)濟(jì)在中國的第二個面向，即作為創(chuàng)新動力的“個體”。根據(jù)具體的社會生產(chǎn)環(huán)境和形式，創(chuàng)新其實(shí)有著不同的具體體現(xiàn)形式。在一個科技日新月異的時代中，創(chuàng)新可能體現(xiàn)為對前沿技術(shù)的落地應(yīng)用；而在一個市場經(jīng)濟(jì)相對形式保守的環(huán)境中，能夠活躍市場氛圍、改造交易形態(tài)顯然也是創(chuàng)新。從中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程看，“個體”經(jīng)濟(jì)在中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中一直發(fā)揮著這樣的創(chuàng)新功能。同樣的，在三個階段中，“個體”經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新功能有所不同。在第一個階段中，“個體”經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新主要體現(xiàn)為對中國國內(nèi)市場物流的改善，以及豐富國內(nèi)的商品形式。在第二個階段中，“個體”經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新則體現(xiàn)在與外資和國有經(jīng)濟(jì)合作上。在第三個階段中，“個體”經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新則體現(xiàn)為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”。在這一面向上的“個體”意指與國家相區(qū)別的個人，即那些依靠自身判斷做出決策的“個體”。

“十八大”以來，與小微企業(yè)并列的“個體工商戶”主要就是這一面向的“個體”經(jīng)濟(jì)。相對于傳統(tǒng)意義上的非公有制經(jīng)濟(jì)，作為創(chuàng)新動力的“個體”經(jīng)濟(jì)往往體量較小，且多為新興公司，因而從治理的角度需要將其專門獨(dú)立出來。從功能定位看，這類經(jīng)濟(jì)型組織對中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作用沒有主要體現(xiàn)在稅收上，而是體現(xiàn)在增加市場活力及孕育商業(yè)模式與技術(shù)落地上。由此，中國政府主要是給與政策支持的治理思路也就合情合理了。這在國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中體現(xiàn)為關(guān)注注冊的數(shù)量，同時給與稅收減免、稅收優(yōu)惠等措施。相對于作為非公有制經(jīng)濟(jì)的“個體”經(jīng)濟(jì)，這一面向的“個體”經(jīng)濟(jì)的制度使命仍未結(jié)束，尤其是在人工智能、通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)飛速發(fā)展的大環(huán)境下，小微企業(yè)與“個體”創(chuàng)新仍然是社會創(chuàng)新的重要動力來源。

（三)作為民生載體的“個體”經(jīng)濟(jì)

在1981年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中，提到了“城鄉(xiāng)集體所有制商業(yè)和作為國營、集體商業(yè)補(bǔ)充的個體商業(yè)都發(fā)展得比較快，在增加經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)、商品品種、服務(wù)項(xiàng)目、營業(yè)時間等方面彌補(bǔ)了國營商業(yè)、飲食業(yè)、服務(wù)業(yè)的不足，方便了人民的生活”。這一描述很好地體現(xiàn)了作為民生載體的“個體”經(jīng)濟(jì)在中國經(jīng)濟(jì)中的功能。其實(shí)，盡管對“個體”采用過多種的具體表述，但是其主要的構(gòu)成除了“個體”外無非是“勞動”“經(jīng)濟(jì)”“商/商販”“工商”“鄉(xiāng)/村/城鎮(zhèn)”“者/戶”。其中，“勞動”主要是在創(chuàng)設(shè)階段中提及，是出于歷史背景的原因。在當(dāng)時，社會正在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)型，因而通過強(qiáng)調(diào)勞動有助于強(qiáng)調(diào)“個體”經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)性。在“十二大”時期后，勞動不再在表述中出現(xiàn)?！俺青l(xiāng)/村/城鎮(zhèn)”作為表述構(gòu)成的元素也較少，一共只有三次。其中，“村”的一次表述涉及具體的稅收來源名稱，屬于特殊用法；而“城鄉(xiāng)/城鎮(zhèn)”的各一次表述均涉及統(tǒng)計(jì)信息的轉(zhuǎn)述，應(yīng)該理解為是進(jìn)行信息摘錄時保留的。因而，“城鄉(xiāng)/村/城鎮(zhèn)”的表述都可以理解為《國務(wù)院政府工作報(bào)告》中的特殊情況?！敖?jīng)濟(jì)”作為構(gòu)成元素的含義，其實(shí)是一種類型的詞綴，可以理解為是“經(jīng)濟(jì)形式”的縮寫，因而沒有特別含義。去掉上述元素，剩下的是“個體”“商”“者/戶”“工商”，合起來其實(shí)就是“個體工商戶”了。在這個意義上，個體工商戶正是“個體”經(jīng)濟(jì)最為妥帖的表達(dá)，詳見表6。

表6 “個體”經(jīng)濟(jì)表述整理（1978—2021)

作為民生載體的“個體”經(jīng)濟(jì)在國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中共有4次涉及，2次在1981年，1次在1999年，1次在2020年。其中，1981年為“個體”經(jīng)濟(jì)的起點(diǎn)，1999年左右中國正面臨“下崗潮”，2020年則是面臨“新冠”疫情?？梢钥闯?，國務(wù)院《政府工作報(bào)告》對“個體”經(jīng)濟(jì)的民生載體功能的論述多發(fā)生在中國社會經(jīng)濟(jì)面臨挑戰(zhàn)的時期。拋開學(xué)術(shù)中對“個體”經(jīng)濟(jì)的定義，對于大部分的平民百姓而言，接觸的“個體”經(jīng)濟(jì)其實(shí)主要是街邊的商鋪。這些商鋪對民眾日常生活的維持正是“個體”經(jīng)濟(jì)作為民生承載的第一個方面。而另一方面，這些街上的商鋪有別于追逐擴(kuò)大的企業(yè)，商販中的很多人都從未設(shè)想過要開分店，只是想多賺多花、少賺少花地生活著。對于他們個人而言，經(jīng)營的正是他們自己的生活。因而，從國家經(jīng)濟(jì)治理的角度，這一面向的“個體”經(jīng)濟(jì)顯然不是追求利潤的私營經(jīng)濟(jì)，同時也不是提供創(chuàng)新動力的“個體”經(jīng)濟(jì)，而是有著自身獨(dú)特的發(fā)展邏輯，以及治理目標(biāo)的作為民生載體的“個體”經(jīng)濟(jì)。這類“個體”經(jīng)濟(jì)在社會經(jīng)濟(jì)遇到挑戰(zhàn)時，仍然會成為國家維持社會穩(wěn)定的重要抓手。