蔡如鵬

在剛剛落幕的全國兩會上，李克強(qiáng)總理代表國務(wù)院所作的《政府工作報(bào)告》受到各界的普遍好評，在最后的表決中高票通過，成為近年來贊成票比重最高、反對票數(shù)量最少的一份《政府工作報(bào)告》。

“這是意料之中的事?！币晃粓?bào)告起草組成員對《中國新聞周刊》記者表示，這份報(bào)告在起草過程中修改的次數(shù)在近年來是最多的，無論是內(nèi)容，還是形式，他們都感到“這是一份很有新意的報(bào)告”。

改革是報(bào)告主線

政府一年的工作可以說千頭萬緒，如何用1.6萬多字把過去一年的工作總結(jié)好，同時(shí)勾畫出下一年的工作思路和部署，對報(bào)告起草組所有的成員來說都是個(gè)不小的挑戰(zhàn)。

報(bào)告起草組成員、國務(wù)院研究室社會發(fā)展司巡視員喬尚奎告訴《中國新聞周刊》記者，政府方方面面的工作，報(bào)告都需要兼顧到，因?yàn)檫@是一個(gè)面向全民、面向整個(gè)社會的報(bào)告。但在兼顧全面工作的同時(shí)，報(bào)告也必須詳略得當(dāng)、重點(diǎn)突出。

“這個(gè)重點(diǎn)就是公眾所關(guān)心的，同時(shí)也最能體現(xiàn)和代表政府一年工作重點(diǎn)的內(nèi)容?！眴躺锌f，起草一般的原則是，經(jīng)常講的、短期內(nèi)完不成的工作點(diǎn)到為止，不展開寫；年內(nèi)能做到的、有創(chuàng)新點(diǎn)的工作重點(diǎn)寫，寫到位。

每年的政府工作報(bào)告在結(jié)構(gòu)上沒有定式，有的兩部分，有的三部分，還有的四部分。今年的報(bào)告在結(jié)構(gòu)上采取的是三部分，分別是“2013年工作回顧”“2014年工作總體部署”和“2014年重點(diǎn)工作”。

“報(bào)告看似大架構(gòu)不變，但創(chuàng)新藏在架構(gòu)內(nèi)。所以很多代表討論的時(shí)候都表示報(bào)告清風(fēng)撲面，眼前為之一亮?！眴躺锌f，這個(gè)暗藏在架構(gòu)內(nèi)的變化，就是改革作為一條主線始終貫穿整個(gè)報(bào)告。

“總結(jié)工作先談改革，部署工作也首先談改革。這在政府工作報(bào)告中是第一次?！痹趪鴦?wù)院研究室社會發(fā)展司司長鄧文奎看來，這個(gè)結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，正是今年報(bào)告最大的特色，“這也體現(xiàn)了新一屆政府的施政理念和工作思路?！?/p>

2013年新一屆政府上任伊始，就遇到了很大的困難和挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，出口大幅下降，中央財(cái)政1～4月份出現(xiàn)多年少有的負(fù)增長，6月份金融領(lǐng)域出現(xiàn)所謂“錢荒”，銀行間隔夜拆借利率超過了13%，而且用電量、貨運(yùn)量的增幅也大幅回落。

“在這樣嚴(yán)峻的背景下，新一屆政府沒有按照以往和國際上通行做法，靠增加赤字、多發(fā)貨幣刺激經(jīng)濟(jì)，而是選擇通過改革來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，同時(shí)提出經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的‘合理區(qū)間理論，守住經(jīng)濟(jì)增長7.5%的下限和防通脹3.5%的上限，來穩(wěn)定市場預(yù)期，給市場吃定心丸?！眴躺锌鼘Α吨袊侣勚芸酚浾哒f，這都是新的施政理念和工作思路。

1138條起草意見

報(bào)告在提交全國人民代表大會正式審議前，從起草到征求意見，再到修改完善，一般需要兩到三個(gè)月的時(shí)間。這次的起草工作始于去年12月13日。中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議一結(jié)束，以國務(wù)院研究室人員為主體的起草小組，就正式開始工作了。

這差不多是每年的慣例。

在正式起草前，總理作為報(bào)告人對報(bào)告的指導(dǎo)思想、框架結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，甚至是報(bào)告文風(fēng)都會提出要求。起草組根據(jù)總理的要求，先討論擬定一個(gè)起草提綱，提綱報(bào)總理批準(zhǔn)后開始起草，最后形成提交討論的報(bào)告初稿。

接下來按既定程序，初稿先要在國務(wù)院常務(wù)會議上討論，修改后提交中共中央政治局常委會議討論，修改后形成可供在更大范圍內(nèi)討論的征求意見稿。這個(gè)范圍包括國務(wù)院全體會議、各省區(qū)市和中央黨政軍群100多個(gè)部門，以及各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士。

為了匯聚民智民意，1月底到2月上旬，李克強(qiáng)先后3次主持召開座談會，分別聽取專家學(xué)者和企業(yè)界人士、科教文衛(wèi)體人士和基層群眾代表、各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士代表對報(bào)告稿的意見和建議。

這個(gè)階段，起草組共收到1138條意見，經(jīng)過認(rèn)真研究、匯總梳理和整合類似或重復(fù)意見后，吸收了327條。

其中，包括來自山東的大學(xué)畢業(yè)生韓磊建議：要開發(fā)更多就業(yè)崗位，實(shí)施不間斷的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，提高大學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)比例。

3年前畢業(yè)的韓磊1月17日曾在中南海對李克強(qiáng)總理講述了自己創(chuàng)業(yè)的艱難，缺乏啟動資金、沒有營業(yè)場所、銀行拒絕開戶。

最后，匯總了上述意見的報(bào)告，再提交中共中央政治局會議討論，修改后才能由國務(wù)院提交全國人大正式審議。

在兩個(gè)多月的起草過程中，報(bào)告被定為“絕密”文件，始終要處于保密狀態(tài)。

總理反復(fù)修改

鄧文奎曾多次參與起草《政府工作報(bào)告》。在他看來，這次起草工作與往年相比，一個(gè)特點(diǎn)是總理親自指導(dǎo)修改報(bào)告的次數(shù)比較多。鄧文奎說，“以前草稿完成之后只是修修補(bǔ)補(bǔ)，當(dāng)然改動也很大，但是大的結(jié)構(gòu)不會變，而這次后期改動還是很大的?！?/p>

報(bào)告改動大、修改次數(shù)多的原因，一個(gè)是起草過程歷時(shí)較長，這期間國內(nèi)外形勢、經(jīng)濟(jì)情況會不斷發(fā)生變化，需要及時(shí)做出調(diào)整。而另一個(gè)更主要的因素，鄧文奎說“是總理對改革的理解，對改革的緊迫性，認(rèn)識非常深刻，有他自己獨(dú)到見解”。

“你的認(rèn)識水平上不去，對改革理解不到位，報(bào)上去的工作思路肯定就跟不上他的要求，至少體現(xiàn)得不充分、不到位?！编囄目嬖V《中國新聞周刊》記者，在起草過程中，很多部門提交的工作目標(biāo)和措施都被要求重新研究，甚至反復(fù)多次。

在他看來，報(bào)告的起草過程，實(shí)際上也是政策研究、理清思路的過程。鄧文奎說，“每一次反復(fù)，對我們起草人員，包括對部委的同志，都是改革發(fā)展在認(rèn)識上的深化，都是對工作提出新的要求，把改革向深入推進(jìn)?！?/p>

報(bào)告正式提交審議后，很多人看了，都感覺這是一份充滿李克強(qiáng)風(fēng)格的報(bào)告。報(bào)告中有很多帶有“李氏風(fēng)格”的語言，比如“不能一邊高樓林立，一邊棚戶連片”“繼續(xù)向貧困宣戰(zhàn)，決不讓貧困代代相傳”，就是李克強(qiáng)去陜西調(diào)研時(shí)說的，體現(xiàn)了他個(gè)人的語言風(fēng)格。

作為任內(nèi)的第一份政府工作報(bào)告，李克強(qiáng)對起草工作非常重視。鄧文奎告訴記者，“他經(jīng)常和大家一塊討論，報(bào)告哪一塊該怎么寫，他怎么想的。因此，報(bào)告很自然也融進(jìn)了總理自己的話。”鄧文奎說。

這份一萬多字的報(bào)告，大部分內(nèi)容都以短句開始。有意思的是，這些段落開頭的短句，不少是警語。如談安全生產(chǎn)，以“人命關(guān)天”起首；談民生，三大內(nèi)容都以警語起頭且有排比：“就業(yè)是民生之本”“收入是民生之源”“社保是民生之基”。

不少人注意到，今年的報(bào)告包含很多的數(shù)據(jù)。比如，減少貧困人口1000萬、解決600萬人的安全飲水、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到人均320元、縣級公立醫(yī)院綜合改革試點(diǎn)擴(kuò)大到1000個(gè)縣覆蓋農(nóng)村5億人口、年內(nèi)基本建成保障房480萬套等等。

“這些數(shù)據(jù)都是經(jīng)過反復(fù)推敲，跟有關(guān)部門反復(fù)論證，最后經(jīng)總理同意才寫進(jìn)去的?！眴躺锌嬖V《中國新聞周刊》記者，總理自始至終參加起草，要求“做不到的不要寫”。

體制改革是最大的紅利

有人統(tǒng)計(jì)，“改革”是這次報(bào)告中出現(xiàn)頻率最高的一個(gè)詞，出現(xiàn)了77次。

在談到過去一年工作時(shí)，總理先談改革，說本屆政府開門做的第一件事就是改革。在2014年的九項(xiàng)重點(diǎn)工作當(dāng)中，改革排在第一位，成為今年政府工作的首要任務(wù)。

鄧文奎告訴《中國新聞周刊》記者，把改革放在首位，這在政府工作報(bào)告中還是第一次。他說，“不僅僅是報(bào)告結(jié)構(gòu)的改變，更重要的是工作思路改變，這意味著改革統(tǒng)領(lǐng)其他工作?！?/p>

在去年所有的改革措施中，被視為“當(dāng)頭炮”的簡政放權(quán)無疑是新一屆政府最重要的抓手。鄧文奎說，通過簡政放權(quán)釋放了社會活力，釋放了市場活力，激發(fā)了蘊(yùn)藏在人民群眾中間的創(chuàng)造性。

梳理過去一年的國務(wù)院常務(wù)會議，不難發(fā)現(xiàn)，無論是本屆政府組成后的第一次會議，還是今年伊始的第一次會議，主題都與簡政放權(quán)相關(guān)。此外，至少有9次會議都討論到政府職能轉(zhuǎn)變的細(xì)節(jié)。這直接帶來的變化是，一年間，取消和下放的行政審批等事項(xiàng)多達(dá)416項(xiàng)。

有些行政審批事項(xiàng)取消后，效果出人意料。被老百姓稱為“一元錢辦公司”的工商登記制度改革，使得全國新注冊企業(yè)數(shù)量的增幅達(dá)27.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了近年來1%～2%的平均增幅。與之相配套的系列改革讓市場和企業(yè)有了被松綁的感覺，在全社會投資中，民間資本的投資比重上升到63%，為歷年之最。

“這就好比我們用中子轟擊鈾原子一樣，它所引發(fā)的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)，能釋放出巨大的能量?！编囄目芯窟^農(nóng)民工問題，他發(fā)現(xiàn)打破舊體制后，所釋放出的市場活力常常讓人無法想象。

“改革開放初期，打破農(nóng)村人民公社的舊體制，兩三年時(shí)間，不僅解決了以前始終解決不了的糧食問題，還為發(fā)展工業(yè)提供了勞動力。”

“當(dāng)前中國改革開放這么生動活潑的局面，很大程度上是農(nóng)民工創(chuàng)造出來的，他們應(yīng)該說是中國最活躍的一個(gè)群體，也是最具創(chuàng)造力的一個(gè)群體。當(dāng)其他人群還被禁錮在體制里時(shí)，唯有農(nóng)民完全從體制中解放出來。這就是打破農(nóng)村舊體制所釋放出的巨大能量?！?p>

他說，總理說改革是最大的紅利。說得比較簡潔，如果再展開點(diǎn)說，他認(rèn)為，體制機(jī)制的改革才是最大的紅利，“這里邊蘊(yùn)藏的潛力太大了”。

實(shí)現(xiàn)7.5%有撒手锏

報(bào)告中最引人注目的數(shù)據(jù)，無疑是今年GDP的增幅。

在破“唯GDP”論之后，不少人預(yù)測李克強(qiáng)會淡化或降低經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，但報(bào)告出人意料地公布今年經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期指標(biāo)為7.5%，維持了較高的增速。

報(bào)告對這一數(shù)據(jù)專門做了解釋：我國仍是一個(gè)發(fā)展中國家，發(fā)展是解決所有問題的關(guān)鍵，必須牢牢扭住經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心。經(jīng)過認(rèn)真比較、反復(fù)權(quán)衡，這個(gè)目標(biāo)“兼顧了需要和可能”。

鄧文奎告訴《中國新聞周刊》記者，這里的“需要”主要是指就業(yè)和改善民生。“政府所有工作的出發(fā)點(diǎn)都是為了不斷地改善民生，所以我們發(fā)展的速度一定要和改善民生緊密聯(lián)系在一起，如果速度過慢，按照我們過去強(qiáng)調(diào)的同步增長，那老百姓生活水平的改善也會要慢，這不是老百姓希望的?！彼f。

更為重要的，是背后還有一個(gè)很大的就業(yè)問題。鄧文奎說，“我們現(xiàn)在就業(yè)矛盾還是很突出，當(dāng)然從總量上并不那么突出，但是在結(jié)構(gòu)上還是很突出，所以沒有一定的發(fā)展速度，就業(yè)矛盾就會凸現(xiàn)出來，最終影響的是民生的改善，甚至還會影響社會穩(wěn)定?！?/p>

報(bào)告出臺，鄧文奎也注意到社會上對7.5%的增長有很多質(zhì)疑。不過，他認(rèn)為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)沒有問題。

“這不是平白提的，也不是空中樓閣。一個(gè)是有基礎(chǔ)，另外一個(gè)我們還有很多有利條件。如果真要是形勢發(fā)生了一些很不利的變化，政府還是有措施的，只是這些措施一般情況下不拿出來用。”

鄧文奎說：“總理一再講我們手里是有撒手锏的，必要的時(shí)候要采取必要的措施，我們的‘政策工具箱里工具還是很多的，手段也是有的，這個(gè)不用擔(dān)心?！?/p>

在中國工會第十六次全國代表大會上作經(jīng)濟(jì)形勢報(bào)告時(shí)，李克強(qiáng)提出的“合理區(qū)間論”令人耳目一新：只要經(jīng)濟(jì)運(yùn)行守住穩(wěn)增長、保就業(yè)的“下限”和防通脹的“上限”，不滑出這兩條底線，政府就集中精力轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，不出刺激性政策。

他用“自行車論”形象地解釋復(fù)雜經(jīng)濟(jì)問題面前，政府如何保持定力：“你要不動，就像騎自行車一樣，停在那里晃兩圈兒，沒準(zhǔn)兒就摔下來了。所以還得動，要穩(wěn)中求進(jìn)?！?/p>

正因?yàn)橛辛撕侠韰^(qū)間的經(jīng)濟(jì)新思維，即便在2013年6月，市場上出現(xiàn)所謂的“錢荒”，銀行間隔夜拆借利率高出正常值10個(gè)百分點(diǎn)的緊要時(shí)刻，政府也沒有在貨幣市場上放水，出手救市。

李克強(qiáng)曾用“柴薪”比喻財(cái)政貨幣政策：“如果我們放松貨幣政策，多發(fā)貨幣，那就像抱薪救火，薪不盡，火不滅。”

可以說，“合理區(qū)間論”經(jīng)過一年的運(yùn)行，已經(jīng)基本被市場所認(rèn)可。政府工作報(bào)告確定今年GDP增長7.5%左右，居民消費(fèi)價(jià)格（CPI）漲幅控制在3.5%左右。

這兩個(gè)指標(biāo)的確立，蘊(yùn)含著中央政府將繼續(xù)從改革深處發(fā)力，在創(chuàng)新宏觀調(diào)控手段時(shí)依然保持定力，使中國經(jīng)濟(jì)這艘巨輪，實(shí)現(xiàn)從高速奔馳到中高速前行的平穩(wěn)換擋。

流淌著改革的血液

3月5日，當(dāng)李克強(qiáng)總理把這份報(bào)告提交給代表審議時(shí)，與會代表委員掌聲高達(dá)50多次，為近年之最。

“我感受最深的就是務(wù)實(shí)和不回避問題?！边B續(xù)十二年參會的中國科學(xué)院院士秦大河委員說，“報(bào)告的數(shù)據(jù)用得很多，也都很嚴(yán)謹(jǐn)，說明我們過去一年的改革發(fā)展是有成效的；也沒有回避當(dāng)下的問題，尤其對一些老百姓普遍關(guān)注的問題，報(bào)告用詞很嚴(yán)厲，說明政府抓改革發(fā)展、促轉(zhuǎn)型升級的決心和力度是毋庸置疑的。”

“審議、討論報(bào)告的過程，其實(shí)也一個(gè)是凝聚共識、統(tǒng)一思想的過程?！崩钽X鋒委員說，大家認(rèn)真閱讀報(bào)告，深刻理解報(bào)告，對政府行政的思路和部署有了總體的把握，同時(shí)又在這個(gè)過程中充分表達(dá)了意見，“表決通過的報(bào)告，就是達(dá)成共識后的共同行動，熔鑄了國家的意志和人民的意愿?！?/p>

會后有評論稱，這份打著明顯“李氏”印記的報(bào)告，可說是近幾年來最具新意，最有亮點(diǎn)，也最務(wù)實(shí)的一次政府工作報(bào)告。國家行政學(xué)院教授許耀桐在聽完報(bào)告后形容說，本屆政府帶著改革的“血性”，血管里流著“改革的血液”，尤其注重政府自身的改革。

許耀桐說，政府過去一年的施政，已顯示了兌現(xiàn)具體改革承諾的能力。他相信，李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出的2014年度改革部署，完全可以實(shí)現(xiàn)。

在十二屆全國人大二次會議閉幕后的總理記者會上，對已確定的改革目標(biāo)，李克強(qiáng)再次表示：干一寸勝過說一尺！