李超平

（1.浙江大學公共管理學院 浙江杭州 310058）

“鄉(xiāng)村飛閱計劃”是甘肅省白銀市的一個鄉(xiāng)村數(shù)字閱讀推廣項目，該項目名稱的題解如下：“鄉(xiāng)村飛閱計劃”作為白銀市打造的一項文化惠民計劃，從當?shù)貙嶋H情況出發(fā)，充分利用現(xiàn)代信息技術解決貧困地區(qū)農村閱讀資源匱乏的問題，滿足農民讀書看報的現(xiàn)實需求。具體做法是：政府分期分批在每個鄉(xiāng)村安裝集成12 萬冊數(shù)字圖書的觸屏式數(shù)字圖書下載機，農民只要用手機掃二維碼即可將所需數(shù)字圖書免費下載到手機上閱讀。 在暫時尚未安裝觸屏機的鄉(xiāng)村，則通過各種渠道將可下載數(shù)字圖書的二維碼信息傳遞給農民，通過手機掃碼同樣可下載所需圖書。無論是觸屏機還是數(shù)字圖書資源，都由政府買單。 “鄉(xiāng)村飛閱計劃”之“飛閱”，諧音“飛躍”，寓意借助互聯(lián)網(wǎng)與新媒體傳播技術，為全民閱讀向貧困地區(qū)農村普及插上翅膀，以創(chuàng)新的理念和方法快速傳遞農村適用資源，使廣大農民得以快捷方便地獲得所需圖書，享受公共閱讀服務。

“鄉(xiāng)村飛閱計劃”誕生于白銀市創(chuàng)建國家公共文化服務示范區(qū)期間，根據(jù)國家公共文化服務示范區(qū)創(chuàng)建的制度設計，東部、中部、西部的創(chuàng)建標準有所區(qū)別，白銀市按照西部標準成功創(chuàng)建了示范區(qū)。通過示范區(qū)創(chuàng)建，白銀市公共文化服務體系建設得到跨越式發(fā)展，很多硬性的短板得到彌補，整體服務水平有了顯著提升，但是，跟東部相比，其差距仍然存在，有些方面如基層公共文化服務機構的基礎設施建設和服務水平差距較大。究其原因，除經費投入不足這個普遍性現(xiàn)象外，總分館建設水平不高是導致鎮(zhèn)/街及村/社服務能力低下的根本原因。關于公共圖書館總分館體系建設，業(yè)內的共識是，把作為總館的縣級圖書館做大做強是必要條件。 但白銀市下轄的縣級圖書館卻普遍存在動力不足，即經費嚴重短缺的問題！ 三個在示范區(qū)創(chuàng)建中作為重點發(fā)展的縣級圖書館，一年的經費僅有18 萬元，這對于保障縣級館正常運營已經是一個最低標準了，若要帶動起總分館體系，其實力遠遠不夠。

在示范區(qū)驗收過程中的實地考察時，驗收組意外地發(fā)現(xiàn)在景泰縣的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)里開展了數(shù)字閱讀服務，即在偏遠的鄉(xiāng)村，一臺觸屏式數(shù)字閱讀機、村民們手機上的APP、 張貼在村里各處的數(shù)字閱讀借閱端口的二維碼，農民就能把數(shù)字圖書“借到”自己的手機上。這項在今天看來很平常的服務，它們卻猶如一道亮光，讓驗收組成員眼前一亮。數(shù)字閱讀進鄉(xiāng)村景泰縣不是第一家，但景泰縣做法的亮點在于，它是一項政府主導的項目，是由縣里統(tǒng)一部署和統(tǒng)一推進的，其做法跟總分館建設的思路是一致的。從社會效益來看，當時安裝了觸屏機的鄉(xiāng)村，一年的數(shù)字圖書使用費12 萬元，平均每個村一年的使用費不足1千元，可謂花小錢辦了大事。該計劃在景泰縣試點取得了良好效果，村民們用實實在在的數(shù)據(jù)表達了對這項服務的接納，如當時某村安裝觸屏機七個月的時間，關注總量達3.1 萬人次，閱讀總量達2.4 萬冊次，下載總量達1.6 萬冊次，遠遠超過同期紙本圖書的借閱量①數(shù)據(jù)由白銀市文旅局提供。。驗收組對景泰縣這一做法給予了高度的評價，希望白銀市能夠將這一做法作為一個政府項目來推行并堅持下去，使貧困地區(qū)公共圖書館總分館建設在面臨困境時至少能部分彌補基層公共圖書館服務嚴重不足的缺陷。 基于此，一項破解鄉(xiāng)村公共圖書館服務困局的“鄉(xiāng)村飛閱計劃”應運而生。它使公共文化服務“普遍均等、惠及全民”的理念落地生根。

1 貧困地區(qū)公共圖書館總分館建設的困境

在我國公共圖書館服務中，鎮(zhèn)/街及其下轄的村/社級公共圖書館服務不足是一個長期不能破解的困局，究其原因，是我國行政體制中的城鄉(xiāng)二元結構所致。浙江“嘉興模式”的問世，向我們證明基層公共圖書館服務的困局只能通過總分館制才能獲得有效解決［1］。在總分館制的語境里，“總館”即縣級圖書館，在一個以縣域為單元的總分館體系里， 總館與所有分館同屬一個業(yè)務組織體系，總館就是這個體系的發(fā)動機。 為什么總分館制能夠破解基層公共圖書館服務的困局呢？ 因為總分館制打破了公共文化服務配置的城鄉(xiāng)差異，構建了一個城鄉(xiāng)一體化的公共圖書館服務體系，這也是總分館制建設被納入國家公共文化服務的總體戰(zhàn)略的根本原因。 在任何一個總分館制結構單元里，“發(fā)動機”能否正常運轉，且能否有足夠的“馬力”來帶動整個體系，是破解基層公共圖書館服務不足困局的關鍵所在。

21 世紀初，中國縣級圖書館普遍處于“貧困”狀態(tài)，但2005 年前后，東部地區(qū)少數(shù)縣級圖書館開始“脫貧”，而中西部縣級圖書館的生存狀態(tài)似乎沒有改變的跡象。年購書經費不超過5000 元甚至完全沒有購書經費，幾乎是大多數(shù)中西部地區(qū)縣級圖書館的常態(tài)。2005 年的一份調研報告開啟了一段破冰之旅，該調研報告的作者李國新教授在湖南對縣級圖書館現(xiàn)狀做了深入調研，調查結果令業(yè)界感到觸目驚心。盡管這只是湖南省內部縣級圖書館的調研，但調研報告所揭示的現(xiàn)狀卻是當時中國中西部地區(qū)縣級圖書館普遍的生存狀態(tài)。 該報告經由媒體報道后在國內外引起巨大反響，也引起了中央政府的高度重視，這無疑為縣級公共圖書館提供了改變命運的契機［2］。

此后，中西部貧困地區(qū)縣級圖書館經歷了四次轉折，第一次是在李國新調研報告引起巨大反響之后原文化部啟動了“援助貧困地區(qū)圖書館計劃”，由中央財政直接給部分貧困縣圖書館撥款5 萬元經費，以確保這些圖書館能正常開放①該計劃未能查到文件文本，但在一些相關網(wǎng)站如中國圖書館學會網(wǎng)站中有信息痕跡。。 但這項計劃并沒有持續(xù)下去，從普遍均等的角度，僅僅對部分貧困地區(qū)縣級圖書館施以援助；第二次是2011 年在全國公共文化領域實行“免費開放”政策，即由文化部和財政部聯(lián)合發(fā)文，推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放（以下簡稱兩部委“三館”免費開放政策）。為此，中央財政撥出專項資金，對中西部美術館、公共圖書館、文化館（站）開展基本公共文化服務項目所需經費予以補助［3］。在兩部委聯(lián)合發(fā)文里，公共圖書館雖然并沒有明確規(guī)定是哪一級別，但貧困地區(qū)的縣級圖書館一定都屬于補助對象，這個舉措對貧困地區(qū)縣級圖書館是一次具有里程碑意義的轉折；第三次是2017 年文化部、新聞出版廣電總局、體育總局、國家發(fā)展改革委、財政部等五部委共同印發(fā)《關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見》（以下簡稱《意見》）。 《意見》 提出，到2020 年， 全國具備條件的地區(qū)因地制宜建立起上下聯(lián)通、服務優(yōu)質、有效覆蓋的縣級文化館、圖書館總分館制［4］。 五部委的聯(lián)合發(fā)文，把文化館、圖書館的總分館制建設提升到“非做不可”的地位，成為縣級政府必須完成的任務；第四次是2017 年和2018 年兩部法律的問世，其一是2017 年實施的《中華人民共和國公共文化服務保障法》［5］，其二是2018 年實施的《中華人民共和國公共圖書館法》［6］。 這意味著，從此以后包括公共圖書館服務在內的公共文化服務有了法律的保駕護航。

經歷上述四次轉折后，我國貧困地區(qū)縣級公共圖書館的境遇是否獲得徹底的改變，從而承擔起總分館服務體系核心的角色呢？ 筆者隨機調查了白銀市下轄三個縣級圖書館的工作狀況。自從兩部委“三館”免費開放政策出臺以來，圖書館的日常運行經費和購書經費全靠免費開放的專項經費支撐，其中，中央財政下?lián)?6 萬元，省財政補助2 萬元，共計18 萬元。 按兩部委文件規(guī)定，這項“免費開放經費”的總額應該是20 萬元，即除了上述中央財政和省財政的共計18 萬元，本地財政還應補助2 萬元，但事實上本地財政的2 萬元一直都沒有兌現(xiàn)。 這筆俗稱“免費開放經費”的資金，按文化部、財政部當年聯(lián)合發(fā)文的精神，應該僅僅是保障圖書館免費開放的運行經費，而不包括購書經費，購書經費應該由地方財政納入財政預算按年度撥付。但實際上，就如我國絕大多數(shù)貧困地區(qū)縣級圖書館一樣，白銀地區(qū)的縣級圖書館并沒有獲得專門的購書經費。 上述18 萬“免費開放經費”實際上承擔了臨聘人員工資、水電費和保衛(wèi)保潔及辦公經費等所有日常運行的硬性支出，剩下的才是購書經費，各館基本上是根據(jù)盈余經費購買書籍。

為了探尋總分館制運行的支撐條件，我們不妨把總分館制建設走在全國前列的浙江省作為參照。浙江省作為東部經濟發(fā)達的省份，按照2011 年兩部委關于“三館”免費開放的文件，中央財政對東部地區(qū)并不安排專項經費用于推動包括公共圖書館在內的“三館”的免費開放，事實上東部地區(qū)也的確不需要中央財政來保障，一個區(qū)縣級圖書館獲得地方財政200 萬元購書經費已經是普遍現(xiàn)象。 如嘉興地區(qū)所有的區(qū)縣圖書館，單就購書經費一項，沒有低于200 萬元的，且都已納入財政預算。而在嘉興的部分區(qū)縣，地方政府為了加強總分館的運行都會主動加大對總分館體系的投入，其總分館購書經費+總分館服務體系運行經費總和超過400 萬元的比比皆是②嘉興地區(qū)所有數(shù)據(jù)來自于實際調查。。由此可以解釋嘉興地區(qū)總分館建設水平何以在全國名列前茅，其每一個總館都是馬力十足的“發(fā)動機”，能夠游刃有余地帶動總分館服務體系的運行。 “馬力”強勁加上統(tǒng)一的業(yè)務組織體系，有力地保證了總分館的正常運行，真正打破了城鄉(xiāng)“二元結構”所造成的城鄉(xiāng)公共圖書館服務不均衡的困局，實現(xiàn)了“普遍均等，惠及全民”的目標。

如果說嘉興地區(qū)公共圖書館服務體系建設作為全國的一面旗幟，有其特殊性，那么在浙江省內經濟相對落后的地區(qū)情況如何呢?浙江有26 個山區(qū)縣，屬于浙江省的貧困地區(qū)，也存在地方財政對公共圖書館投入不足的現(xiàn)象，如部分縣級圖書館預算內購書經費也長期停留在個位數(shù)（萬元）的水平，而這些縣級圖書館因其地處東部地區(qū)，不屬于兩部委政策中的補貼對象，所以不能獲得來自中央財政免費開放補助資金。 但按照兩部委“三館”免費開放政策，浙江省財政對這些省內貧困地區(qū)縣級公共文化服務設施都有免費開放專項資金。 以縣級圖書館為例，每年能獲得約50 萬元免費開放專項資金。 如地處26 個貧困地區(qū)的衢州市龍游縣財政預算的購書經費僅為5 萬元，但省財政下?lián)艿拿赓M開放經費50萬元， 地方財政為總分館服務體系也安排了專項資金40-50 萬元/年，所以全年能夠用于總分館服務體系運行的經費在100 萬元以上，加上其它配套經費，總和超過200 萬元①數(shù)據(jù)由致電該館館長獲取。。 在這樣的資金保障力度下，各鎮(zhèn)街分館的館藏資源都能做到總館統(tǒng)一采購、統(tǒng)一加工、統(tǒng)一配送。山區(qū)縣級圖書館總分館體系雖然跟嘉興等發(fā)達地區(qū)相比還有差距，但一個能保證公共圖書館基本服務免費、服務水平接近總館的總分館服務體系已經形成并正常運轉。

上述對比，并非僅僅是為了得出一個東西部地區(qū)貧富懸殊較大的結論，而是從總分館制的角度考量一個問題，即總館需要多大的“馬力”才能帶動一個縣域的總分館體系?從浙江省最好的總分館體系到最貧困地區(qū)的總分館體系來看，100 萬元左右的包括購書、配送經費在內的經費總量是下限。 由此推之，西部貧困省份那些包括日常運營、購書在內總共20 萬元左右經費的縣級圖書館，是無論如何也難以支撐一個總分館體系的，因而只能在形式上做文章，以至于，有名無實的總分館體系成為普遍現(xiàn)象。

在本文述及的貧困地區(qū)縣級圖書館經歷的四次轉折中，真正對縣級圖書館“脫貧”有實質性改變的是第二次轉折——兩部委“三館”免費開放政策，中央財政、省財政、地方財政共計20 萬元如果能落實到位，這政策性的20 萬元真金白銀成為今天貧困地區(qū)縣級圖書館區(qū)別于本世紀初狀況的分界線。 五部委關于總分館體系建設的部署以及兩部法律，似乎并沒有帶來實質性的改變，不是縣級政府對總分館體系建設任務不重視，也不是法制的保駕護航不夠周全，而是完成中央的任務以及依法治理都需要地方財政有足夠的經濟實力來支撐，社會發(fā)展到今天，在公共文化服務已經被納入國家文化強國戰(zhàn)略目標的大環(huán)境下，我們已經沒有理由把貧困地區(qū)縣級圖書館的現(xiàn)狀簡單地歸結于“地方政府不重視”了，其根本原因還是地方財政乏力，可謂心有余而力不足。

這是一個難以破解而又不得不去破解的難題，對于中西部貧困地區(qū)而言，不把縣級圖書館做大做強，不賦予這個“發(fā)動機”足夠的馬力，要想建成“上下聯(lián)通、服務優(yōu)質、有效覆蓋”的公共圖書館總分館體系，實屬紙上談兵。

2 “鄉(xiāng)村飛閱計劃”：現(xiàn)實與機會的抉擇

2.1 觀念的桎梏

在本該有公共圖書館服務的地方設置一臺觸摸式數(shù)字閱讀機，以及配套的手機應用APP，內容服務通過自媒體——微信公眾號或微博號做線上傳播，這顯而易見是把公共圖書館服務做了簡化，從圖書館學對一座圖書館的定義來看，這當然不能等同于公共圖書館服務。 問題是，在實體的、合乎公共圖書館定義的圖書館服務仍然缺位的情況下，是繼續(xù)等待一個功能齊全的圖書館分館還是尋找一些可替代的服務形式，這是貧困地區(qū)面臨的一個選擇。

從公共圖書館發(fā)展的歷史來看，1854 年3 月，美國波士頓設立了第一間公共閱覽室，藏有幾百冊參考書和180 種期刊。 兩個月后，又開放了第二間公共閱覽室，館藏為1.2 萬冊圖書，公眾可將書借回家閱讀。這是美國公共圖書館最早的雛形，也是世界上最早的公共圖書館之一［7］?？梢?，公共圖書館問世之初，目的很單純，就是解決普通人的閱讀資源匱乏的問題，鼓勵普通人拿起書本閱讀。早期的公共圖書館雛形，服務單一，與今天的公共圖書館所具有的功能無法相比，甚至都不能稱之為圖書館。圖書館功能的豐富經歷了一個較長時間的積累和演變過程，尤其是為了提升管理水平而在大學里設置圖書館學專業(yè)以后，圖書館服務得到了科學化的設計，借閱圖書僅僅是圖書館的一項服務而已。公共圖書館發(fā)展到今天，盡管衍生出眾多服務，但最基礎、最核心的仍然是文獻服務。從這個意義上，我們就能理解在全國遍地開花的“新型閱讀空間”為什么能迅速走紅，因為它不僅提供了公共圖書館最核心的文獻借閱服務，還創(chuàng)造了一個美觀舒適的空間環(huán)境，迎合了讀者的閱讀需求。廣州佛山市南海區(qū)在將全區(qū)的“新型閱讀空間”——讀書驛站建到超過100 個以后，其文獻借閱量就從2013 年的43.85 萬冊增長為2019 年的220.7 萬冊①數(shù)據(jù)由佛山市圖書館提供。。如果說溫州的“城市書房”因其注重環(huán)境的美觀舒適而聞名全國，那么佛山南海區(qū)的“讀書驛站”則更多的是考慮布點，讓更多的市民能夠就近借還書。盡管近年來反對搞“新型閱讀空間”的業(yè)內聲音從來沒有停止過，但讀者們卻用實打實的借閱數(shù)據(jù)表達了他們對公共圖書館服務最基本的需求所在。

2014 年，聯(lián)合國教科文組織發(fā)布了一份大型研究報告：《移動時代的閱讀：發(fā)展中國家移動閱讀研究》 （Reading in the mobile era:A study of mobile reading in developing countries）［8］。報告中的分主題之一是：閱讀的起點永遠是文本的獲得。一個不可否認的事實是，對于世界上的某些人群而言，閱讀的最大障礙就是讀物獲取的困難。

2.2 “鄉(xiāng)村飛閱計劃”：to be or not to be

如果不實施“鄉(xiāng)村飛閱計劃”，而是繼續(xù)等待一個更符合專業(yè)標準的鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館分館及其村級服務點，那將意味著，在一個未知期限的未來，貧困地區(qū)鄉(xiāng)村的老百姓將不能享受到便捷的公共圖書館服務。公共圖書館總分館制的操作空間非常大，有多種模式。 其中，模式之一謂之“緊密型總分館制”，如浙江“嘉興模式”，其總分館制建設經費和維護經費得到制度性保障——列入財政預算以及人員編制的制度安排，在總分館制運行層面，有“分級投入、統(tǒng)一管理”的組織體系，使總分館服務體系能夠在充分的經費保障的同時也能高效率地獲得專業(yè)性支持；模式之二謂之“松散型總分館制”，其基本要求就是總館與鎮(zhèn)/街分館的系統(tǒng)打通，能做到通借通還。 經濟條件稍好一點的，鎮(zhèn)/街分館每年象征性有一點購書經費，如1000-2000 元不等。目前大多數(shù)貧困地區(qū)的鎮(zhèn)/街分館，僅僅是把鎮(zhèn)/街分館與總館的系統(tǒng)打通，把分館原有的資源錄入到總館系統(tǒng)里，極少部分地區(qū)給分館配置了自助借還機。除了這些變化，鎮(zhèn)/街的分館仍然還是那個分館，什么都沒有改變。對于鄉(xiāng)村的居民來說，尤其是留守的老人與兒童，總分館制的“通借通還”功能其象征意義遠大于實際意義。 上述“松散型總分館制”是目前貧困地區(qū)的普遍現(xiàn)象，這意味著對貧困地區(qū)的農村居民而言，其基本閱讀權益不可能通過這種形式意義大于實際意義的總分館制得到保障。在這種背景下，“鄉(xiāng)村飛閱計劃”的問世卻是給老百姓帶來了實實在在的閱讀保障的一項便民服務。 以景泰縣為例，全縣11 個鄉(xiāng)136 個行政村，總人口24 萬，2019 年全縣各云屏借閱機服務點總關注量3 萬以上，閱讀總量5 萬余次，下載總量30 萬余冊次，遠遠超過同期紙本書借閱量［9］。

3 用總分館制建設的思路實施“鄉(xiāng)村飛閱計劃”

什么是總分館制的建設思路?盡管總分館制在全國各地有不同的做法，但一個共同的特點是在總館所在的行政層級上進行頂層設計。 當總分館體系作為全縣域的一個整體項目時，“政府主導” 成為先決條件，即便做不到縣政府層面的主導，至少也是縣政府主管部門主導。在政府主導之下，必定制定全縣整體實施方案，其中會涉及責任主體、經費安排、布點規(guī)模、實施單位、人員編制、考核與獎懲等問題，這些問題通過頂層設計，才能使可能出現(xiàn)的問題有解決之道，而且做到全域科學布點，有序推進，最終完成服務體系的全覆蓋，實現(xiàn)“普遍均等、惠及全民”的目標。按照這個思路來推進“鄉(xiāng)村飛閱計劃”，首先應該認識到，“飛閱計劃”不是一種簡單的數(shù)字閱讀服務，其作為在一定時期內對鄉(xiāng)村缺失的公共圖書館服務的部分替代，應該是一個體系化推進的項目，與總分館制思路一致。 按照五部委關于推進文化館圖書館總分館制的建設意見，總分館體系以縣域為單位，而部分先進地區(qū)的經驗表明，整個地區(qū)的總分館制的領導、規(guī)劃、監(jiān)督等應該放在地級市層面。 照此思路，“鄉(xiāng)村飛閱計劃” 的推進分以下四步： 第一步，在地級市層面進行整體規(guī)劃和監(jiān)督實施；第二步，在縣域單元內制定實施方案，包括領導責任、目標責任、規(guī)劃布點、經費安排、責任落實、考核監(jiān)督等；第三步，招標采購后逐步實施和日常維護等；第四步，按照統(tǒng)一的日常服務要求，監(jiān)督各服務點的日常服務，除了設備的正常運轉，更重要的是如何調動民眾使用、參與數(shù)字閱讀。

既然“鄉(xiāng)村飛閱計劃”是對農村地區(qū)缺失的公共圖書館服務的一種補充，因此盡可能地跟進內容服務就很有必要，這也是總分館制的常規(guī)思路?？傪^的責任不僅僅是設備、資源上對分館的支持，還應該對分館進行業(yè)務指導與監(jiān)督。 今天的公共圖書館服務已經遠遠超越了單純的文獻借閱，以閱讀推廣為核心任務的讀者活動，內容上已經包羅萬象，形式上層出不窮。 “鄉(xiāng)村飛閱計劃”的內容服務雖然很難達到實體公共圖書館的多樣性與豐富性，但借助互聯(lián)網(wǎng)技術進行相應的內容服務是可行的，也是必要的，甚至也有它獨特的優(yōu)勢。白銀市景泰縣有一個做法社會效益較為明顯，即在實施“鄉(xiāng)村飛閱計劃”時，每個村通過建立“飛閱閱讀微信群”的方式，向村民推介圖書，組織線上閱讀活動，在一些重要的時間節(jié)點舉辦現(xiàn)場推廣活動。這樣線上線下共同發(fā)力，可以提升注冊人數(shù)和借閱冊次，事實證明，社會效益明顯提升。

4 結語

本文所述我國縣級圖書館所經歷的四個轉折中，對于貧困地區(qū)而言，除了兩部委“三館”免費開放政策對縣級圖書館產生了明顯的效果之外， 其它政策和法律所帶來的實際改變并不明顯。但這并不是要否定政府出臺相關政策以及制定相關法律的意義與作用，政策與法律對經濟發(fā)達地區(qū)的公共圖書館總分館制的推動作用十分明顯，使這些地區(qū)的公共圖書館服務在經濟的迅速發(fā)展中越來越受到重視，使經濟與文化共同發(fā)展，相得益彰。 未來中西部地區(qū)處于經濟困難狀態(tài)的縣域仍將不在少數(shù)，在財政狀況難以根本性改變的情況下，要想讓鄉(xiāng)村的老百姓享受到均等化的公共圖書館服務難度較大。因此，以“鄉(xiāng)村飛閱計劃”為代表的數(shù)字閱讀項目對貧困地區(qū)的意義和價值應該得到肯定并予以重視。 數(shù)字閱讀計劃的長效性需要政府的頂層設計、統(tǒng)一部署和分步推進，這是實現(xiàn)數(shù)字閱讀這一惠民工程全覆蓋的必要條件。