●蔡添

“雙減”發(fā)布后，北京市教委陸續(xù)發(fā)布了多項“雙減”背景下校長、教師輪崗實施細則；新政策要點的提出，來源于對過往校長、教師輪崗問題的分析，對專家關于優(yōu)化政策建議的考量，多方對優(yōu)質(zhì)教育資源分配的關注和“雙減”等形塑的教育背景變化。本研究基于多源流理論，嘗試分析北京地區(qū)輪崗政策迭代效應，揭示教育變革的系統(tǒng)性，反思政策的可變動性，以期為新時代深化教師隊伍改革提供參考和借鑒。

一、多源流理論在本研究中的適切性

政策是如何出臺和更新的？學者開發(fā)了以決策過程階段理論等為代表的理性決策框架和以政策擴散理論等為代表的非理性決策框架來解釋。美國公共政策學家約翰·金登是非理性決策理論的代表人物之一，其提出了多源流理論模型。該理論認為，政策系統(tǒng)中存在著影響制定的三個因素：問題流、政策流和政治流，它們對應政策出臺的問題界定、議程提出和方案選擇三個階段[1]。問題流是統(tǒng)計指標、政策報告和倡議者反映出的問題，它們會引起決策者的注意。政策流描述了針對某種情況制定的一套建議或解決方案。政治流描述了國家氣氛和社會壓力如何影響一個問題以及是否出現(xiàn)在政策議程上。三個源流相對獨立，而當它們相互融合的關鍵時刻，就會出現(xiàn)“政策之窗”，一項政策就會出現(xiàn)在正式的議程上[2]。多源流理論提供了政策分析的理論視角，對社會政策有普遍較好的解釋力，在教育實踐中也能夠被廣泛地用來闡明實際案例，如我國的學前教育立法[3]、新高考改革政策[4]和歐盟的終身學習政策[5]等。這些多源流理論應用在教育領域政策的案例，主要是解釋已經(jīng)出臺政策的推行始末。經(jīng)過分析，我們認為多源流理論模型也適用于分析北京市教師輪崗政策的迭代過程。

二、北京市教師輪崗政策迭代的多源流分析

（一）問題源流

問題源流內(nèi)部流淌著有待政府解決的各種問題。政策出臺基于社會生活中涌現(xiàn)的種種矛盾與沖突，當問題表征比較清晰、反饋相對強烈，這個社會問題就會迅速被“點燃”，成為政策制定的“發(fā)動機”。

過往教師輪崗實踐中出現(xiàn)的種種現(xiàn)象形塑了政策更新的問題源流?！锻七M縣(區(qū))域內(nèi)義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》發(fā)布后，“教師輪崗”逐漸成為被社會大眾熟知的全國性政策話語。作為均衡優(yōu)質(zhì)師資的舉措之一，教師輪崗總體上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的預期目標，其對于教育公平的核心價值訴求也獲得了較為廣泛的支持。然而推行中出現(xiàn)的現(xiàn)實問題，使得教師輪崗政策獲得了政府的高度關注，也讓其迭代有跡可循。從個體動機來看，教師輪崗主動意愿偏低[6]；從實際參與困難來看，輪崗中的教師面臨日常生活、事業(yè)發(fā)展、工作適應等方面的問題，跨區(qū)流動在一定程度上影響了教師生活和工作的整體質(zhì)量，未必使教學達到理想效果[7]；從學?；騾^(qū)域?qū)用婵矗诙喾讲┺闹?，輪崗政策也面臨著“劫富濟貧”的倫理困境[8]——以將表現(xiàn)優(yōu)異的學校轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀ㄉ踔帘憩F(xiàn)不佳的學校為代價來實現(xiàn)各校師資隊伍素質(zhì)均等化。總的來說，輪崗政策設計、執(zhí)行的種種實際問題，被研究者觀察到并加以關注，抽象理論化之后，匯聚成問題源流，形成了促使輪崗制更新的壓力，成為政策變動的初始動力。

（二）政策源流

政策源流內(nèi)包括的種種政策建議、主張與政策，體現(xiàn)了分散于政府內(nèi)外某一特定領域的專業(yè)人員組成的政策共同體的思想。在政策共同體中愿意投入時間、精力和資源的專業(yè)人員，是提出解決對策的倡議者，他們積極尋找解決現(xiàn)存問題最適宜的辦法[9]。多源流理論中，參與政策議程的人員可分為外部參與者與內(nèi)部參與者：在教師輪崗政策的改革中，外部參與者主要是學者、媒體與輿論群體，他們發(fā)揮政策咨詢的功能；內(nèi)部參與者則主要是政府教育部門和行政部門，他們調(diào)用資源對政策提案進行論證和試點探索?？赡苁┬械恼咛岚敢獫M足價值可接受性、技術可行性和資源充足性等條件[10]。

一方面，政策外部，學者建言獻策。教師輪崗政策出臺后，學者們根據(jù)對實際執(zhí)行效果進行的調(diào)查和地區(qū)特征提出了建議。教師輪崗政策可以怎樣迭代？一個共識是，各地在政策執(zhí)行過程中需要因地制宜，從實踐出發(fā)探索出符合自身特點的政策模式：可以設立專項資金、搭建校方合作平臺等措施，加大“本土師資”的定向培養(yǎng)力度[11]；政策設計角度，為了提高教師參與輪崗交流的意愿，應該建立健全激勵保障機制，強化教師輪崗交流意愿；保障教師家庭成員利益，免除教師交流后顧之憂[12]；等等。外部參與者的種種政策建議和方案設計漂浮在“政策原湯”之中，它們是制定政策前的重要基礎。而經(jīng)過反復的調(diào)研走訪和爭辯論證，價值可接受性與技術可行性較高的提案會成為政策出臺前排序較高的備選項。

另一方面，政策內(nèi)部，北京市政府積極推動。政策外部參與者的提案，將在政策內(nèi)部經(jīng)參與者評估實際操作的可能性后，成為政策措施，政府在對政策提案進行可行性分析后展開試點推行。2018年1月，《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》發(fā)布后，北京市教委多次發(fā)文提及推進教師輪崗工作。2018年11月，北京市教育委員會在中小學集團化辦學中指出加強教師輪崗。2019年12月，北京市教育委員會把教師輪崗與教師行政管理體制改革結合起來，推進中小學教師在“區(qū)管校聘”管理改革中實施輪崗。2021年8月，北京“雙減”背景下優(yōu)秀校長、教師交流輪崗實施細則正式發(fā)布。2021年9月，《北京市“十四五”時期教育改革和發(fā)展規(guī)劃（2021-2025）》發(fā)布，提出多措并舉推進校長、教師交流輪崗。2021年秋季學期，東城區(qū)、密云區(qū)先行啟動中小學教師交流輪崗試點，2022年春季學期，西城、朝陽、海淀、大興、延慶、門頭溝6個區(qū)也加入試點之中。持續(xù)的政策推進，體現(xiàn)出北京市政府對教師輪崗實際操作的多種嘗試，在政策源流方面提供了促進輪崗政策迭代的內(nèi)部力量。

（三）政治源流

政治源流內(nèi)包括的則是國民情緒、公眾輿論、政府權力分配等因素。當一個政策雛形逐漸形成之時，需要政治流的多種因素作為環(huán)境支持力量，幫助政策“落地”；輪崗政策迭代，是政治源流在最后環(huán)節(jié)發(fā)揮實效的結果。

一方面，輿情聚焦優(yōu)質(zhì)教師資源的分配。學生家長對優(yōu)質(zhì)教育資源的內(nèi)核追求是持續(xù)的，很大程度反映在“學區(qū)房熱”這一社會熱點事件中。有實證研究顯示，對子代教育的期望是與家長購買學區(qū)房期望強關聯(lián)的因素[13]，持續(xù)居高不下的學區(qū)房價格與增值水平更是反映了家長心中對優(yōu)質(zhì)教育資源的實際效用與未來效用的巨大賦值。教師是學校教育的實際承擔者，優(yōu)質(zhì)教育資源的重要組成就是優(yōu)質(zhì)教師資源，因此“優(yōu)質(zhì)教師如何分配”是家長持續(xù)關注的問題。而如今網(wǎng)絡時代，國民情緒主要通過多種新媒體平臺表達，新媒體平臺成為觀測輿情的主要窗口。如在北京市教委官方網(wǎng)站的政民互動-在線咨詢的分區(qū)中，有民眾于2021年9月13日向教委發(fā)送了《關于教師輪崗工作的一點建議》的信件，提出教師跨區(qū)輪崗的對策建議，表達對輪崗工作的關注。而在微博、知乎、貼吧等平臺，也可以見到與教師輪崗相關主題的表達。這些輿情反映教師輪崗政策更新已被推到了政策設計者眼前。

另一方面，黨和政府高度關注教師隊伍改革。教育改革是黨和政府高度關注的話題，教師隊伍改革是其中的重要環(huán)節(jié)。中共中央和國務院發(fā)布的《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》提出，要深化教師管理綜合改革，優(yōu)化義務教育教師資源配置；同時深入推進縣域內(nèi)義務教育學校教師、校長交流輪崗，實行教師聘期制、校長任期制管理，推動城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師、校長向鄉(xiāng)村學校、薄弱學校流動；并提出實行學區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的走教制度，而地方政府可根據(jù)實際給予相應補貼。時值黨的二十大即將召開，2022年2月下發(fā)的《教育部2022年工作要點》提出“有序推進教師交流輪崗”。從政治源流來看，進一步推動教師輪崗交流的決策是黨中央全面深化教師隊伍管理改革的重要組成部分，是中央政府系統(tǒng)性頂層設計中的關鍵一環(huán)。教師輪崗政策與其他教師改革政策互相配合，共同助力實現(xiàn)全面深化教師隊伍改革的總目標。

（四）焦點事件：“雙減”牽動對優(yōu)質(zhì)公平教育的追求

優(yōu)質(zhì)公平是基礎教育追求的核心價值。然而，北京城鄉(xiāng)基礎教育發(fā)展水平仍存在一定差異。研究顯示，北京市義務教育校際水平差異是包括中心城區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的所有城區(qū)面臨的共同難題[14]。為實現(xiàn)學生入學的機會公平，政府發(fā)布“就近入學”要求，而民眾和市場基于理性選擇對教育資源調(diào)控政策做出“制度再適應”[15]，家長對優(yōu)質(zhì)教育的追求塑造了另一種教育樣態(tài)：為優(yōu)質(zhì)學區(qū)資源實現(xiàn)“以房擇?！保粚κ袌龌难a充乃至超前的影子教育使用“金錢魔法”；“學區(qū)房”“輔導班”“內(nèi)卷”等，是由家庭經(jīng)濟等資本強化的教育不公平形塑的劣性競爭。如此種種造成家長一邊增加教育投入一邊焦慮、學生承擔過量學業(yè)壓力等不良后果。“雙減”相關政策的發(fā)布，不僅是對“內(nèi)卷”的教育劣性競爭的整治，同時牽一發(fā)而動全身，高揚了優(yōu)質(zhì)而公平的學校教育的重要性。在減少了課外補充教育的情況下，它強化了學校教育的主陣地身份，也強調(diào)了義務教育教師的重要價值[16]。教師質(zhì)量、師生互動等是學校對學生學業(yè)水平提升的主要機制，在“雙減”背景下，為保障教育公平性，避免新的結構性矛盾，作為教育主陣地的學校更需關注校際資源優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，學校教師輪崗的緊迫性日趨明顯?！半p減”后增加的課后服務壓力，也期望通過“組織優(yōu)秀教師到本區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)資源不足或者有需求的學校開展課后服務”的教師交流輪崗形式來緩解。

圖1 北京市教師輪崗政策更新的動力模型

三、北京市教師輪崗政策迭代的反思

（一）教育系統(tǒng)的整體性與關聯(lián)性

教師輪崗政策更新事件處在教育整體系統(tǒng)之中，可見“雙減”實施對教師資源配給的直接影響或間接影響。通常來說，政策出臺的焦點事件，一般直指政策本身，如“不同類型大學之間辦學經(jīng)費差距拉大”是“雙一流”建設政策的焦點事件[17]，輪崗政策的焦點事件并非輪崗的內(nèi)生事件，而是處在教育大環(huán)境之內(nèi)、輪崗事件并行的“雙減”，可見教育改革的“牽一發(fā)而動全身”。而把教師作為教育系統(tǒng)的子系統(tǒng)，為了更好促進輪崗有序進行和輪崗實效發(fā)揮，關于教師輪崗的相關調(diào)整，勢必又涉及教師管理體制改革和績效薪酬制等。在過往的研究中，就提出要促進縣管校聘以實現(xiàn)破除教師交流輪崗實施的管理體制障礙。同時，教師作為學校中的工作人員，其改革又與學校管理相關。本團隊的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，集團校中心校教師的輪崗意愿顯著高于非集團校教師的輪崗意愿，雖然背后的作用機制仍然有待探索，但這在一定程度上提示，要實現(xiàn)教師資源的優(yōu)質(zhì)均衡配置，還需要關注中小學的辦學體制改革。教育改革是一項整體工程，教師輪崗絕不僅限于教師本身，在政策迭代過程中，更需要政策內(nèi)部參與者攜手并進，聯(lián)合多部門不斷探索和調(diào)適。

（二）教育政策的漸進性和可完善性

政策的本質(zhì)內(nèi)含分配和價值選擇，它既是為了有效、公平地分配有價值的社會資源與利益而制定的行動指引和準則規(guī)范，也反映了不同人、不同集團、不同社會力量的利益。在深化改革的過程中，多主體博弈下的政策具有持續(xù)性和可改進性。正如研究者對教師輪崗制度反思之后所說的，輪崗政策的正義價值，不能掩蓋它的正當性危機和倫理風險[18]——即使為了教育公平的目標是諸所公認的，但忽視教師同意的政策仍然是缺乏正當性的，也因制度設計存在權力尋租等倫理風險反而容易走向正義的反面。但不應該輕易地否定一項制度，而是盡可能地完善它，需要持有的態(tài)度是，政策是靈活變動的，實際執(zhí)行的困境是可解決的狀態(tài)，重點是審視一個教育政策，并不斷修正。政策實施過程中存在受益群體，也存在受損群體——更完善的政策恰恰應當是聆聽兩面反饋的聲音，盡量讓收益變大，讓受損降低。在教師輪崗制度更新中，北京市政府考慮到過往施策后反饋的教師實際的生活和工作適應問題，讓輪崗政策調(diào)整了步伐，“縮小了步子”，實行“同區(qū)”或“集團內(nèi)”輪崗；為應對教師效能發(fā)揮不佳的問題，通過輪崗形式促進教師質(zhì)量提升也進入施政者的視線。

（三）教師輪崗政策展望

當前的輪崗政策有所改進，但仍有提升空間。本研究的調(diào)查顯示，教師對輪崗政策價值的認知，更多集中在社會價值上，而關于輪崗的學校價值和教師價值的認可度不高；對政策傾斜后的教師意愿提升的均值和差異分析顯示，教師對合理的經(jīng)濟補貼和職稱優(yōu)先考慮認可度較高，而對提供周轉(zhuǎn)宿舍的認可度相對較低；教師主要的顧慮為家庭負擔、家校距離，而對新學校工作適應問題的顧慮則少一些；性別、年齡、教齡、婚育狀況也會影響教師對輪崗政策補償措施的敏感程度。施政目的若想更好實現(xiàn)，就不得不關注教師主觀認識和主體需求，借助現(xiàn)代信息科技的幫助，實現(xiàn)精準的、差異化補貼措施，更加突出以人為本，更加符合新時代現(xiàn)代化社會治理的精神。