李效林 郭綱

[摘要] 財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制是我國(guó)在疫情防控特殊時(shí)期采用的一種讓中央財(cái)政資金精準(zhǔn)到達(dá)基層使用方的創(chuàng)新性財(cái)政管理制度。2021年初，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求研究建立常態(tài)化的財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，并要求審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督，以推動(dòng)政策充分發(fā)揮其效益。鑒于此，本文在闡述直達(dá)機(jī)制特征及對(duì)其強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的必要性的基礎(chǔ)上，分析了目前審計(jì)監(jiān)督工作面臨的挑戰(zhàn)，嘗試從“全覆蓋、動(dòng)態(tài)化、固定化、日?；钡染S度研究構(gòu)建財(cái)政直達(dá)資金常態(tài)化審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，為服務(wù)后疫情時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供參考和有效依據(jù)。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政直達(dá)資金? ?常態(tài)化? ?審計(jì)監(jiān)督

基于疫情期間基層百姓和企業(yè)對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的迫切需要，2020年度有1.7萬(wàn)億元中央財(cái)政資金直接下達(dá)市縣基層，有力支撐了“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ?2021年，財(cái)政部建立了常態(tài)化直達(dá)機(jī)制，將27項(xiàng)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金整體納入，資金規(guī)模達(dá)2.8萬(wàn)億元，直達(dá)資金審計(jì)已被審計(jì)署列入年度工作計(jì)劃。

一、財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制概述

（一）運(yùn)行機(jī)理

財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制以“中央切塊、省級(jí)細(xì)化、備案同意、快速直達(dá)”的流程為核心，保持現(xiàn)行財(cái)政體制、資金管理權(quán)限基本穩(wěn)定，中央財(cái)政資金直達(dá)基層，弱化省市級(jí)財(cái)政再分配功能。直達(dá)機(jī)制充分體現(xiàn)了中央資金政策意圖，聚焦城鄉(xiāng)居民醫(yī)療養(yǎng)老等基礎(chǔ)領(lǐng)域，在給予地方財(cái)力支持的同時(shí)未影響基層政府現(xiàn)行投入機(jī)制，巧妙作用于傳統(tǒng)一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的中間地帶，平穩(wěn)后“營(yíng)改增”時(shí)期基本民生方面的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。

（二）運(yùn)行優(yōu)勢(shì)

直達(dá)機(jī)制通過(guò)貫通中央財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付鏈條，避開(kāi)原始資金分配過(guò)程中涉及的各級(jí)政府，規(guī)避信息不對(duì)稱及機(jī)會(huì)主義傾向，有效降低地方政府代理成本、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在“后疫情時(shí)代”沖抵部分階段性政策退坡影響。具體來(lái)說(shuō)，一是速度快，通過(guò)壓縮中間環(huán)節(jié)，2020年直達(dá)機(jī)制下的中央財(cái)政資金到達(dá)基層最快只需數(shù)天，有力保障了政策落地生效;二是投向準(zhǔn)，通過(guò)建立項(xiàng)目庫(kù)、收款人臺(tái)賬，增加備案審核環(huán)節(jié)，有效對(duì)接資金供給與需求，將資金精準(zhǔn)配置到基層困難群眾和小微企業(yè)等最終受益對(duì)象;三是流程嚴(yán)，通過(guò)搭建直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)、對(duì)資金打標(biāo)識(shí)，全程監(jiān)控資金流向和用途，確保資金安全規(guī)范。

二、強(qiáng)化直達(dá)機(jī)制審計(jì)監(jiān)督的必要性

（一）財(cái)政直達(dá)資金的性質(zhì)作用決定

直達(dá)機(jī)制是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署，是優(yōu)化財(cái)政資金管理體制的重要?jiǎng)?chuàng)新舉措。圍繞“六穩(wěn)”“六保”任務(wù)，覆蓋疫情防控、基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)、基本民生保障等多個(gè)領(lǐng)域，資金量大、涉及面廣、社會(huì)關(guān)注度高，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)。因此，為避免執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)，如項(xiàng)目進(jìn)度與資金不匹配、未能形成實(shí)際支出、資金脫離監(jiān)控等問(wèn)題，需要審計(jì)監(jiān)督保障政策執(zhí)行合法合規(guī)。

（二）創(chuàng)新型財(cái)政機(jī)制監(jiān)督的客觀需要

直達(dá)機(jī)制的特點(diǎn)在于資金直達(dá)市縣基層，但省直管縣財(cái)政體制并沒(méi)有全面推開(kāi)，直達(dá)機(jī)制配套的制度體系和監(jiān)管職責(zé)尚待明確;省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任還有待理順，上層監(jiān)督難以直接到位;資金分配缺乏具體的法規(guī)依據(jù)和細(xì)化的政策指導(dǎo)，給基層政府的能力、效率、透明度等方面帶來(lái)考驗(yàn)。有的地區(qū)重視程度不夠、未明確資金使用績(jī)效，有的地區(qū)靈活性不足、造成資金沉淀，因此，需要審計(jì)監(jiān)督強(qiáng)化地方責(zé)任，提高資金績(jī)效。

（三）審計(jì)監(jiān)督職能作用的必然選擇

直達(dá)機(jī)制由中央頂層設(shè)計(jì)，委托各部門和地方政府貫徹執(zhí)行，這種委托代理關(guān)系下代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇可能導(dǎo)致政策沒(méi)有因地制宜層層落實(shí)。審計(jì)監(jiān)督是提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化水平的重要途徑，通過(guò)追蹤資金流向，全流程監(jiān)督直達(dá)資金的分配和使用，以提高政策執(zhí)行透明度;通過(guò)預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，揭示阻礙直達(dá)機(jī)制貫徹落實(shí)的體制弊端和政策缺陷，以提高政策執(zhí)行效果;通過(guò)及時(shí)反映直達(dá)機(jī)制常態(tài)化運(yùn)作之后的新情況新要求，為相關(guān)制度建設(shè)提供有力參考。因此，需要審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)政策預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、財(cái)政直達(dá)資金審計(jì)監(jiān)督面臨的挑戰(zhàn)

（一）以“資金績(jī)效”為導(dǎo)向的審計(jì)評(píng)價(jià)體系尚未形成

財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制暫未實(shí)施全方位績(jī)效管理，目前評(píng)價(jià)指標(biāo)相對(duì)單一，更多關(guān)注支出進(jìn)度。部分已推進(jìn)資金績(jī)效管理的地區(qū)，也存在目標(biāo)設(shè)置不合理、績(jī)效指標(biāo)量化不足等問(wèn)題。因此，審計(jì)評(píng)價(jià)如何在預(yù)算執(zhí)行硬約束與績(jī)效管理間找到平衡，如何加強(qiáng)財(cái)政資金的跟蹤效果，給審計(jì)監(jiān)督帶來(lái)了新的思考。

此外，常態(tài)化的直達(dá)機(jī)制還鼓勵(lì)地方政府在中央直達(dá)資金基礎(chǔ)上適時(shí)擴(kuò)大地方直達(dá)資金的范疇，放大直達(dá)機(jī)制效果，但如何對(duì)放大的資金進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，避免為了放大而放大，給審計(jì)工作帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

（二）常態(tài)化直達(dá)機(jī)制相關(guān)法律依據(jù)及業(yè)務(wù)流程仍在構(gòu)建

一方面長(zhǎng)效管理機(jī)制還未建立。邏輯嚴(yán)密的政策體系是新政得以穩(wěn)定推行的基礎(chǔ)，財(cái)政部陸續(xù)印發(fā)了直達(dá)資金相關(guān)通知文件，但細(xì)化的管理措施需結(jié)合運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題進(jìn)一步完善。如2020年底，某縣級(jí)財(cái)政收到一筆上級(jí)負(fù)指標(biāo)，要求收回部分已支出的直達(dá)資金，相應(yīng)支出調(diào)整為本級(jí)其他財(cái)力，此類直達(dá)資金清算臨時(shí)性調(diào)整與常規(guī)的預(yù)算調(diào)整管理要求不盡相符。這給審計(jì)監(jiān)督的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、職責(zé)等方面工作帶來(lái)了相應(yīng)不確定性。

另一方面，部門間的協(xié)同機(jī)制不夠健全。直達(dá)資金的范圍不斷擴(kuò)充、涉及部門不斷增加，各部門職責(zé)有待強(qiáng)化;縣市基層承擔(dān)著把資金精準(zhǔn)落實(shí)的“最后一公里”任務(wù)，需要基層政府相應(yīng)完善制度、細(xì)化舉措，但目前對(duì)基層各資金使用部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)還不明確。如2021初，某縣級(jí)財(cái)政收到上級(jí)直達(dá)城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，而此時(shí)地方預(yù)算草案編制工作已完成，并優(yōu)先保障了該民生事項(xiàng)，須再行調(diào)賬。這對(duì)于審計(jì)判斷各級(jí)政策主體是否積極履職、執(zhí)行過(guò)程和資金使用是否合法高效等存在一定影響。

（三）現(xiàn)實(shí)的審計(jì)資源與當(dāng)下的客觀需求難以匹配

一方面信息化程度不高。直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)可以動(dòng)態(tài)跟蹤資金，但數(shù)據(jù)有待整合優(yōu)化，統(tǒng)計(jì)、分析等功能的智能化水平有待提升，部門間數(shù)據(jù)開(kāi)放共享程度不高，審計(jì)部門及時(shí)獲取完整可靠信息的程度不夠;此外，基層政府想要精準(zhǔn)識(shí)別幫扶救助對(duì)象，必須準(zhǔn)確掌握轄區(qū)內(nèi)企業(yè)或居民信息，而基層工作的信息化建設(shè)程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，在一定程度上影響審計(jì)監(jiān)督的高效性。

另一方面專業(yè)化人才不足。直達(dá)資金審計(jì)規(guī)模大、內(nèi)容新、種類多、層次高，對(duì)審計(jì)人員的政策理論知識(shí)體系和實(shí)踐能力要求高，而基層審計(jì)部門普遍存在人員少、任務(wù)重的情況，精通數(shù)據(jù)化的人才緊俏，難以匹配實(shí)際需求。

四、構(gòu)建常態(tài)化審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，助推財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制高效運(yùn)行

直達(dá)機(jī)制能夠高效落實(shí)離不開(kāi)科學(xué)、嚴(yán)密的審計(jì)監(jiān)督體系，本文嘗試從 “全覆蓋”“動(dòng)態(tài)化”“智能化”“成果化”等方面構(gòu)建直達(dá)資金常態(tài)化審計(jì)監(jiān)督機(jī)制（如圖1所示），以期促進(jìn)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制高效運(yùn)行。

（一）健全組織管理，保障常態(tài)化審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”

1.內(nèi)部嚴(yán)密部署，科學(xué)分工。

一方面充分發(fā)揮各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)“一盤棋”優(yōu)勢(shì)，通過(guò)統(tǒng)一組織、分級(jí)負(fù)責(zé)，形成全國(guó)直達(dá)資金審計(jì)大格局;另一方面加強(qiáng)“兩統(tǒng)籌”，按業(yè)務(wù)對(duì)口和確保重點(diǎn)的原則指定牽頭部門，與社保審計(jì)等項(xiàng)目統(tǒng)籌結(jié)合，提高專業(yè)化水平，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。

2.外部加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，常態(tài)協(xié)同。

一方面可以通過(guò)政府召開(kāi)專題任務(wù)部署會(huì)等方式統(tǒng)率全局，提請(qǐng)各職能部門根據(jù)審計(jì)的具體要求和重點(diǎn)內(nèi)容，先行對(duì)涉及的事項(xiàng)進(jìn)行自查;另一方面與各行業(yè)主管部門分工協(xié)作，理順審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)與資金管理部門之間的信息共享和協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，要求行業(yè)主管部門明確資金流向、加強(qiáng)項(xiàng)目論證，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控全覆蓋。

3.提升專業(yè)能力，高效履職。

審計(jì)人員需深刻領(lǐng)會(huì)這種特殊轉(zhuǎn)移支付的重要性和必要性，準(zhǔn)確把握政策要求和具體操作流程，提高分析辨識(shí)能力、有的放矢，保證審計(jì)監(jiān)督有方向、有力度、有效果。除此之外，還需加強(qiáng)精通數(shù)據(jù)管理和分析的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人員儲(chǔ)備全覆蓋。

（二）拓展審計(jì)職能，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化審計(jì)監(jiān)督“動(dòng)態(tài)化”

不斷拓展審計(jì)職能，動(dòng)態(tài)優(yōu)化審計(jì)評(píng)價(jià)體系，審計(jì)結(jié)論才是有推廣應(yīng)用價(jià)值的，本文嘗試從政策執(zhí)行和資金績(jī)效兩方面建立直達(dá)資金審計(jì)職能目標(biāo)體系（如表1所示）。

1.以“政策執(zhí)行”為導(dǎo)向，落實(shí)“全流程”動(dòng)態(tài)化審計(jì)監(jiān)督。

一方面強(qiáng)化系統(tǒng)思維。圍繞即時(shí)、直達(dá)、精準(zhǔn)、安全等直達(dá)資金政策執(zhí)行目標(biāo)，覆蓋資金分配、撥付、管理、使用全流程。除了查看預(yù)算指標(biāo)文件、資金分配臺(tái)賬等紙質(zhì)材料，更要跟著資金流向?qū)嵉睾瞬椋钊腠?xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)和惠及對(duì)象，建立全鏈條、全方位的審計(jì)監(jiān)督;分階段動(dòng)態(tài)調(diào)整審計(jì)重點(diǎn)，初期關(guān)注資金分配下達(dá)是否迅速，后期細(xì)抓項(xiàng)目推進(jìn)是否合規(guī)。另一方面形成貫穿項(xiàng)目周期的全流程監(jiān)督機(jī)制。嘗試以項(xiàng)目為單元，督促對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展充分的可行性、效益性論證，落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施節(jié)點(diǎn)控制和流程銜接等，動(dòng)態(tài)確保直達(dá)資金盡快形成實(shí)物工作量。

2.以“績(jī)效審計(jì)”為抓手，推進(jìn)“高層次”動(dòng)態(tài)化審計(jì)監(jiān)督。

在直達(dá)資金審計(jì)中貫穿績(jī)效思維，除了夯實(shí)直達(dá)機(jī)制在貫徹執(zhí)行過(guò)程中的合規(guī)底線，還能聚焦基層政府及各部門應(yīng)承擔(dān)的公共職責(zé)落實(shí)績(jī)效責(zé)任情況，強(qiáng)化責(zé)任約束和激勵(lì)約束，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

有了績(jī)效審計(jì)思維之后，更重要的是設(shè)置綜合性強(qiáng)的資金績(jī)效審計(jì)目標(biāo)，既包括狹義的政策目標(biāo)，又涵蓋廣義的社會(huì)價(jià)值提升程度。審計(jì)政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，避免單純以支付進(jìn)度“一刀切”評(píng)價(jià)，可以拉長(zhǎng)審計(jì)鏈條，找準(zhǔn)直達(dá)機(jī)制的著力點(diǎn)是支撐“六穩(wěn)”“六?！钡裙ぷ?，來(lái)擴(kuò)大審計(jì)成效;審計(jì)社會(huì)價(jià)值的提升程度，要圍繞“放管服”改革、群眾滿意度等直達(dá)機(jī)制的根本目的，甚至與核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平提升等國(guó)家重點(diǎn)領(lǐng)域的績(jī)效要求相結(jié)合，綜合評(píng)價(jià)直達(dá)機(jī)制成功與否。

（三）創(chuàng)新技術(shù)手段，提升常態(tài)化審計(jì)監(jiān)督“智能化”

1.培育大數(shù)據(jù)跟蹤審計(jì)環(huán)境。

“直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)”為審計(jì)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化采集奠定了基礎(chǔ)，審計(jì)人員可以按不同監(jiān)督目的多次利用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與精準(zhǔn)透視直達(dá)機(jī)制執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題。審前對(duì)資金落實(shí)情況分類梳理，明確審計(jì)范圍和重點(diǎn)。審計(jì)過(guò)程中深入挖掘數(shù)據(jù)關(guān)系，開(kāi)展各層級(jí)、多地區(qū)資金的全方位、多維度分析，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)分階段全覆蓋，數(shù)據(jù)分析固定化全覆蓋，既減少對(duì)被審計(jì)單位的影響，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的審計(jì)成果也具有更高的客觀性與權(quán)威性。

2.提高大數(shù)據(jù)技術(shù)利用水平。

適時(shí)將“直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)”與預(yù)算管理一體化等系統(tǒng)有效打通，貫穿中央、省市縣預(yù)算指標(biāo)和資金流信息，采集財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)庫(kù)、民政、社保等多部門數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)集成化效果;提升大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)化手段，提高多層次全數(shù)據(jù)分析水平，賦能審計(jì)分析;利用技術(shù)手段加強(qiáng)對(duì)直達(dá)機(jī)制后期執(zhí)行和發(fā)展情況的跟蹤及預(yù)測(cè)，提升固定化審計(jì)監(jiān)督的宏觀性。

（四）加強(qiáng)成果運(yùn)用，落實(shí)常態(tài)化審計(jì)監(jiān)督“成果化”

1.堅(jiān)持邊審邊改，預(yù)防和糾正相結(jié)合。

直達(dá)資金審計(jì)是與資金運(yùn)行過(guò)程同步的跟蹤監(jiān)督，以早發(fā)現(xiàn)、早揭示、早整改為特點(diǎn)，將發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出建議、督查整改等環(huán)節(jié)有效融合，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督“日?；?。審計(jì)部門既要從專業(yè)角度提出整改要求，堅(jiān)持即審即改、邊審邊改，也要不斷完善服務(wù)職能，以審促防、以審促建，幫助被審計(jì)單位規(guī)范管理。

2.強(qiáng)化信息共享，日常和定期相協(xié)調(diào)。

一是建立跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，除涵蓋財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等監(jiān)督部門，進(jìn)一步擴(kuò)充直達(dá)資金涉及的教育、衛(wèi)生、人社、民政等業(yè)務(wù)主管部門，將日常監(jiān)督和專項(xiàng)審計(jì)有效結(jié)合，形成監(jiān)管合力。二是區(qū)分不同信息受用主體的需求差異，將直達(dá)資金審計(jì)成果精加工，為審計(jì)監(jiān)督“日?；钡於ɑA(chǔ)。立足各級(jí)政府管理部門，針對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響層面，作出專題專報(bào)，協(xié)助完善制度機(jī)制;立足資金使用單位，針對(duì)具體環(huán)節(jié)，要求其規(guī)范管理;立足社會(huì)公眾需求，針對(duì)關(guān)注度高的領(lǐng)域，用簡(jiǎn)潔明了的方式發(fā)布公告，共同提升常態(tài)化審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量和水平，推進(jìn)直達(dá)機(jī)制高質(zhì)量運(yùn)行。

五、研究結(jié)論

中央財(cái)政直達(dá)資金的規(guī)模和領(lǐng)域仍在不斷擴(kuò)大，各部門也意識(shí)到了強(qiáng)化監(jiān)管的必要性和緊迫性。本文結(jié)合上級(jí)監(jiān)管要求，建議強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，建立健全直達(dá)資金常態(tài)化審計(jì)監(jiān)督體系，推進(jìn)中央財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制落地生效，充分發(fā)揮其在統(tǒng)籌推進(jìn)常態(tài)化疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展中的積極作用。

（作者單位：江蘇省蘇州工業(yè)園區(qū)財(cái)政審計(jì)局，郵政編碼：215028，電子郵箱：lixiaolin@sipac.gov.cn）

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